孫曉霖

(中國民航大學(xué)法學(xué)院，天津 300300)

在民用航空剛剛誕生之際，其活動規(guī)模還很小，雖然人為的干擾行為也同時產(chǎn)生，但對民用航空的危害并不大。 “二戰(zhàn)”以后，民航業(yè)的迅猛發(fā)展使其逐漸成為各國經(jīng)濟復(fù)蘇的支柱產(chǎn)業(yè)之一，針對民用航空的非法干擾行為也隨之增多?；仡櫋胺欠ǜ蓴_行為”的發(fā)展歷史，自1931年的秘魯事件以來，針對民用航空的此類行為便不斷增加。盡管時至今日，航空技術(shù)的發(fā)展已使航空器的安全系數(shù)顯著提升，但非法干擾行為仍然屢屢發(fā)生。而近年以來，作為國際社會的最大公害之一，非法干擾行為已經(jīng)具有演變?yōu)榭植阑顒拥内厔?，這使得國際民航業(yè)的發(fā)展遭遇波折。毫無疑問，如何有效應(yīng)對非法干擾行為，保證國際和國內(nèi)民用航空安全顯然是當(dāng)前民航安保工作面臨的重要問題。

一、非法干擾行為的不同界定

僅從字面而言，非法干擾行為的含義相當(dāng)寬泛，因此在幾項重要的國際民航保安公約制定的時候，都因為對“非法干擾行為”的不同解讀而產(chǎn)生過激烈的爭論?？偟膩砜?，目前學(xué)術(shù)界在對非法干擾行為界定方面主要有如下觀點:

(一)廣義涵蓋說

持這種觀點的學(xué)者認為，非法干擾行為涵蓋的范圍非常廣泛，幾乎包括了與民用航空運輸有關(guān)的所有不法行為［1］。如有的學(xué)者在進行實證研究時，對非法干擾行為進行了劃分，認為該行為包括:(1)嚴重的犯罪行為，包括違反刑法的犯罪行為和以民用航空安全為客體的犯罪行為;(2)違法行為或者犯罪情節(jié)較輕的行為;(3)違反行業(yè)法規(guī)的行為［2］。毫無疑問，這種觀點具有較強的涵蓋性，但并未體現(xiàn)出非法干擾行為的本質(zhì)和特征。

(二)六行為說

持這種觀點的學(xué)者認為，我們可以根據(jù)《國際民用航空公約》《附件17》(以下簡稱附件17)第8版對非法干擾行為的列舉性劃分，對非法干擾行為做出界定。根據(jù)第8版的定義，非法干擾行為包括:(1)非法劫持飛行中的航空器;(2)非法劫持地面上的航空器;(3)強行闖入機場、航空器或航空設(shè)施場所;(4)在機場或航空器上劫持人質(zhì);(5)將武器或者危險物質(zhì)帶入航空器或機場;(6)散播虛假信息［3］。這種觀點是對附件內(nèi)容的直接引用，依據(jù)較為明確，但缺乏對定義的深入分析與解讀。

(三)特征定義說

持這種觀點的學(xué)者認為，非法干擾行為是違反民用航空安全保衛(wèi)法律法規(guī)，在特定的時空范圍內(nèi)所實施的一種已經(jīng)或?qū)⒁獢_亂民用航空秩序、危及民用航空安全的行為［4］。這種觀點，突出了非法干擾行為的基本特質(zhì)，包括:(1)法律規(guī)定的時空局限性，即一般認為需在“飛行過程中”、在“航空器內(nèi)”或“航空器外的某些范圍內(nèi)”［5］;(2)違法性，即是法律所禁止的行為，或者是違反民用航空安全保衛(wèi)規(guī)定的行為;(3)嚴重的危害性，即指已經(jīng)危害或者將要危害到民用航空的安全運營。

上述觀點各有各的優(yōu)缺利弊，但相對而言，特征定義說的觀點通過對非法干擾行為幾大特質(zhì)的闡述，為非法干擾行為的界定提供了更好的理論基礎(chǔ)。以特征定義說為基礎(chǔ)，我們認為，非法干擾行為是指在法定的時空范圍內(nèi)，違反民用航空安全保衛(wèi)相關(guān)公約及法律法規(guī)，實施的已經(jīng)或?qū)⒁獓乐匚：γ裼煤娇瞻踩男袨榈目偡Q。

