■ 陳炳才

新型城鎮(zhèn)化“新”在何處

■ 陳炳才

新型城鎮(zhèn)化“要體現(xiàn)尊重自然、順應(yīng)自然、天人合一的理念，依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。”

2013年的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議賦予城鎮(zhèn)化新的內(nèi)涵。會(huì)議提出，城鎮(zhèn)化“要體現(xiàn)尊重自然、順應(yīng)自然、天人合一的理念，依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁?！庇纱丝梢?，城鎮(zhèn)化不是土地、住房的城鎮(zhèn)化，也不是大拆大建的造城運(yùn)動(dòng)，而應(yīng)是布局合理、優(yōu)雅、讓人有記憶、有鄉(xiāng)戀的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化的人文和歷史、自然特色更明顯。

要懂得新型城鎮(zhèn)化的科學(xué)內(nèi)涵

城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，是美麗中國建設(shè)的一個(gè)重要部分。美麗中國不僅要讓鄉(xiāng)村山清水秀，空氣清新，也要讓城鎮(zhèn)更秀美，更具有歷史和文化的傳承。會(huì)議要求，城鎮(zhèn)化過程中，要“保留村莊原始風(fēng)貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件”。因此，不能只是發(fā)展高樓大廈連群成片、道路便利的城鎮(zhèn)，忽略城鎮(zhèn)化的本質(zhì)。沒有歷史和文化傳承的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)就失去了特色、文化和靈魂，因此，一定要“發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點(diǎn)的美麗城鎮(zhèn)”。

城鎮(zhèn)化不是土地、住房的城鎮(zhèn)化，也不是大拆大建的造城運(yùn)動(dòng)，而應(yīng)是布局合理、優(yōu)雅、讓人有記憶、有鄉(xiāng)戀的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化的人文和歷史、自然特色更明顯。

當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)，很大程度上是開發(fā)商的城鎮(zhèn)化，高樓密布，容積率太高，人和車位擁擠，生活小區(qū)和城市千遍一律，缺乏美感和協(xié)調(diào)感，到各地城市出差，看不出是什么地方，每個(gè)城市的面目都一樣，缺乏特色。而到歐洲、俄羅斯等發(fā)達(dá)國家，每個(gè)城市都很有特色。目前一些地方的城鎮(zhèn)化依然我行我素，沒有把握中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議的精神，思想依然停留在會(huì)議之前的認(rèn)識(shí)，亟待糾正。

城鎮(zhèn)化要與環(huán)境治理結(jié)合起來，必須讓人們生活在良好的生態(tài)環(huán)境之中。2014年以來霧霾蔓延到全國二十多個(gè)省市，絕對(duì)不是偶然現(xiàn)象。如此下去，按照年均經(jīng)濟(jì)速度7.2%發(fā)展，產(chǎn)值翻倍，霧霾天數(shù)可能翻倍，10年后是何等結(jié)果！因此，在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，要加大對(duì)環(huán)境、生態(tài)的設(shè)計(jì)，尤其是對(duì)污染的治理。要像抓執(zhí)行八項(xiàng)規(guī)定一樣來抓環(huán)境污染、空氣污染治理，尤其是要促進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)變和行為規(guī)范。要提出空氣、土壤、水（地表和地下）的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)檢測(cè)和監(jiān)督。同時(shí)，對(duì)排放要設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，要求企業(yè)自身對(duì)污染物的排放必須達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，否則，不能排放，或者停止生產(chǎn)。

地方政府在環(huán)境治理上應(yīng)主持公平和正義。在環(huán)境和生態(tài)問題上，既要保護(hù)生產(chǎn)者利益，也要保護(hù)消費(fèi)者和民眾利益。不能為追求GDP和稅收，只保護(hù)企業(yè)利益，不保護(hù)民眾利益，甚至欺瞞檢查。監(jiān)管和監(jiān)督要有實(shí)效，呈常態(tài)化，要加重處罰、分次處罰，防止處罰太輕、監(jiān)督無效。

