趙迎芳

(山東社會科學(xué)院文化研究所，山東濟南250002)

一、國外公共文化服務(wù)與管理的特點與經(jīng)驗

世界許多發(fā)達國家和地區(qū)的公共文化服務(wù)起步較早，經(jīng)過長期以來的探索和積累，在公共文化服務(wù)建設(shè)和管理方面，已形成了各自的模式和特色，積累了豐富的經(jīng)驗，對山東構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)具有重要的借鑒意義。

(一)政府與社會聯(lián)合進行的“共同治理”結(jié)構(gòu)

世界各國由于歷史和文化等因素的差異，形成了不同的公共文化服務(wù)制度與模式，主要可分為三種。第一種是以法國、意大利、西班牙、葡萄牙、巴西、阿根廷、俄羅斯、日本等為代表的“政府主導(dǎo)”模式。這種模式從中央到地方政府均設(shè)有文化行政管理部門，地方隸屬于中央，中央部門規(guī)定文化發(fā)展框架，制定整體發(fā)展目標(biāo)。第二種是以美國為代表的“市場主導(dǎo)”模式。政府對公共文化服務(wù)產(chǎn)品的提供主要通過市場機制來實現(xiàn)，對各類文化團體主要在政策法規(guī)上進行調(diào)節(jié)。比如美國對藝術(shù)機構(gòu)和藝術(shù)家的私人捐贈等實行免稅等優(yōu)惠，以實現(xiàn)對文化事業(yè)的支持。對某種藝術(shù)門類和行業(yè)進行撥款或扶持的法律條文很少，對任何類型的文化資助完全取決于公司、基金會和個人①王列生，郭全中，肖慶:《國家公共文化服務(wù)體系論》，北京:文化藝術(shù)出版社，2009年版，第227－228頁。。第三種是以英國、澳大利亞等為代表的政府與民間共建的“分權(quán)化”模式。通過設(shè)置一級非政府的公共機構(gòu)作為中介，使政府與民間保持“一臂之距”。三種公共文化服務(wù)模式的共同點是，即各國除政府部門外，都有大量的非政府組織和非營利組織，參與公共文化服務(wù)管理。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，建立公共服務(wù)型文化行政管理體制，形成政府與社會共同治理結(jié)構(gòu)，是保障公共文化服務(wù)得以完善提供的一般模式②毛少瑩:《發(fā)達國家的公共文化管理與服務(wù)》，《特區(qū)實踐與理論》，2007年第2期。。

(二)完善的公共文化制度安排

公共文化服務(wù)較為發(fā)達的國家或地區(qū)，對公眾的文化服務(wù)與產(chǎn)品提供，都有一套完善的制度安排，為公共文化服務(wù)建設(shè)提供一種制度化的支持與保障。

一是明確責(zé)任主體與高效服務(wù)提供主體。政府是公共文化服務(wù)明確的責(zé)任主體，而在提供服務(wù)方面，發(fā)達國家往往通過鼓勵大量的非政府、非營利組織，即所謂的第三部門，通過合作、協(xié)調(diào)及對共同目標(biāo)的確定等手段促進公共文化服務(wù)的市場化和社會化，以形成政府與社會共同提供公共服務(wù)的多元供給主體結(jié)構(gòu)。二是提供豐富的、能滿足不同階層基本文化需求的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)，如圖書館、美術(shù)館、博物館、文化館等提供的文化服務(wù)和產(chǎn)品。三是制定合理的文化政策法規(guī)以及科學(xué)的公共文化服務(wù)管理體系。發(fā)達國家往往通過建立各類文化咨詢委員會、召開文化政策聽證會、公布咨詢文件等方式，吸納專家及公眾參與公共文化服務(wù)的決策和文化產(chǎn)品、服務(wù)的提供。四是實施嚴密科學(xué)的績效考核機制。英國針對公共文化服務(wù)的績效考核，明確提出四個重要的原則:效果導(dǎo)向原則，即政府的目標(biāo)應(yīng)更加注重效果與產(chǎn)出;分權(quán)原則，即給予下級機構(gòu)和部門最大可能的自主權(quán);問責(zé)性原則，即保證審計和檢查部門的獨立性和不受干涉;透明原則，即盡可能多地公開政府的績效信息。為保護績效考核的順利推進，英國政府在內(nèi)閣專門成立了一個實施推進機構(gòu)，其主要職責(zé)是幫助解決實施中遇到的各種問題，并提供技術(shù)咨詢和支持①王列生，郭全中，肖慶:《國家公共文化服務(wù)體系論》，北京:文化藝術(shù)出版社，2009年版，第237－238頁，第263頁，第263頁。。