二、非法干擾行為界定的演變歷程

隨著民航事業(yè)的不斷發(fā)展，為減少非法干擾行為對民航業(yè)的不利影響，國際社會多次召開會議商討對策，制訂了一系列與之相關(guān)的國際公約。各公約都在之前公約的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)時的實際情況，對非法干擾行為的實施主體、客體以及具體形式等做出了更為完善的規(guī)定。

(一)非法干擾行為界定的雛形

隨著在航空器上非法暴力行為的增多，1963年在東京國際航空法會議上，各國簽訂了《東京公約》，其主要貢獻便是統(tǒng)一了處理該行為的原則。

例如，公約在第四章的第十一條中，對非法劫持航空器行為做出了規(guī)定。通過條文我們可以看出，雖然《東京公約》是公認的首次對非法干擾行為中的非法劫持航空器行為做出規(guī)定，但其側(cè)重的是締約國應(yīng)采取怎樣的措施，而并沒有將該行為作為主要的闡述對象，并且規(guī)定得不甚詳盡，因而未能產(chǎn)生預(yù)期的效果。

(二)非法干擾行為界定的發(fā)展階段

1.《海牙公約》奠定基礎(chǔ)

為對劫機犯罪做出具體規(guī)定，《海牙公約》于1970年在荷蘭海牙應(yīng)運而生。該公約不僅對劫機犯罪的罪行做出了進一步規(guī)定，而且將共犯以及預(yù)備犯也納入到規(guī)定之中。

海牙公約在第一條就寫明:“通過武力或武力威脅亦或是其他方式，采取或企圖采取控制或劫持航空器的行為，以及實施或企圖實施上述行為的共犯，都被認為是犯有罪行”。雖然這只是對非法干擾行為中的一種行為——劫機行為的界定，但也足以體現(xiàn)《海牙公約》的進步之處，它的訂立無疑是對《東京公約》缺陷的修正，為非法干擾行為概念的進一步明確奠定了基礎(chǔ)。

2.《蒙特利爾公約》擴大范圍

當(dāng)時一系列危害民航安全事件的發(fā)生以及國際法上依據(jù)的缺失使得國際社會進一步意識到還需要制定一個內(nèi)容更加廣泛的國際公約?；诖耍?《蒙特利爾公約》對非法干擾行為的實施范圍做出調(diào)整，將原有的“空中劫持”轉(zhuǎn)變?yōu)槲：γ裼煤娇瞻踩乃蟹缸镄袨椋粌H涵蓋了針對航空設(shè)備的非法行為，而且涵蓋了“使用中”的航空器。根據(jù)《蒙特利爾公約》的條文可知，可能被界定為犯罪的行為共有五項，且但凡達到危及航空器安全的危險程度，即被認定為犯罪行為。與此同時，對于犯罪的實施方式，公約規(guī)定了故意的直接實施行為、預(yù)謀行為以及從犯行為三種。

3.《蒙特利爾公約議定書》關(guān)注機場安全

1988年，國際民航組織根據(jù)形勢的不斷變化，討論并通過了《蒙特利爾公約議定書》。該議定書最大的進步在于在危害航空安全行為中加入了危害機場安全的行為。這無疑是通過立法使得襲擊國際機場的非法干擾行為進入了人們的視野，使得各國開始更加關(guān)注對機場內(nèi)服務(wù)人員和設(shè)備以及機場上未使用的航空器的保護。條約所規(guī)定的該罪行包含四個因素:(1)犯罪的手段是使用武器、裝置或物質(zhì);(2)實施暴力的對象是在機場內(nèi)的人、設(shè)備以及在機場上停放的航空器;(3)暴力行為的實施地點是在用于國際民用航空活動的機場內(nèi);(4)這種行為對機場安全具有危害性［6］。

從共性和個性的角度而言，上述保安公約只是針對個別情況規(guī)定了何種行為屬于非法干擾行為，并隨著行為手段的豐富而擴展，卻并沒有從共性上總結(jié)出非法干擾行為的本質(zhì)特征，亦未確定具體的罪名和處罰方式。雖然它們推動了對非法干擾行為的研究，但一些具體問題仍有待日后的立法文件來解決。

