■ 房 寧 周少來(lái)

公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示

■ 房 寧 周少來(lái)

財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示制度是監(jiān)控公共權(quán)力者財(cái)產(chǎn)狀況的重要措施，也是保持社會(huì)正常經(jīng)濟(jì)秩序、金融秩序的一項(xiàng)重要制度。中國(guó)社科院“政治發(fā)展比較研究課題組”以多年的國(guó)別研究和比較研究工作為基礎(chǔ)，選取具有一定典型性的15個(gè)國(guó)家，其中既包括發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家，也包括處于工業(yè)化腐敗高發(fā)期的發(fā)展中國(guó)家，還有所謂“轉(zhuǎn)型國(guó)家”，如俄羅斯等，對(duì)他們的公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度進(jìn)行梳理，概要地介紹其基本制度、操作方法和實(shí)施效果等重點(diǎn)問(wèn)題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前15國(guó)公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度概況是:

(一)法律制度

盡管眾多國(guó)家采用了財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度，但各國(guó)相關(guān)法律制度存在很大差別。

第一，有關(guān)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定散見(jiàn)于多種法律規(guī)定中，而無(wú)專(zhuān)門(mén)法律。一些國(guó)家在憲法和公務(wù)員法中對(duì)公務(wù)人員的個(gè)人及家庭財(cái)產(chǎn)的申報(bào)作出原則性規(guī)定。西方發(fā)達(dá)國(guó)家多屬于這類(lèi)情況。例如，澳大利亞涉及公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示的法律多達(dá)13部;英國(guó)關(guān)于公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的法律權(quán)限于下議院為議員制定的《行為規(guī)范》中的一些要求;美國(guó)則以1978年通過(guò)的《政府道德法案》中的一些條款為依據(jù)，要求部分官員進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)和登記。

第二，制定有關(guān)公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示的專(zhuān)門(mén)法律。制定專(zhuān)門(mén)法律的多為發(fā)展中國(guó)家，如印度的《印度公民知情權(quán)法》、《人民院成員財(cái)產(chǎn)申報(bào)條例》等;印度尼西亞2005年開(kāi)始實(shí)施《關(guān)于國(guó)家官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的登記、稽查和公開(kāi)的規(guī)定》;越南2005年通過(guò)的《防止和反對(duì)貪污腐敗法》，對(duì)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)作出了專(zhuān)門(mén)規(guī)定。

第三，針對(duì)少數(shù)政治家或高級(jí)公務(wù)人員制定其財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示的專(zhuān)門(mén)法律，對(duì)普通公務(wù)員采用通行的財(cái)務(wù)和金融監(jiān)管措施，在必要情況下通過(guò)稅務(wù)等部門(mén)核查其財(cái)產(chǎn)。日本是實(shí)行這類(lèi)制度較典型的國(guó)家，其財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度所針對(duì)的對(duì)象僅限于“特別職公務(wù)員”中的一部分人員，即通過(guò)選舉和任命產(chǎn)生的公職人員，稱(chēng)為“職業(yè)政治家”。日本法律規(guī)定必須公開(kāi)財(cái)產(chǎn)的職業(yè)政治家不足5000人，而不公開(kāi)財(cái)產(chǎn)的普通公務(wù)員多達(dá)340萬(wàn)人。

（二）申報(bào)主體

申報(bào)主體涉及公務(wù)人員類(lèi)別、申報(bào)者關(guān)系人兩方面，在各國(guó)、各地區(qū)有很大差異。各國(guó)、各地區(qū)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體可分為三類(lèi):第一類(lèi)集中于政務(wù)官，如行政、立法、司法機(jī)構(gòu)的高官，而對(duì)普通公務(wù)員不作申報(bào)財(cái)產(chǎn)的硬性要求，如日本、英國(guó)、美國(guó)等;第二類(lèi)集中于事務(wù)官，要求行政系統(tǒng)中的普通公務(wù)員申報(bào)財(cái)產(chǎn)，而不涉及民選政治官員，如新加坡等;第三類(lèi)是要求所有公務(wù)人員統(tǒng)統(tǒng)申報(bào)和登記，如俄羅斯、菲律賓等，這種情況在西方發(fā)達(dá)國(guó)家并不多見(jiàn)。