建立對(duì)環(huán)境破壞和危害的舉報(bào)、監(jiān)督、檢查、處罰制度，并建立民眾健康受害的賠償司法制度，加強(qiáng)單位、個(gè)人的責(zé)任追究乃至終身責(zé)任追究，發(fā)揮廣大民眾和媒體的監(jiān)督作用，僅僅靠監(jiān)管部門的檢查、監(jiān)督不會(huì)有效，只有發(fā)揮民眾

的監(jiān)督，才能真正有效。建立對(duì)民眾舉報(bào)、監(jiān)督的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰制度。同時(shí)，給予民眾舉報(bào)和賠償?shù)姆杀Ｕ稀?/p>

新型城鎮(zhèn)化必須做好城鎮(zhèn)規(guī)劃和立法

新加坡前總理李光耀很早就意識(shí)到要建設(shè)花園城市，1967年他倡議把新加坡建設(shè)成為東南亞的綠洲，強(qiáng)調(diào)綠化收益高于任何其他收益，強(qiáng)調(diào)這是新加坡的特色。新加坡城市建設(shè)的成功，首先在于規(guī)劃和立法管理。新加坡的城市規(guī)劃分戰(zhàn)略性的概念總藍(lán)圖和實(shí)施性的總體規(guī)劃圖。前者制定40～50年的愿景目標(biāo)和原則，體現(xiàn)在形態(tài)結(jié)構(gòu)、空間布局和基礎(chǔ)設(shè)施體系，每10年檢討一次。總體規(guī)劃圖進(jìn)行10～15年用土區(qū)劃，并作為開發(fā)控制的法定依據(jù)，每5年檢討一次。

1967年，新加坡從聯(lián)合國請(qǐng)了三個(gè)專家進(jìn)行為期四年的城市規(guī)劃，把新加坡的國土進(jìn)行了區(qū)域功能規(guī)劃，1971年確定規(guī)劃概念總藍(lán)圖，并以國會(huì)法令通過，這是新加坡城市規(guī)劃的第一個(gè)概念總藍(lán)圖。規(guī)劃把新加坡分為幾個(gè)區(qū)：核心區(qū)——水源的生態(tài)保護(hù)區(qū)，禁止任何開發(fā)活動(dòng)；城市中心區(qū)，是經(jīng)濟(jì)、金融、商業(yè)和旅游中心；沿快速交通走廊兼顧居住和輕型工業(yè)的新鎮(zhèn)，市中心的人口和產(chǎn)業(yè)疏散到這些新鎮(zhèn)；裕廊工業(yè)區(qū)，在西部，一般工業(yè)集中在這里；國際機(jī)場(chǎng)區(qū)。長期以來，新加坡沒有改變這些區(qū)域規(guī)劃的主要功能。

20世紀(jì)80年代以后，新加坡更注重遠(yuǎn)景設(shè)計(jì)和實(shí)施性規(guī)劃的具體化，使組屋建設(shè)逐步完善。如1993-1998年的規(guī)劃：明確土地的用途、建筑的密度以及高度限制；2001年規(guī)劃：在熟悉的地方建設(shè)新居，高樓城市生活，更多注意休閑選擇，商業(yè)用地更靈活，區(qū)域商業(yè)中心要四通八達(dá)；2008年總體規(guī)劃：優(yōu)質(zhì)的居住環(huán)境，蓬勃的工商樞紐，精彩活力之都，溫馨懷舊家園。

注重保護(hù)土地資源。在開發(fā)的同時(shí)，新加坡始終注意保護(hù)資源。到2011年為止，新加坡有60%的土地依然是禁止開發(fā)，40%的開發(fā)地帶依然有很多尚未開發(fā)。發(fā)展的重點(diǎn)是向空中發(fā)展，一些新建設(shè)的高樓組屋區(qū)，樓頂之間全部連接起來，成為人們活動(dòng)、休閑、娛樂的場(chǎng)地，大大拓展了生活的空間，也避免了土地價(jià)格上漲。