(三)非法干擾行為界定的不斷完善

1.《非法干擾賠償公約》對非法干擾行為做出定義

《非法干擾賠償公約》是國際航空運輸業(yè)的發(fā)展進入到新階段以來，各國基于共同利益于2009年在蒙特利爾簽訂的。在該公約的第一條中，明確規(guī)定“非法干擾行為”是指“《海牙公約》或1971年《蒙特利爾公約》以及在‘干擾損害’事件發(fā)生時任何有效修正中被界定為罪行之行為”。其中的“‘干擾損害’事件”是指“對一架飛行中的航空器實施非法干擾行為而引起損害的事件”。關(guān)于“任何有效修正”，可理解為專指對上述兩大公約的任何有效修正。這一情形為“非法干擾行為”的含義留出了一個可供修正和補充的余地，使得非法干擾行為的定義可隨時代的發(fā)展而發(fā)展。

2.《北京公約》對非法干擾行為界定的新發(fā)展

與《蒙特利爾公約》及《蒙特利爾議定書》相比較，《北京公約》對非法干擾行為的罪行規(guī)定得更有針對性，十分貼近當(dāng)今民航業(yè)的現(xiàn)實情況。公約在第一條第一款中便詳細列明了有關(guān)非法干擾行為犯罪的九種情形，經(jīng)過歸納，我們不難看出其中包括如下四類行為:(1)對人身造成傷害的行為;(2)對財產(chǎn)進行毀壞的行為;(3)對人身和財產(chǎn)造成雙重損害的行為;(4)傳遞虛假情報的行為。與之前的《蒙特利爾公約》相比，機場的服務(wù)被寫入犯罪對象之中，使得對機場的保護更加全面。

通過對比可以看出，《北京公約》從以下幾個方面對非法干擾行為進行了豐富。第一，新增了四類非法干擾行為，主要用來預(yù)防、制止恐怖犯罪活動。第二，對犯罪的具體實施方式進行了增補，包括主導(dǎo)行為、威脅行為、協(xié)助行為等，進一步細化了可被認定為危害民用航空安全犯罪的罪行。第三，加強了各國對航空犯罪的管轄，新增了“屬人管轄”的強制性規(guī)定和有關(guān)“選擇性管轄”的規(guī)定。

3.《北京議定書》對非法干擾行為界定的新發(fā)展

《北京議定書》對1970年《海牙公約》進行了重大修正，使得其補充規(guī)定的罪行在該議定書生效后即屬于《非法干擾賠償公約》規(guī)定的非法干擾行為?！侗本┳h定書》第二條規(guī)定，該議定書列明的四款新規(guī)定取代了1970年《海牙公約》第一條的規(guī)定，使得對劫機罪的界定更為明確。通過對具體條文的解讀，我們不難看出，第一款與之前的條款相比做出了兩大變更:(1)調(diào)整范圍從1970年《海牙公約》的“飛行中的航空器”變更為“使用中的航空器”，使得空間適用范圍更廣;(2)詳細闡述了劫機行為的方式和手段，使得界定更為明確。第二款則規(guī)定，上述第一款所列罪行之可信威脅情勢也屬于劫機罪的范疇。第三款規(guī)定了企圖實施、組織或指揮他人實施、共同參與劫機犯罪以及協(xié)助他人脫罪等四種情形下的罪行認定情況。第四款規(guī)定作為兜底條款，進一步延伸了“商議實施”與“協(xié)助實施”劫機罪的認定范圍。

4.附件17第9版成為分析非法干擾行為的新依據(jù)

作為規(guī)定非法干擾行為最重要的國際性文件之一，附件17第9版的正式生效對非法干擾行為的定義做出了幾項重大調(diào)整，為準(zhǔn)確界定此類行為提供了新的思路。

在對危害對象的調(diào)整中，將“民用航空和航空運輸安全”變更為“民用航空安全”。在對非法劫持航空器行為的修改中，隨著2010年《北京議定書》將該行為的對象修改為“使用中的航空器”，附件17也將非法劫持“飛行中”和“地面上”航空器的行為合并為“非法劫持航空器”行為。這一變動不僅與國際公約的修改保持一致，也與很多國家的法律規(guī)定相契合，如在《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)中，劫持航空器罪便將航空器解釋為“飛行中或使用中的航空器”。與此同時，附件17也吸納了國際公約中的新型航空犯罪種類，包括毀壞使用中的航空器和利用使用中的航空器實施嚴重破壞行為。