關(guān)于申報(bào)者的關(guān)系人問(wèn)題，一般情況下，各國(guó)、各地區(qū)要求申報(bào)財(cái)產(chǎn)不僅涉及法定申報(bào)者本

人，還包括其家庭。多數(shù)情況下.被要求一同申報(bào)的公務(wù)人員家庭成員，包括配偶或事實(shí)配偶和未成年子女。但也有一些國(guó)家要求包括直系親屬和所謂“二代血親”，即包括申報(bào)人的父母、子女和兄弟姐妹等。有的國(guó)家還要求報(bào)告與申報(bào)人有經(jīng)濟(jì)依賴(lài)關(guān)系者的收入財(cái)產(chǎn)狀況，即養(yǎng)父母、養(yǎng)子女、家庭雇員等。

(三)申報(bào)內(nèi)容

申報(bào)財(cái)產(chǎn)的內(nèi)容與所在國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育水平和金融活動(dòng)的復(fù)雜程度有關(guān)。一般說(shuō)來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越低、金融活動(dòng)越簡(jiǎn)單，申報(bào)財(cái)產(chǎn)的內(nèi)容就越簡(jiǎn)單;經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高、金融活動(dòng)越復(fù)雜，申報(bào)財(cái)產(chǎn)的內(nèi)容就越多、越復(fù)雜。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家公務(wù)人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)一般較復(fù)雜。法國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)透明委員會(huì)要求部分公職人員逐年填寫(xiě)的財(cái)產(chǎn)情況包括:不動(dòng)產(chǎn)情況、有價(jià)證券、人身保險(xiǎn)、銀行賬戶(hù)、家具、收藏品、機(jī)動(dòng)車(chē)輛、船只、航空器、無(wú)形資產(chǎn)、海外不動(dòng)產(chǎn)、收入情況、債務(wù)狀況、共他財(cái)產(chǎn)、財(cái)產(chǎn)變動(dòng)的重大事件等13大類(lèi)情況。上述申報(bào)項(xiàng)目中的部分內(nèi)容，還需提供證明。相比之下，發(fā)展中國(guó)家要求公務(wù)人員申報(bào)的財(cái)產(chǎn)內(nèi)容要簡(jiǎn)單一些。

（四）申報(bào)方式

各國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)多數(shù)情況下以書(shū)面形式向有關(guān)機(jī)構(gòu)提出。少數(shù)國(guó)家也有直接向社會(huì)及媒體公開(kāi)的情況。各國(guó)公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的方式，根據(jù)公務(wù)人員的性質(zhì)和類(lèi)型而有所不同，一般分為任期申報(bào)、定期申報(bào)和隨時(shí)申報(bào)。

任期申報(bào)在一些國(guó)家是民選政務(wù)官，即政治家申報(bào)財(cái)產(chǎn)的方式。當(dāng)選政治家要在任職后、離職前以及離職后一定期限內(nèi)分若干次申報(bào)財(cái)產(chǎn)。定期申報(bào)多為事務(wù)官員，即行政官員或公務(wù)員的申報(bào)方式。一般在每年的規(guī)定日期內(nèi)申報(bào)財(cái)產(chǎn)情況。隨時(shí)申報(bào)是一些國(guó)家要求及時(shí)申報(bào)有關(guān)財(cái)產(chǎn)變動(dòng)情況，通常與接收饋贈(zèng)和禮品有關(guān)。

公務(wù)人員的申報(bào)材料一般要保留一段時(shí)間。如在西班牙，官員申報(bào)材料通常保存3年，如果在職期間出現(xiàn)瀆職行為，則保存期再延長(zhǎng)2年至5年。而在西班牙的自治地區(qū)加泰羅尼亞，官員卸任3個(gè)月后政府才銷(xiāo)毀其全部申報(bào)材料。

（五）財(cái)產(chǎn)申報(bào)的受理和管理機(jī)關(guān)

