■ 何代欣

西方主權(quán)債務(wù)危機(jī)教訓(xùn)與啟示

■ 何代欣

自2010年起，以歐元區(qū)國(guó)家為代表的西方國(guó)家主權(quán)債務(wù)規(guī)模超限，一發(fā)不可收拾。時(shí)至今日，其誘發(fā)原因與繼發(fā)后果都是國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)熱議的焦點(diǎn)。身處世界經(jīng)濟(jì)體系，與各國(guó)交往合作日益緊密的中國(guó)，該如何思考這場(chǎng)看似置身事外，實(shí)際牽扯其中的事件呢？事實(shí)上，如何應(yīng)對(duì)西方國(guó)家主權(quán)債務(wù)問題可能長(zhǎng)期化，如何吸取和借鑒這些國(guó)家管理主權(quán)債務(wù)的教訓(xùn)，是兩大亟待研究的領(lǐng)域，也是本文探討的重點(diǎn)。

什么導(dǎo)致了債務(wù)規(guī)模超限

西方現(xiàn)行的財(cái)政與金融體制共同導(dǎo)致了主權(quán)債務(wù)規(guī)模的失控。西方國(guó)家的主權(quán)債務(wù)膨脹主要發(fā)生在二戰(zhàn)以后，而真正的危機(jī)爆發(fā)在20世紀(jì)80年代的拉美，緊接著是墨西哥、俄羅斯、冰島、迪拜以及目前大家熟悉的歐元區(qū)債務(wù)危機(jī)。IMF提供的世界173個(gè)國(guó)家主權(quán)債務(wù)規(guī)模總量變化顯示，20世紀(jì)70年代，全球主權(quán)債務(wù)規(guī)模達(dá)到戰(zhàn)后最低后一路走高，到2011年最高點(diǎn)時(shí)達(dá)40萬億美元。這與當(dāng)年世界各國(guó)GDP總和大致相當(dāng)。全面來看，西方現(xiàn)行的財(cái)政和金融體制的運(yùn)行特征，決定了其主權(quán)債務(wù)規(guī)模必然失控。其一，當(dāng)前西方各國(guó)的財(cái)政預(yù)算體制，沿襲了代議制民主的決策模式。因此，財(cái)政支出增長(zhǎng)幾乎是剛性的。換句話說，正常情況下，執(zhí)政當(dāng)局為了獲得民眾支持，難以推行真正意義上的財(cái)政增收或減支措施。其二，當(dāng)前西方金融市場(chǎng)中政府債券的定價(jià)功能日趨明顯。簡(jiǎn)言之，發(fā)行一定規(guī)模的政府債券，是穩(wěn)定金融市場(chǎng)、滿足社會(huì)投資需要的工具，隨著經(jīng)濟(jì)總量的不斷擴(kuò)大，債務(wù)規(guī)模只增不減也在情理之中。

主權(quán)債務(wù)規(guī)模超限很可能長(zhǎng)期化。如果說債務(wù)危機(jī)導(dǎo)致的全球經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩在2013年初顯復(fù)蘇，那么西方主要國(guó)家的主權(quán)債務(wù)超限卻是一個(gè)不得不面對(duì)的長(zhǎng)期化問題。我們熟知的“歐盟債務(wù)警戒線標(biāo)準(zhǔn)”，即赤字占GDP比率低于3%（赤字率），債務(wù)規(guī)模余額占GDP比率不超過60%（債務(wù)負(fù)擔(dān)率）的標(biāo)準(zhǔn)，從一開始就沒有真正約束到各國(guó)。比如，經(jīng)濟(jì)大國(guó)意大利，除了在1993年和1994年加入歐盟協(xié)約時(shí)候勉強(qiáng)低于這一標(biāo)準(zhǔn)，隨后20年的赤字率和債務(wù)負(fù)擔(dān)率持續(xù)飆升，2000年以后其赤字率沒有低于過5%，債務(wù)負(fù)擔(dān)率也沒有低于過90%。該地區(qū)這樣的國(guó)家并不止一個(gè)。沒有嚴(yán)格的財(cái)政紀(jì)律和國(guó)家自律做基礎(chǔ)，那么不受約束的主權(quán)債務(wù)超限，也就自然不過了。

依靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)化解主權(quán)債務(wù)超限的努力漫長(zhǎng)而艱巨。依靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來化解債務(wù)危機(jī)是近些日子比較時(shí)興的說法，但現(xiàn)實(shí)并不容易。首先，債務(wù)危機(jī)國(guó)家大多沒有嚴(yán)格的財(cái)政約束機(jī)制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力。換句話說，正是經(jīng)濟(jì)出了問題才落得政府靠借債“買單”。其次，要想啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)，勢(shì)必要啟動(dòng)投資和消費(fèi)，在依靠債券融資難以為繼的情況下，危機(jī)國(guó)家所能動(dòng)用的政策手段幾乎喪失。最后，通貨膨脹是一個(gè)刺激經(jīng)濟(jì)的辦法，但主權(quán)債務(wù)很可能因此縮水，債權(quán)方也會(huì)動(dòng)用多種辦法，防止貨幣貶值導(dǎo)致的債務(wù)縮水?，F(xiàn)在這些國(guó)家寄希望于用“時(shí)間換空間”往下拖的辦法，寄希望于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來化解主權(quán)債務(wù)，必然是一個(gè)漫長(zhǎng)而艱巨的過程。并且，能否渡過危局，尚難預(yù)料。

管控債務(wù)規(guī)模的政策啟示

借鑒經(jīng)驗(yàn)，客觀分析主權(quán)債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性作用。當(dāng)中國(guó)GDP總額邁上世界第二、外匯儲(chǔ)備連續(xù)多年保持全球第一的情況時(shí)，我們不能淡忘了國(guó)債工具的重要作用?；氐?998年，中國(guó)應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)，積極的財(cái)政政策發(fā)揮主要作用的抓手就是當(dāng)時(shí)的政府舉債。再往前走，第一個(gè)五年計(jì)劃的建設(shè)公債，作用也是舉足輕重。就中國(guó)而言，我們?cè)?jīng)利用債務(wù)收入來啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，也曾利用債務(wù)工具來刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但近10年來，財(cái)政收入增速快于GDP增速，使我們的財(cái)政沒有太大的資金壓力，債務(wù)的作用被擱置起來。而隨著2012年開始財(cái)政收入大幅放緩，2013年開始進(jìn)入個(gè)位數(shù)增長(zhǎng)時(shí)代，最新公布的2014財(cái)政預(yù)算赤字1.3萬億元，重拾國(guó)債工具的趨勢(shì)已現(xiàn)端倪。應(yīng)該看到，西方國(guó)家利用主權(quán)債務(wù)規(guī)模解決了經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，福利社會(huì)建設(shè)和老齡化資金需求的問題。這些問題，在不遠(yuǎn)的將來，也可能會(huì)出現(xiàn)在我們身上。運(yùn)用債務(wù)工具，彌補(bǔ)公共支出需要的政府收入不足，滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往和追求，是再正常不過的事情。此外，伴隨人民生活水平提高和物質(zhì)財(cái)富積累，購(gòu)買國(guó)債來保值增值成為重要的渠道，保持一定的債務(wù)發(fā)行，也是對(duì)內(nèi)和對(duì)外國(guó)際形象和信用的體現(xiàn)。因此，不必因各國(guó)主權(quán)債務(wù)危機(jī)，而一概否定政府負(fù)債的作用。

為了更好地利用債務(wù)工具，全面深化改革和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，我們應(yīng)注意以下幾個(gè)方面：

第一，吸取西方國(guó)家財(cái)政與金融體制運(yùn)行的教訓(xùn)，構(gòu)建新型的債務(wù)管理制度。避免政府預(yù)算和財(cái)政發(fā)債失控，應(yīng)該主動(dòng)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的債務(wù)需求問題。將財(cái)政融資、國(guó)有資產(chǎn)和社會(huì)保障等與政府債務(wù)關(guān)系密切的領(lǐng)域，做系統(tǒng)科學(xué)的研判，盡早做出赤字管理和債務(wù)管理的制度準(zhǔn)備。

第二，面對(duì)西方國(guó)家主權(quán)債務(wù)的長(zhǎng)期超限，要避免持有債券的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)的外匯儲(chǔ)備有相當(dāng)部分都是以這些國(guó)家主權(quán)債務(wù)的形式存在。西方國(guó)家主權(quán)債務(wù)違約乃至破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，時(shí)刻危及我們的國(guó)家資產(chǎn)。因此，有必要加強(qiáng)國(guó)際合作，在提供相關(guān)國(guó)家力所能及幫助的同時(shí)，盡快形成外匯資產(chǎn)投資的多元化機(jī)制。

第三，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的決定力量，保持適度增長(zhǎng)，有利于債務(wù)工具作用的發(fā)揮。政府舉債的核心是建立融資信心。穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與債務(wù)償付能力之間有密切的關(guān)系。西方國(guó)家的債務(wù)問題，就是資本市場(chǎng)失去了對(duì)其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的良好預(yù)期，使其融資成本越來越高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)越來越重。因此，中國(guó)未來要防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，就要建立經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的良好預(yù)期，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來襲。

(作者系中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員)