三、我國有關(guān)非法干擾行為的立法規(guī)定存在的主要問題

回望我國航空保安的立法進程，我們可以看到，在短短三十年的時間里，我國的相關(guān)部門先后制定了一系列法律文件，上至法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，下到行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和各類規(guī)范性文件，它們都對航空保安工作的開展起到了積極作用。雖然有著一定的立法成果和豐富的實踐經(jīng)驗，但我國的航空保安立法工作仍存在一些漏洞。目前有關(guān)非法干擾行為的航空保安立法亟待解決如下問題:

(一)有關(guān)非法干擾行為的航空保安立法同其他法律法規(guī)之間在內(nèi)容上缺乏統(tǒng)一性。就我國目前的有關(guān)非法干擾行為的立法情況而言，大多是根據(jù)實踐中的某些具體情況而制定一部單獨的法律文件或一些條文，雖然在形式上表現(xiàn)出一定的獨立性，但實際上卻因缺乏系統(tǒng)的法律編纂而顯得雜亂無章。鑒于此，我國應(yīng)將立法形式與立法內(nèi)容緊密結(jié)合起來，通過整理匯總，使得相關(guān)立法實現(xiàn)整體化、系統(tǒng)化。

(二)未能準(zhǔn)確界定“非法干擾行為”等重要概念。非法干擾行為作為民航安保活動中不可或缺的概念之一，尚未在我國學(xué)術(shù)界形成較為明確的認識。目前，我國現(xiàn)行法律法規(guī)中缺乏對非法干擾行為概念的準(zhǔn)確界定，僅在《民用航空法》等相關(guān)法律法規(guī)中通過列舉等方式對非法干擾行為做出規(guī)定。這種零散的規(guī)定不僅不利于對非法干擾行為概念的準(zhǔn)確掌握，更使得對非法干擾行為的處理方式尚欠妥當(dāng)，大多只能參照《中華人民共和國治安管理處罰法》以一般違法行為的標(biāo)準(zhǔn)做出較輕的處罰。因此，我國應(yīng)及時明確重要概念，使得相關(guān)立法實現(xiàn)規(guī)范化、準(zhǔn)確化。

(三)國內(nèi)航空保安立法明顯滯后于航空保安活動的現(xiàn)實需求，缺少專門針對非法干擾行為的法律規(guī)范。在實踐中，多數(shù)情況下只能援用其他普通法的規(guī)定來解決民航保安問題，極不適應(yīng)其特殊性要求。尤其是缺乏針對非法干擾行為的相關(guān)立法，使得對其懲治力度不足?！吨腥A人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》(以下簡稱《安全保衛(wèi)條例》)的出臺雖然使得無法可依的情況得到一定程度的緩解，但由于它融雜了其他法律規(guī)范的內(nèi)容，所以它的適用仍需要其他法律、法規(guī)的支持，這為實際操作帶來了不便。因此，我國亟需提高相關(guān)法規(guī)及規(guī)章的單獨適用性，使得相關(guān)立法實現(xiàn)專業(yè)化、專門化。

四、完善關(guān)于非法干擾行為的立法

(一)實現(xiàn)航空保安公約與國內(nèi)法律的有機統(tǒng)一

截至目前，我國已先后簽署了以三大國際民航保安公約為主的一系列國際公約。根據(jù)“條約必須遵守”原則，我國必須自覺踐行承諾，積極將公約的內(nèi)容與國內(nèi)法銜接，制定并頒布相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章，逐步構(gòu)建完善的航空保安法律體系。

雖然在國內(nèi)與國際上、理論與實踐中，各國對保安公約的適用問題始終難以達成一致，但就我國的情況而言，我國通常采取的方式則結(jié)合了直接適用與轉(zhuǎn)化適用。直接適用是指中國政府一旦批準(zhǔn)或加入了某保安公約且該公約對我國生效后，我國政府就需要將國際民用航空保安公約的相關(guān)內(nèi)容直接適用于有關(guān)案件，以履行自身的義務(wù)。例如，在對非法干擾行為行使管轄權(quán)方面，國際公約規(guī)定的各種管轄制度相互補充，為我國在管轄權(quán)方面提供了國際法上的依據(jù)和更多的處理方式。