各國(guó)受理、管理公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示的機(jī)構(gòu)各不相同。有的國(guó)家設(shè)立專(zhuān)門(mén)管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)受理和管理財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示，如西班牙的“利益沖突辦公室”；韓國(guó)建立的多層級(jí)“公職者倫理委員會(huì)”；更多國(guó)家要求法定申報(bào)人向所屬部門(mén)的負(fù)責(zé)人或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)申報(bào)，如美國(guó)、新加坡、俄羅斯等。

在各國(guó)專(zhuān)門(mén)受理和管理公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示工作的機(jī)構(gòu)中，西班牙的“利益沖突辦公室”頗有特色。該室是西班牙政府公共行政部門(mén)的下屬機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)在國(guó)家層面負(fù)責(zé)管理和監(jiān)控官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作。任務(wù)包括:收集財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息；儲(chǔ)存和保管相關(guān)申報(bào)信息;負(fù)責(zé)官員財(cái)產(chǎn)公示;監(jiān)督控制相關(guān)申報(bào)工作。

(六)財(cái)產(chǎn)公示管理

一般說(shuō)來(lái).西方發(fā)達(dá)國(guó)家公務(wù)人員中需要公示財(cái)產(chǎn)的人員比例很小。英國(guó)、日本主要是要求議會(huì)議員公布其財(cái)產(chǎn)或相關(guān)利益。美國(guó)原則上只要求高級(jí)官員、公

務(wù)員登記財(cái)產(chǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，約有30余萬(wàn)美國(guó)聯(lián)邦政府官員需進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)，但其中被要求公布財(cái)產(chǎn)狀況的僅有2.5萬(wàn)人，其余均為各單位內(nèi)部掌握的秘密申報(bào)。

相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，部分發(fā)展中國(guó)家以及所謂“轉(zhuǎn)型國(guó)家”有追求大面積實(shí)行財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的傾向。在這方面，俄羅斯和越南比較典型。俄羅斯《反腐敗法》第八條第五款規(guī)定:根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦規(guī)范性法律文件規(guī)定的程序，可將國(guó)家和市政公務(wù)人員申報(bào)的收入、財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)性債務(wù)的資料，提供給媒體公布。越南政府規(guī)定:在職干部可由本單位領(lǐng)導(dǎo)決定采取宣讀或張貼的方式對(duì)其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行公示;國(guó)會(huì)代表及地方各級(jí)人民議會(huì)代表的申報(bào)表，需在代表的辦公地點(diǎn)和居住地公示;即將當(dāng)選國(guó)會(huì)或議會(huì)代表候選人的申報(bào)表，須對(duì)當(dāng)屆國(guó)會(huì)代表或議會(huì)代表公開(kāi);政治組織、政治社會(huì)組織和行業(yè)組織的公職人員，則需根據(jù)本單位的規(guī)定，在單位內(nèi)部公示，所有公示期不得少于30天。

（七）財(cái)產(chǎn)申報(bào)的監(jiān)察與責(zé)任

公務(wù)人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，如果法定申報(bào)人的范圍較大，管理成本會(huì)更高。據(jù)調(diào)查，各國(guó)、各地區(qū)基本上無(wú)主動(dòng)核查公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的機(jī)制。一些發(fā)展中國(guó)家即使規(guī)定進(jìn)行核查，實(shí)際上由于管理成本難以承受等多方面原因，核查只能流于形式。例如越南，盡管越共中央和越南政府發(fā)布了干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示的政策和法令，但有的干部甚至都沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)，被問(wèn)及此事時(shí)連連搖頭，表示不解。

多數(shù)國(guó)家對(duì)于公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的控制表現(xiàn)在違規(guī)或申報(bào)不實(shí)的責(zé)任追究方面。例如，新加坡對(duì)于公務(wù)員申報(bào)財(cái)產(chǎn)嚴(yán)格保密，不作主動(dòng)公開(kāi)，但新加坡政府對(duì)于有關(guān)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)方面的檢舉和投訴非常重視，一旦發(fā)現(xiàn)申報(bào)不實(shí)，即快速清查，及時(shí)公開(kāi)，嚴(yán)肅處置，以維護(hù)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的嚴(yán)肅性和公信力。在一些國(guó)家，凡不實(shí)申報(bào)一律視同貪污。如俄羅斯法律規(guī)定，公職人員如不提供或故意提供虛假申報(bào)信息，將被解除公職。2012年，菲律賓國(guó)會(huì)以財(cái)產(chǎn)申報(bào)不實(shí)彈劾了首席大法官。