我國的城鎮(zhèn)化，必須對(duì)城市規(guī)劃和建設(shè)城鎮(zhèn)的土地開發(fā)等立法。必須設(shè)置開發(fā)區(qū)，禁止開發(fā)區(qū)，城鎮(zhèn)的建設(shè)應(yīng)有立法、規(guī)劃，按照規(guī)劃布局和建設(shè)，城市群、主城與衛(wèi)星城相互協(xié)調(diào)布局，不能是開發(fā)商設(shè)計(jì)的城鎮(zhèn)化，不能是為了土地財(cái)政的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)規(guī)劃確定的功能區(qū)50至100年不改變。

城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的立法，可以改變地方領(lǐng)導(dǎo)干部利用權(quán)力隨便修改規(guī)劃，改變城市內(nèi)部各功能區(qū)的功能，這樣，可以確保城市具有歷史和文化傳承。

充分體現(xiàn)以人為本的建設(shè)本質(zhì)

中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議指出：“要以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)”，這為城鎮(zhèn)化發(fā)展指明了方向。

城鎮(zhèn)化要讓市民公平享受公共服務(wù)。幾千年來，城鎮(zhèn)之所以被人們向往的一個(gè)樸素認(rèn)識(shí)就是城市比農(nóng)村好。城市比農(nóng)村好在哪里？現(xiàn)代社會(huì)，城市的高樓大廈、繁華、良好的基礎(chǔ)設(shè)施和交通便利拉開了巨大的城鄉(xiāng)差距，高福利、良好的教育體系和制度令農(nóng)村人向往，城市的組織性、開放性和相對(duì)農(nóng)村的公平性吸引著人們走進(jìn)城市。正因?yàn)槌鞘信c農(nóng)村的差距，大城市與小城市的差異，吸引著人們從鄉(xiāng)村走進(jìn)城市，從小城鎮(zhèn)走進(jìn)大城市。從歷史看，城鎮(zhèn)是非農(nóng)業(yè)人口的集中居住地，是非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的聚集地，也是一定地域范圍內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，是人類文明及其發(fā)展的集中表現(xiàn)形式之一。城鎮(zhèn)享有比鄉(xiāng)村更高的生活、福利水平和更高的文明程度。城鎮(zhèn)也是一種組織，具有秩序性和制度性等約束要求，它消除了農(nóng)村的自由散漫。

因此，城鎮(zhèn)必須讓常住人口市民化，不能讓新進(jìn)城的居民低人一等，受到政策和制度的歧視。那樣，就超越了城鎮(zhèn)化的條件。因此，城鎮(zhèn)化既要積極，又要穩(wěn)妥，更要扎實(shí)，不要超越自身能力和條件盲目搞只見樓群不見人的城鎮(zhèn)化，更不能搞身份待遇歧視的城鎮(zhèn)化。

城鎮(zhèn)化以人為本，做好內(nèi)里的設(shè)計(jì)。不僅要讓入城農(nóng)民、常住人口享受市民待遇和福利，更重要的是從拆遷、建設(shè)布局、小區(qū)建設(shè)設(shè)計(jì)，包括車位、老年人、孩子活動(dòng)場(chǎng)所、公園配置上，須有人性化的安排，這些安排都應(yīng)該在城市管理立法中明確要求。這方面，新加坡做得很好。新加坡城市規(guī)劃本著節(jié)省人力、資源、土地的原則進(jìn)行，要求做到讓人們?cè)谏畹牡胤焦ぷ?，在工作的地方生活。組屋到地鐵、公交車站距離很近，不超過300米，一般建設(shè)有走廊到車站，出門可以不帶雨傘。新加坡不見流動(dòng)商販，原因在于他們都被集中到鄰里中心，每個(gè)攤位都在鄰里中心政府提供的場(chǎng)地經(jīng)營服務(wù)，每個(gè)鄰里中心的人口達(dá)到5000人，服務(wù)半徑為350至500米，生活非常便利。組屋的建設(shè)過去是從市中心把居民發(fā)配到四面，遠(yuǎn)離中心。30年后，則在熟悉的組屋地建設(shè)新的組屋替代舊的組屋。新建設(shè)的組屋一般與原來的組屋隔離一條馬路，而且是先建設(shè)安置，后來拆遷，以滿足人老懷舊的心態(tài)。故很少有新建、拆建而產(chǎn)生矛盾的，避免了很多問題。所有居民小區(qū)的規(guī)劃都留有余地，給予再開發(fā)的置換之地。到新加坡，很少有車道擁擠和擁堵現(xiàn)象，就是其功能區(qū)的設(shè)計(jì)比較好。新加坡組屋的建設(shè)有密度和高度要求，所有組屋的高度不能超過300米，目前，新加坡最高的組屋是280米，超過300米的組屋其維護(hù)費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過成本。

