■郭金云

一波三折的鹽業(yè)體制改革，是改革進(jìn)入深水區(qū)所面臨形勢(shì)的一個(gè)縮影。之所以艱難，除卻既得利益者的不配合甚至阻撓反對(duì)，更為關(guān)鍵的是政府與市場(chǎng)的關(guān)系模糊，改革的配套機(jī)制缺乏。

【案例】

柴米油鹽醬醋茶是老百姓的日常生活用品，而唯獨(dú)其中之一的鹽顯得很特殊，“跨區(qū)域用鹽”是違法的。

11月初有媒體報(bào)道，徐州新沂市一名餐館老板，因?yàn)槭褂昧?斤從連云港帶回來(lái)的食用鹽，被處5000元罰款。當(dāng)?shù)佧}政稽查工作人員對(duì)此回應(yīng)，食用鹽必須在當(dāng)?shù)刭?gòu)買(mǎi)，處罰是依法作出，并無(wú)不當(dāng)。

無(wú)獨(dú)有偶，在10月15日，河南新鄭市一家熱干面館，用了老板黃先生從鄭州市帶回的食鹽，被新鄭市鹽業(yè)管理局檢查人員認(rèn)定為“跨區(qū)域用鹽”，沒(méi)收食鹽并處罰金200元。

類(lèi)似的事件并不少見(jiàn)。今年3月，陜西戶(hù)縣一家餐館被戶(hù)縣鹽務(wù)局查出幾袋從西安購(gòu)回的食鹽，檢查人員認(rèn)為其“跨區(qū)域用鹽”，同樣是沒(méi)收了食鹽，還罰了200元。

有著“中國(guó)反鹽業(yè)壟斷第一人”之稱(chēng)的鄒佳萊律師認(rèn)為，“跨區(qū)域用鹽”之所以輪番上演，表面上看，在于地方對(duì)食鹽市場(chǎng)的壟斷，但其形成的根源，還在于食鹽專(zhuān)營(yíng)體制。

近日，工信部首次確認(rèn)，我國(guó)將取消食鹽專(zhuān)營(yíng)，涉鹽企業(yè)將實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)公平競(jìng)爭(zhēng)。此前，中國(guó)鹽業(yè)協(xié)會(huì)披露，國(guó)家發(fā)改委主任辦公會(huì)議已通過(guò)第七套鹽業(yè)體制改革方案，并在各部委完成意見(jiàn)征求。方案的核心為2016年起廢止鹽業(yè)專(zhuān)營(yíng)有關(guān)規(guī)定，允許現(xiàn)有食鹽生產(chǎn)定點(diǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)退出市場(chǎng)，允許食鹽流通企業(yè)跨區(qū)經(jīng)營(yíng)，放開(kāi)所有鹽產(chǎn)品價(jià)格，放開(kāi)食鹽批發(fā)、流通經(jīng)營(yíng)。至此，歷時(shí)14年的“鹽改”有了一個(gè)全新的結(jié)局。

【背景】

曲折的“鹽改”

1996年，中國(guó)為實(shí)現(xiàn)“2000年消除碘缺乏病”的目標(biāo)，開(kāi)始普及碘鹽，保護(hù)公民的身體健康，實(shí)行鹽業(yè)專(zhuān)營(yíng)制度。

專(zhuān)營(yíng)的實(shí)質(zhì)是憑借行政權(quán)力通過(guò)法律正當(dāng)賦權(quán)而形成對(duì)食鹽的合法壟斷經(jīng)營(yíng)。就其本身而言，“壟斷”本是市場(chǎng)的一種結(jié)構(gòu)或狀態(tài)，是一個(gè)中性概念，只有當(dāng)占據(jù)壟斷狀態(tài)的市場(chǎng)主體濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)而實(shí)施排除或限制競(jìng)爭(zhēng)并損害其他市場(chǎng)主體和消費(fèi)者利益時(shí)，該壟斷才被認(rèn)為有違公平競(jìng)爭(zhēng)和破壞競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制而應(yīng)受到法律規(guī)制。