另一方面，各國(guó)也都通過(guò)立法對(duì)公務(wù)人員的個(gè)人資料嚴(yán)格保密，依法保護(hù)公務(wù)人員的財(cái)產(chǎn)信息。對(duì)于泄露公務(wù)人員個(gè)人隱私和受法律保護(hù)的財(cái)產(chǎn)信息的行為，依法追究法律責(zé)任。

（八）財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)施效果

公務(wù)人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度日益成為一項(xiàng)廣泛實(shí)行的防止與控制利益沖突的措施。但各國(guó)實(shí)施的效果千差萬(wàn)別，而且實(shí)施效果與法律和制度的完備程度沒(méi)有明顯的相關(guān)性。研究表明，發(fā)達(dá)國(guó)家的法律和制度的完備性、周密性并不高，但實(shí)施效果較好，國(guó)家的廉潔程度較高;而發(fā)展中國(guó)家或所謂“轉(zhuǎn)型國(guó)家”較追求財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度的完備性、法律的周密性，但執(zhí)行效果不佳，國(guó)家廉潔程度較低。

2012年12月5日，透明國(guó)際公布了2012年度全球176個(gè)國(guó)家和地區(qū)的清廉指數(shù)排名。排名靠后、腐敗問(wèn)題嚴(yán)重的俄羅斯、越南、印尼和菲律賓等國(guó)，恰恰是實(shí)行公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開(kāi)制度較積極、制度較完備和要求較高的國(guó)家。這表明，從總體實(shí)施的效果看，這項(xiàng)旨在防止和控制利益沖突、保持公務(wù)人員隊(duì)伍廉潔的法律制度的有效性，還有待進(jìn)一步評(píng)估。

綜合以上對(duì)15國(guó)公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度概況的研究，課題組認(rèn)為，這些國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)有諸多啟示:

第一，管理利益沖突是治理行政性腐敗的關(guān)鍵。公務(wù)人員利用公共權(quán)力謀取私利，是行政性腐敗行為的源頭。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)現(xiàn)和清理利益沖突，將監(jiān)察和檢查的重點(diǎn)置于利益沖突點(diǎn)，是防止腐敗的根本之策。

在這方面，英國(guó)、法國(guó)、西班牙、德國(guó)等歐洲國(guó)家具有豐富的經(jīng)驗(yàn)。英國(guó)將公務(wù)人員的腐敗風(fēng)險(xiǎn)防范直接定義為清理和防范利益沖突，實(shí)行利益登記和利益聲明制度。德國(guó)重點(diǎn)防范公務(wù)人員的社會(huì)兼職，著力減少利益沖突發(fā)生的可能性，同時(shí)防止通過(guò)兼職輸送利益。這些做法都起到了有效防范腐敗發(fā)生的作用。

第二，循序漸進(jìn)地推進(jìn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度。從多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)看，公務(wù)人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度不是一蹴而就的，基本上都經(jīng)歷了一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度看似簡(jiǎn)單，實(shí)際上是一項(xiàng)復(fù)雜、艱巨的社會(huì)工程，需要一系列經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和

管理等方面的條件，其自身的法律、制度建設(shè)也相當(dāng)復(fù)雜。如果缺乏條件，即使實(shí)行也難以取得實(shí)效。

財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示的復(fù)雜性表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:一是制度內(nèi)部的相容性、協(xié)調(diào)性問(wèn)題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求承認(rèn)并保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)及與之連帶的個(gè)人隱私，因此，保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)及其他權(quán)利也是各國(guó)憲法、法律的基本原則。而實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示與保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)和隱私的法律原則之間如何協(xié)調(diào)一致，不僅涉及法律問(wèn)題，更事關(guān)社會(huì)的基本價(jià)值。因此，各國(guó)尤其是西方國(guó)家在建立和推行這一制度時(shí)，都經(jīng)過(guò)了較長(zhǎng)的探索和磨合期。