城鎮(zhèn)化過程，要建立尊重民意、保障民權(quán)的社會(huì)環(huán)境。城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，要充分尊重民意，維護(hù)民眾利益和權(quán)力，防止和糾正利用權(quán)力強(qiáng)拆強(qiáng)遷、暴力拆遷、不尊重民意的各種侵犯私人權(quán)益的現(xiàn)象，把各種社會(huì)矛盾化解在制度的完善上，化解在政策運(yùn)用上。對(duì)侵犯民眾利益和權(quán)力的不良行為，不僅要按照黨紀(jì)和政紀(jì)處分，同時(shí)制定有關(guān)法律，按照司法程序進(jìn)行處理。制定信息公開的詳細(xì)法律和法規(guī)，讓民眾、司法參與決策，做到信息公開、尊重民意、保障民權(quán)、依法辦事，確保城鎮(zhèn)化建設(shè)中的社會(huì)安定、和諧。應(yīng)該尊重老百姓的意愿，不要強(qiáng)制農(nóng)民上樓。應(yīng)穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村的城鎮(zhèn)化，不要急于求成。

德國的太陽城——費(fèi)萊堡也曾經(jīng)有過舊城改造和拆遷的經(jīng)歷，其中有一所1937年日本人建的占有一定面積的平房需要拆遷，但平房的主人不贊成拆遷，理由是費(fèi)萊堡城有很多大學(xué)生，需要租賃這些廉價(jià)房屋，而新建的小區(qū)住房租金很高，學(xué)生付不起費(fèi)用，而且這所房子有了一定年限，有點(diǎn)歷史價(jià)值。法院判決房屋的主人勝訴，就沒有拆遷，今天去德國費(fèi)萊堡依然可以看到。同樣，德國圖賓根市政府?dāng)M對(duì)圖賓根市的老火車站進(jìn)行改造，該項(xiàng)目經(jīng)過了各方專家論證和環(huán)境評(píng)估、規(guī)劃許可，市政府也專門開會(huì)聽取和征求非政府組織機(jī)構(gòu)代表的意見，大家一致同意將舊車站拆除，建設(shè)一個(gè)新的火車站。根據(jù)德國法律，項(xiàng)目在行政手續(xù)通過以后，必須進(jìn)行公示。公示期間，火車站

附近的居民一致反對(duì)對(duì)此火車站進(jìn)行改造，理由是其客流量沒有那么大，這個(gè)火車站很好，居民生活不受影響（德國火車的噪音非常低，不注意甚至聽不到噪音），而新火車站可能會(huì)帶來很多其他問題。居民上訴到法院后，法院經(jīng)過調(diào)查和評(píng)估，同意了居民的訴訟。由此可見，居民的合法權(quán)益通過法律得到了解決，權(quán)益得到了法律的保障，也避免了政府強(qiáng)拆可能導(dǎo)致的矛盾。如果這樣的事情發(fā)生在我國的地方城市，政府的意志，普通百姓的合理訴求很難得到司法保障。