(三)企業(yè)和私人贊助公共文化事業(yè)

由于公共財政的有限性，特別是隨著有限政府、責(zé)任政府理念的推廣，社會贊助公共文化事業(yè)成為西方發(fā)達國家發(fā)展公共文化服務(wù)的重要手段。英國通過成立企業(yè)贊助藝術(shù)聯(lián)合會和發(fā)行國家彩票來鼓勵工商業(yè)和社會人士支持文化事業(yè)。英國已經(jīng)形成一套完善的、行之有效的彩票收入撥款機制。美國通過不斷完善支持文化事業(yè)發(fā)展的政策和運用法律手段對文化事業(yè)進行調(diào)控。政府不直接對文化機構(gòu)撥付款項，而是通過各種基金會、學(xué)會及其他中介組織對文化實施贊助。美國聯(lián)邦稅法規(guī)定，美國納稅人向公共文化事業(yè)捐款，可以相應(yīng)少繳稅。美國的私立博物館占博物館總數(shù)的比例超過60%。在公立博物館，每年向政府申請的經(jīng)費不到博物館經(jīng)費的20%，個人或組織對博物館的捐款一般則高達30%以上③毛少瑩，袁園:《發(fā)達國家和地區(qū)公共文化服務(wù)及其發(fā)展趨勢》，《中國公共文化服務(wù)發(fā)展報告(2012)》，北京:社會科學(xué)文獻出版社，2012年版，第293－294頁。。除美國以外，日本、加拿大、澳大利亞等很多國家，都采取稅收優(yōu)惠和獎勵等多種方式，鼓勵社會力量參與文化事業(yè)。

(四)公共文化資源的合理配置與公共文化權(quán)力的必要分散

在法國等采取“政府主導(dǎo)”、“中央集權(quán)”公共文化管理模式的國家，由于處理公共文化事務(wù)的權(quán)力比較集中地掌握在政府特別是中央政府手中，帶來了文化資源分配不合理等問題。如法國的大型文化設(shè)施、文藝團體、文化活動等過多集中于巴黎，導(dǎo)致全國文化發(fā)展不平衡。1995年希拉克總統(tǒng)上臺后，堅決推進文化分散政策，決定在他任職期間，不在巴黎開工建設(shè)大型文化設(shè)施，文化部也決定在此后10年中，政府2/3的文化投資用于外省，重要的文化設(shè)施大部分建在外省，以此來實現(xiàn)全國各地公共文化資源合理配置的目標(biāo)④蘇旭:《法國文化》，北京:文化藝術(shù)出版社，2001年版，第25頁。。

英國文化管理奉行“一臂之距”原則，具體表現(xiàn)為中央政府在其與接受撥款的文化藝術(shù)團體和機構(gòu)之間，設(shè)置了一級非政府的公共機構(gòu)作為中介，負責(zé)提供政策咨詢、文化撥款的分配等協(xié)調(diào)事務(wù)。英國還提出藝術(shù)應(yīng)在全國范圍內(nèi)發(fā)展的原則，對財政資源的地理和藝術(shù)形式的合理配置進行重估，調(diào)整國家、地區(qū)和地方的分配比例，以支持藝術(shù)在全國范圍內(nèi)的發(fā)展⑤范中匯:《英國文化》，北京:文化藝術(shù)出版社，2003年版，第28－29頁。。以上措施促進了英國文化資源的合理分配和權(quán)力向地方、民間機構(gòu)的必要分散。除英國以外，加拿大、澳大利亞、芬蘭、瑞典和瑞士等國家也采用這一文化管理原則?！耙槐壑唷睖p少了政府機關(guān)的行政事務(wù)，從而提高了政府行政效率，另一方面，政府不直接參與文藝團體的運營，有利于監(jiān)督檢查，避免了腐敗的產(chǎn)生⑥王列生，郭全中，肖慶:《國家公共文化服務(wù)體系論》，北京:文化藝術(shù)出版社，2009年版，第237－238頁，第263頁，第263頁。。