根據(jù)《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》以及《食鹽專(zhuān)營(yíng)辦法》規(guī)定，我國(guó)食鹽的生產(chǎn)、分配、調(diào)運(yùn)、銷(xiāo)售、價(jià)格，統(tǒng)統(tǒng)由國(guó)家以指令性計(jì)劃規(guī)定，由主管部門(mén)依靠行政手段委托中鹽協(xié)會(huì)（中鹽公司）管理，由此形成了以食鹽專(zhuān)營(yíng)制度為核心的鹽業(yè)公司壟斷。

但由于其政企不分、行政壟斷等天然的體制殘缺，必然導(dǎo)致從中央到地方的鹽業(yè)管理混亂、貫徹實(shí)施國(guó)家法律法規(guī)變形走樣，也必然掣肘整個(gè)產(chǎn)業(yè)及其關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)體系、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力等方面的培育與發(fā)展；且由于監(jiān)管缺位，產(chǎn)生了私鹽泛濫、腐敗叢生等社會(huì)問(wèn)題，并侵害消費(fèi)者的知情權(quán)、選擇權(quán)。

于是，鹽業(yè)改革成為必然。早在2000年，鹽改調(diào)研就已經(jīng)展開(kāi)，且于2002年形成草案，但受當(dāng)時(shí)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委鹽業(yè)管理辦公室撤銷(xiāo)的影響，未能繼續(xù)推進(jìn)。截至2009年共提出六套改革方案。但是，由于種種原因，鹽改工作始終遭遇擱淺。曾任國(guó)家經(jīng)貿(mào)委運(yùn)行局副局長(zhǎng)的陳國(guó)衛(wèi)認(rèn)為，在眾多壟斷行業(yè)中，食鹽體制的改革并不復(fù)雜，也是最沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)、改革設(shè)計(jì)方案技術(shù)含量最低的一種，但是改革的推進(jìn)遇到了最大阻力。

我國(guó)目前的鹽政體系是獨(dú)有的，鹽務(wù)局與鹽業(yè)公司形成自成一體的垂直獨(dú)立系統(tǒng)。中國(guó)鹽業(yè)總公司形成了經(jīng)濟(jì)壟斷，不僅代行國(guó)家鹽業(yè)管理辦公室和中國(guó)鹽業(yè)協(xié)會(huì)的調(diào)控分配計(jì)劃、指標(biāo)的權(quán)力，而且壟斷全國(guó)大部分地區(qū)的鹽、鹽化產(chǎn)品的銷(xiāo)售。絕大部分省、市、自治區(qū)的鹽業(yè)公司和鹽務(wù)局都是“兩塊牌子、一套人馬”，“不僅管鹽、還要賣(mài)鹽”，這直接導(dǎo)致了各地鹽業(yè)公司通過(guò)鹽政部門(mén)的選擇性執(zhí)法進(jìn)行市場(chǎng)壟斷，食鹽專(zhuān)營(yíng)蛻變?yōu)樗麄兙鹑∷嚼墓ぞ?，形成了“靠鹽吃鹽”的強(qiáng)大利益共同體。有調(diào)查顯示，在食鹽流通環(huán)節(jié)，經(jīng)過(guò)中鹽及各級(jí)鹽業(yè)公司經(jīng)手，食鹽價(jià)格翻了近10倍，而鹽業(yè)公司得到其中絕大部分利潤(rùn)。

實(shí)質(zhì)上，一波三折的鹽業(yè)體制改革，是改革進(jìn)入深水區(qū)所面臨形勢(shì)的一個(gè)縮影。之所以艱難，除卻既得利益者的不配合甚至阻撓反對(duì)，更為關(guān)鍵的是政府與市場(chǎng)的關(guān)系模糊，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，政企不分，地方保護(hù)主義盛行，改革的配套機(jī)制缺乏。