城市領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化不要搞“一人一規(guī)劃”

一個(gè)城鎮(zhèn)和城市的發(fā)展，不是一任領(lǐng)導(dǎo)和一代人就能完成的，而要經(jīng)過無數(shù)代人的努力，不應(yīng)有“畢其功于一役”的不切實(shí)際的妄想。要一張藍(lán)圖干到底，每任領(lǐng)導(dǎo)和居民，都是在為城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展添磚加瓦，而不是推倒重來，各搞一套。

習(xí)近平總書記指出：功成不必在我，要甘于做鋪墊性的工作，敢于抓未成之事。不是自己開頭的不為，一定要刻上自己的政績(jī)印記才干，這不是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)干部的風(fēng)格。紅旗渠、三北防護(hù)林等大工程，都是幾代人一以貫之建成的。又說，領(lǐng)導(dǎo)干部要善于“瞻前”，既不搞“一個(gè)師公一道法”，也不刻意搞“新官上任三把火”，要遵循客觀規(guī)律，尊重群眾意愿，多多添柴而不胡亂起灶，不求個(gè)人風(fēng)光而求一以貫之地干下去。

反觀我國的城鎮(zhèn)化，不少官員急于求成、層層加碼，試圖把后來幾代人完成的事現(xiàn)在就做完，這種大拆大建、帶著血淚的拆遷隨時(shí)耳聞，應(yīng)該反省和檢討。可喜的是城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出“不要急于求成、拔苗助長”，糾正了以往的片面政績(jī)觀和城鎮(zhèn)化思路。

當(dāng)前，特別要注意不少地方把城鎮(zhèn)化作為經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力，進(jìn)行造城運(yùn)動(dòng)，利用政府融資平臺(tái)大量借債，乃至超過政府的財(cái)政能力，給后任帶來很多壓力，也給當(dāng)?shù)匕傩諑碡?fù)擔(dān)。2013年中央有關(guān)部門對(duì)12個(gè)省區(qū)的摸底調(diào)查顯示，12個(gè)省級(jí)城市都要建新城，共規(guī)劃了55個(gè)新城；144個(gè)地級(jí)市中有133個(gè)要建新城，共規(guī)劃了200個(gè)；161個(gè)縣級(jí)市中有67個(gè)也要建新城。從公布規(guī)劃的96個(gè)新城面積來看，占地超過6000平方公里，相當(dāng)于所在城市建成區(qū)一半以上。按照55個(gè)新城30萬人口，1650萬人，133個(gè)20萬，2660萬，67個(gè)縣新城10萬，670萬，合計(jì)新城4980萬人，這是12個(gè)省的，如果全部計(jì)算起來，估計(jì)可以解決1億人口的新城。如此快速的造城，不僅破壞了城市的自然景觀和布局，也帶來了很多社會(huì)問題，乃至出現(xiàn)鬼城、空城。

目前，我國的城鎮(zhèn)化，存在換一任書記、市長就換一個(gè)思路，改一次規(guī)劃的情況，有些地方甚至后任不管前任的事情，前任拆遷的項(xiàng)目放在那里不聞不問。這說明，目前的城鎮(zhèn)化，沒有章法，缺乏嚴(yán)肅性，隨意性太大，土地財(cái)政和項(xiàng)目利益驅(qū)動(dòng)太過明顯，不是從一個(gè)地方的長遠(yuǎn)出發(fā)來考慮問題，也不是從一個(gè)地方的長遠(yuǎn)規(guī)劃來考慮問題。這需要在干部任用和管理、考核體制上進(jìn)行改革。

新加坡城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)告訴我們：人老懷舊，因此，其高樓大廈邊留有足夠的空間建造新的樓房，一旦舊房需要改造，在空地上建新房后，先搬住后拆遷，避免了拆遷矛盾。在這方面，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)，有很多需要改進(jìn)。

（作者為國家行政學(xué)院決策咨詢部副主任、研究員）