(五)公共文化服務(wù)決策的民主化與專業(yè)化水平

公共服務(wù)的核心理念，即強調(diào)保護公民自由，提高民主化水平。一些先進國家，尤其注重以各種靈活的制度安排，建立民主決策機制，提升公共文化服務(wù)決策的民主化、科學(xué)化和專業(yè)化水平。一種方式是成立各類委員會，如澳大利亞由知名專家、學(xué)者以及其他有較大社會影響力的人士組成理事會，對公共文化設(shè)施實施管理。另一種方式是公民直接參與，政府就一些公共服務(wù)問題，面向全社會公開咨詢。這些措施為提高公共文化服務(wù)決策的專業(yè)化與民主化水平發(fā)揮了重要的作用。

二、山東省公共文化服務(wù)體系建設(shè)存在的主要問題

當(dāng)前，資金投入不足、公共文化服務(wù)設(shè)施配置不合理、產(chǎn)品和服務(wù)供給不足、人才短缺以及缺乏有效的績效考核等是山東省公共文化服務(wù)建設(shè)中存在的主要問題。

(一)公共文化服務(wù)投入不足

山東省經(jīng)濟總量居全國第二，財政收入不斷增加，對公共文化投入也連年增長，但與公共文化服務(wù)先進省份相比，與山東省財政支出的增長幅度相比，文化投入在財政總支出中所占的比例仍然較低，尚未建立起比較完善的基層公共文化服務(wù)運行財政經(jīng)費保障機制。文化投入規(guī)模不足成為制約山東公共文化發(fā)展的重要瓶頸。由于事業(yè)經(jīng)費、活動經(jīng)費、專項經(jīng)費不足，山東廣大鄉(xiāng)村基層公共文化服務(wù)機構(gòu)開展活動經(jīng)費短缺的問題尤為突出。

表1 歷年山東省文化事業(yè)費及占財政支出比重和全國排名

表2 2011年山東、江蘇和廣東三省公共文化事業(yè)發(fā)展比較

(二)公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)遭遇發(fā)展瓶頸

目前山東公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施基本實現(xiàn)了全覆蓋，但仍然存在設(shè)施薄弱、公共文化產(chǎn)品和服務(wù)供給不足以及人才短缺等問題。

1、公共文化服務(wù)設(shè)施薄弱的現(xiàn)象依然存在。山東省現(xiàn)有的公共文化設(shè)施大都建于上世紀七、八十年代，加之后續(xù)投入不足，導(dǎo)致現(xiàn)有文化設(shè)施陳舊簡陋。至今仍有1個市、5個區(qū)沒有公共圖書館，約1/4的村沒有公共文化活動場所。

2、公共文化產(chǎn)品和服務(wù)供給與人民群眾多樣化文化訴求目標(biāo)錯位、需求結(jié)構(gòu)不對稱現(xiàn)象仍然明顯。弱勢群體如貧困戶、農(nóng)民工的文化權(quán)益不能得到充分保障。2013年9月，山東省人事廳發(fā)布的資料顯示，山東省農(nóng)民工總數(shù)已達2330萬人，接近全國農(nóng)民工總數(shù)的9%，占全省總?cè)丝诘?4%。這一群體涉及全省近6000萬人口①《山東農(nóng)民工數(shù)量達2330萬人》，《濟南時報》，2013年9月18日。。政府針對農(nóng)民工的文化服務(wù)十分薄弱，導(dǎo)致大部分農(nóng)民工文化生活單調(diào)，嚴重影響了農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化進程。