【剖析】

改革的困惑

隨著生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，生產(chǎn)效率的提高，食鹽的戰(zhàn)略意義正一點(diǎn)點(diǎn)被淡化，其對(duì)國(guó)家財(cái)政收入的貢獻(xiàn)也微乎其微。更重要的是，全國(guó)“一刀切”地進(jìn)行補(bǔ)碘，對(duì)一些地方的居民而言未必得當(dāng)，反倒可能導(dǎo)致碘超標(biāo)。2005年，世界衛(wèi)生組織根據(jù)我國(guó)兒童尿碘中位數(shù)的監(jiān)測(cè)結(jié)果，已將中國(guó)描述為“超過(guò)適宜量”。衛(wèi)生部公布食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《食用鹽碘含量(征求意見(jiàn)稿)》，也承認(rèn)碘過(guò)量威脅健康，建議降低食鹽碘含量。

因此，再用上述理由來(lái)為專(zhuān)營(yíng)體制辯解，已經(jīng)站不住腳。然而，食鹽是生活中的必需品，大部分消費(fèi)者擔(dān)心食鹽放開(kāi)之后，假鹽、偽劣鹽流入市場(chǎng)，食鹽的安全難以保證，價(jià)格也會(huì)隨之上漲，消費(fèi)者再也吃不到安全健康的食鹽。

對(duì)于政府而言，市場(chǎng)化后各種經(jīng)營(yíng)模式的參與、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的無(wú)序雜亂等，也給鹽業(yè)管理帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。

一位鹽業(yè)公司人士在接受媒體采訪時(shí)表示：“如果食鹽專(zhuān)營(yíng)廢止了，那么鹽業(yè)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)權(quán)就被打破，大量鹽業(yè)經(jīng)營(yíng)者就會(huì)出現(xiàn)，不可避免地造成鹽業(yè)來(lái)源及銷(xiāo)售渠道的復(fù)雜，那么，食鹽的質(zhì)量就很難保證，鹽業(yè)市場(chǎng)的穩(wěn)定也將更難監(jiān)管?！?/p>

更有業(yè)內(nèi)人士估計(jì)，國(guó)內(nèi)鹽業(yè)市場(chǎng)一旦放開(kāi)，外資可能會(huì)以強(qiáng)大的資本優(yōu)勢(shì)掌控中國(guó)鹽業(yè)生產(chǎn)。與此同時(shí)，專(zhuān)營(yíng)被打破后，鹽業(yè)公司同樣面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。由于經(jīng)濟(jì)規(guī)模小、技術(shù)裝備落后、資源利用率低和經(jīng)濟(jì)效益差等結(jié)構(gòu)性矛盾及問(wèn)題比較突出，整個(gè)鹽行業(yè)產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、鹽業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率總體水平較低，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力低下。特別是各級(jí)鹽業(yè)公司有40萬(wàn)職工，鹽業(yè)體制改革后要積極解決職工的出路問(wèn)題。

毫無(wú)疑問(wèn)，兩千多年的鹽業(yè)專(zhuān)營(yíng)歷史賦予了專(zhuān)營(yíng)壟斷足夠的合理性和現(xiàn)實(shí)慣性，廢止鹽業(yè)專(zhuān)營(yíng)顯得相對(duì)艱難。正是如此，很多人對(duì)鹽業(yè)體制改革并不那么有信心，即使此次已過(guò)會(huì)的鹽改草案也仍有人懷疑其是否能真正落實(shí)。

此次草案規(guī)定，鹽業(yè)在2015年繼續(xù)實(shí)行專(zhuān)營(yíng)，2016年才取消特許經(jīng)營(yíng)，企業(yè)同時(shí)申請(qǐng)新許可證，2017年獲得新許可證的企業(yè)才能開(kāi)始新的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。鹽業(yè)改革至少已經(jīng)醞釀了13年，再繼續(xù)設(shè)置緩沖期或過(guò)渡期是否必要？廢止鹽業(yè)專(zhuān)營(yíng)，卻依然維持鹽業(yè)經(jīng)營(yíng)許可制度，是否必要？現(xiàn)在“一套人馬、兩塊牌子”的鹽業(yè)局與鹽業(yè)公司，將來(lái)分開(kāi)后會(huì)維護(hù)誰(shuí)的利益？這些都是待解的問(wèn)題。

【路徑】

系統(tǒng)推進(jìn)