二是防止規(guī)避行為。在社會(huì)管理中，任何強(qiáng)制行為都會(huì)帶來(lái)規(guī)避反應(yīng)，如何防止公務(wù)人員對(duì)于強(qiáng)制性財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示的抵制與規(guī)避，是個(gè)棘手的問(wèn)題。許多國(guó)家的公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)，從法律到操作直至報(bào)表都越搞越復(fù)雜，這反映出財(cái)產(chǎn)申報(bào)過(guò)程中規(guī)避行為與反規(guī)避措施之間的不斷博弈。

三是引發(fā)社會(huì)爭(zhēng)議問(wèn)題。在許多國(guó)家，公務(wù)人員是社會(huì)精英階層，其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)地位高于一般社會(huì)階層。但另一方面，公務(wù)人員又是社會(huì)的公仆，其社會(huì)公眾期待公務(wù)人員具有更高的道德水準(zhǔn)，要求公務(wù)人員有奉獻(xiàn)精神與高尚品行。這種道德預(yù)期在客觀上與公務(wù)人員的實(shí)際狀態(tài)形成反差。因此，公布公務(wù)人員的財(cái)產(chǎn)狀況會(huì)引發(fā)社會(huì)爭(zhēng)議，甚至?xí)觿【㈦A層與普通群眾間的對(duì)立。

第三，實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示的主要目的在于建立公務(wù)員的誠(chéng)信體系。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示的目的存在不同認(rèn)識(shí)。從多國(guó)的實(shí)踐情況看，實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示的主要目的和社會(huì)功能不僅在于發(fā)現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，更在于通過(guò)提高公務(wù)人員的道德責(zé)任感，促使公務(wù)人員誠(chéng)實(shí)守信。從一定意義上講，財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示是公務(wù)人員的誠(chéng)信系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)施這一制度的過(guò)程是一種誠(chéng)信行為。

第四，建立普遍的財(cái)務(wù)金融監(jiān)管體系是重要的技術(shù)前提。經(jīng)考察和研究發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度并不比發(fā)展中國(guó)家更嚴(yán)密完備，有的甚至還不如發(fā)展中國(guó)家的法律制度體系健全，但發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)施效果明顯好于發(fā)展中國(guó)家。究其原因，除發(fā)展階段、國(guó)民素質(zhì)等社會(huì)條件和文化背景等方面的原因外，國(guó)家的財(cái)務(wù)與金融監(jiān)管體系水平是最主要的技術(shù)性原因。

許多西方發(fā)達(dá)國(guó)家，如英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)和美國(guó)等，在長(zhǎng)期的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與相應(yīng)的社會(huì)管理實(shí)踐中，建立了一整套對(duì)全社會(huì)的生產(chǎn)、貿(mào)易、財(cái)務(wù)、稅收以及金融等各方面經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面、系統(tǒng)、嚴(yán)格的監(jiān)管。違法違規(guī)現(xiàn)象即使發(fā)生，也較容易核查發(fā)現(xiàn)?？梢哉f(shuō)，實(shí)行全面經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，是西方發(fā)達(dá)國(guó)家公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍較小，也較少公開(kāi)公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)情況的前提條件，也是西方發(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)法律較寬松的原因。

反觀其他國(guó)家，如俄羅斯、越南、菲律賓、印尼等國(guó)，經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體系原始粗放，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)信息收集和統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)不夠可靠，財(cái)務(wù)、稅收監(jiān)管漏洞百出、賄賂成風(fēng)。在經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體系不健全、對(duì)整體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)疏于管理的情況下，公務(wù)人員很容易隱蔽財(cái)產(chǎn)，躲避監(jiān)管，要對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，猶如大海撈針。在這種情況下，即使強(qiáng)行推行公務(wù)人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示，也可能流于形式。

(作者系中國(guó)社科院政治學(xué)所所長(zhǎng)、研究員)