當(dāng)前，我國有關(guān)航空保安的法律主要包括《刑法》《中華人民共和國行政處罰法》以及《民用航空法》等。國際航空保安公約與我國《刑法》何者優(yōu)先適用的問題尤為不明確，阻礙了對犯罪的懲治，也使得這二者的統(tǒng)一顯得更為重要。鑒于我國國內(nèi)法對此暫無明確規(guī)定，我們可以借鑒司法實踐中各級法院一貫堅持的條約優(yōu)先的處理方式，在我國《刑法》總則中明確國際航空保安公約的適用方式，理順國際航空保安公約與我國《刑法》之間的關(guān)系，為使其逐步形成一個協(xié)調(diào)統(tǒng)一的有機整體而不懈努力。

(二)正式將“非法干擾行為”等重要概念寫入法條之中

我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中對“非法干擾行為”等概念的規(guī)定尚不嚴謹，造成了判斷上的任意性和不規(guī)范性。建議在《安全保衛(wèi)條例》中，依據(jù)最新的國際公約，明確寫入非法干擾行為的概念，并授予機組人員有限的權(quán)利以處理此類行為。例如，在飛行過程中，當(dāng)制止旅客非法使用手機等電子設(shè)備無效時，機組人員有權(quán)扣留其手機等電子設(shè)備，交由降落地公安機關(guān)處理［7］。對非法干擾行為等重要概念進行全面而系統(tǒng)的規(guī)定，在便于執(zhí)法機關(guān)準(zhǔn)確掌握這些概念的同時，也可以有效地防范和制止非法干擾民用航空安全的行為［8］。

(三)修訂現(xiàn)有的針對非法干擾行為的法規(guī)及規(guī)章

我們可以針對現(xiàn)實情況制定專門的法規(guī)規(guī)章，也可以在原有法規(guī)規(guī)章的基礎(chǔ)上，對相關(guān)內(nèi)容進行修訂，以便逐步建立有效預(yù)防和懲治民用航空非法干擾行為的體系。就前者而言，可以由國務(wù)院制定法規(guī)，也可以由交通部牽頭、民航局負責(zé)以制定規(guī)章。但從目前狀況來看，修訂現(xiàn)有的法規(guī)規(guī)章與制定法規(guī)規(guī)章相比更為合理。首先是因為制定法規(guī)規(guī)章所需時間較長，不能及時解決眼下問題，并且僅對民航安保工作的一部分動用如此立法程序缺乏一定的必要性和可行性。其次還因為現(xiàn)有的法規(guī)規(guī)章雖有瑕疵但并不應(yīng)被全盤否定，對其中部分落后于國際公約的規(guī)定進行修訂可以應(yīng)對當(dāng)前的各種非法干擾行為。在修訂的內(nèi)容上，除了如前所述應(yīng)重新寫入非法干擾行為的概念外，還應(yīng)注意如下兩個方面:第一，降低對其他法律法規(guī)的援用比例，進一步完善罰則部分。這樣做不僅可以使得關(guān)于非法干擾行為的立法趨于專門化，也可以使處罰方式更為明確，便于執(zhí)行。第二，對少數(shù)單獨訂立的相關(guān)法律文件進行整合，納入有益部分，廢止落后規(guī)定。

綜上所述，我們應(yīng)當(dāng)盡快糾正原有認識中存在的偏差和漏洞，修改《民用航空法》、民航法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件中有關(guān)非法干擾行為的概念及規(guī)定。此外，正所謂“他山之石，可以攻玉”，我們還應(yīng)持續(xù)關(guān)注國際方面的研究動向，廣泛借鑒國際性文件中的最新規(guī)定和國外學(xué)者的學(xué)術(shù)成果，使我國的國內(nèi)立法不斷與國際接軌，以盡快實現(xiàn)在同一語境下的交流與探討，共同保護世界各國公民的人身、財產(chǎn)安全，推進國際民航業(yè)的安全運行，蓬勃發(fā)展。

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