十八屆三中全會(huì)明確“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”，廢除鹽業(yè)專(zhuān)營(yíng)是加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的必然結(jié)果，既解除了企業(yè)的束縛，使企業(yè)成為市場(chǎng)主體參與競(jìng)爭(zhēng)，也賦予消費(fèi)者充分的選擇權(quán)，有利于促進(jìn)鹽業(yè)品牌化、價(jià)格市場(chǎng)化，促使鹽業(yè)品種更為豐富，價(jià)格更優(yōu)惠。但是，鹽業(yè)改革涉及方方面面，仍需全面深化、系統(tǒng)推進(jìn)。

首先，放棄鹽業(yè)專(zhuān)營(yíng)不等于放棄監(jiān)管，壟斷破除后的監(jiān)管考驗(yàn)著政府的智慧與擔(dān)當(dāng)。對(duì)于食鹽這種老百姓每天都在使用的大眾物品，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)（質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生）必須回歸裁判員角色，各司其職，承擔(dān)起專(zhuān)管職責(zé)，做好碘鹽質(zhì)量監(jiān)管和碘鹽覆蓋率監(jiān)測(cè)，其中“安全監(jiān)管”和“價(jià)格監(jiān)管”是鹽業(yè)經(jīng)營(yíng)開(kāi)放后的監(jiān)管關(guān)鍵。一是隨著一些“低鈉鹽”、“無(wú)碘鹽”等“概念鹽”的涌入，食鹽的質(zhì)量難免良莠不齊。二是在專(zhuān)營(yíng)制度被廢止后，食鹽的價(jià)格可能會(huì)發(fā)生波動(dòng)，幾家食鹽公司甚至聯(lián)合起來(lái)搞壟斷價(jià)格的聯(lián)盟。為此，相關(guān)部門(mén)應(yīng)強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管，努力確保低價(jià)鹽和安全鹽的供應(yīng)，以滿(mǎn)足普通百姓的日常需求。

其次，推動(dòng)鹽業(yè)體制改革需要合理調(diào)控，循序漸進(jìn)。要對(duì)企業(yè)生產(chǎn)資質(zhì)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可證的發(fā)放以及企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量等各個(gè)方面進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。先通過(guò)申報(bào)、招標(biāo)等方式放開(kāi)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，允許入圍企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)需求生產(chǎn)包括加碘鹽在內(nèi)的各種合規(guī)產(chǎn)品；再逐步放開(kāi)流通環(huán)節(jié)，隨著準(zhǔn)入門(mén)檻的降低，廠商之間的競(jìng)爭(zhēng)加碼，優(yōu)勝劣汰機(jī)制將逐步發(fā)揮市場(chǎng)績(jī)效。與此同時(shí)，還有對(duì)鹽業(yè)改革涉及的企業(yè)改制、利益調(diào)整、人員分流及可能產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分研究，合理施策。

最后，鹽業(yè)市場(chǎng)化使得各級(jí)鹽業(yè)公司肩負(fù)著推動(dòng)我國(guó)現(xiàn)代鹽業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大社會(huì)責(zé)任。而構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度、走產(chǎn)銷(xiāo)一體化和集團(tuán)化運(yùn)營(yíng)是未來(lái)制鹽企業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)。業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心現(xiàn)有體制下的制鹽企業(yè)不具備核心競(jìng)爭(zhēng)力，而在市場(chǎng)化運(yùn)作后不堪一擊，最終讓外資輕松壟斷鹽業(yè)市場(chǎng)。事實(shí)上，近年來(lái)，鹽業(yè)企業(yè)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)化和鹽業(yè)體制改革，進(jìn)行了大量的“瘦身強(qiáng)體”手術(shù)，比如產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓股份化、產(chǎn)業(yè)集聚規(guī)模化、機(jī)構(gòu)重組系統(tǒng)化、制度調(diào)整合理化和市場(chǎng)整合一體化等，在成本控制、工藝改進(jìn)、技術(shù)革新、資源配置、員工管理、企業(yè)文化等方面也進(jìn)行了諸多改革探索，為應(yīng)對(duì)體制改革和自身發(fā)展創(chuàng)造了良好環(huán)境。