3、各類人才短缺。街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))文化站、社區(qū)(村)文化室沒有編制，身兼數(shù)職、專干不專用的問題比較普遍?，F(xiàn)有的大部分文化事業(yè)單位人員結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)人員比例低、縣級圖書館、文化館和博物館等公共文化服務(wù)機構(gòu)中，專業(yè)人員比例達不到50%。加之待遇偏低，職稱晉升機會少，無法吸引和留住專業(yè)人才，人員流動頻繁。人員老化，干部業(yè)務(wù)技能不強，整體文化素質(zhì)不高，服務(wù)能力亟待提高。

(三)缺乏有效的績效考核機制

山東省公共文化服務(wù)尚未實行嚴格意義上的績效管理，公共文化服務(wù)存在重投入輕產(chǎn)出、重內(nèi)部考核輕外部評估的弊端。首先，考核的重點放在了任務(wù)執(zhí)行上，而對過程、質(zhì)量和影響的監(jiān)督非常薄弱，缺少對文化政策和公共文化服務(wù)項目的系統(tǒng)評估，包括對過程、影響和成本效益的全面評估。其次，系統(tǒng)的條塊分割嚴重，“橫向”信息分享非常有限。由于信息采集采取條塊分割的方式、不同機構(gòu)只為自己的目的服務(wù)、信息的分享或?qū)Ρ确治龊苌?。再次，目前缺少一個重要的評估機構(gòu)來開展或者授權(quán)開展政府項目評估，以便將其作為預(yù)算或其他決策的基礎(chǔ)①王列生，郭全中，肖慶:《國家公共文化服務(wù)體系論》，北京:文化藝術(shù)出版社，2009年版，第24頁。。

三、山東省深化公共文化服務(wù)體系建設(shè)的對策

(一)完善公共文化服務(wù)的政策法規(guī)體系

構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，是新的歷史條件下政府轉(zhuǎn)變職能、建設(shè)服務(wù)型政府的重要任務(wù)和必然要求。政府應(yīng)充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，將公共文化服務(wù)體系建設(shè)納入全省經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，納入省委、省政府和有關(guān)部門重要議事日程，納入領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)管理責(zé)任考核體系，納入文化強縣、文明鎮(zhèn)村評選重要條件，納入新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)考核體系。建議省政府落實好免費開放補償政策、嚴格征收文化建設(shè)費政策、完善宣傳文化專項資金政策等。目前，國務(wù)院和相關(guān)部門針對文化事業(yè)的各個方面制定了單項的行政法規(guī)，例如《文化部關(guān)于加強演出市場有關(guān)問題管理的通知》、《關(guān)于繼續(xù)執(zhí)行宣傳文化增值稅和營業(yè)稅優(yōu)惠政策的通知》等，對推動公共文化服務(wù)體系建設(shè)起到了較好的保障作用。但總體上講，我國在公共文化服務(wù)領(lǐng)域的立法很不完善，在現(xiàn)實工作中常常無法可依，必須完善文化法規(guī)體系，建立一系列科學(xué)合理、層次分明的公共文化服務(wù)體系法律法規(guī)，以保障公共文化服務(wù)體系建設(shè)的順利開展。

(二)創(chuàng)新公共文化服務(wù)體系建設(shè)的體制機制

創(chuàng)新公共文化服務(wù)機制。一是繼續(xù)深化文化事業(yè)單位改革，創(chuàng)新運行機制。借鑒廣東省深圳市福田區(qū)、佛山市順德區(qū)試點事業(yè)單位管理模式，采用決策、執(zhí)行、監(jiān)督分立的做法成立董事會，董事會負責(zé)大政方針和發(fā)展方向，文化單位負責(zé)執(zhí)行和管理日常運行。二是建立文化共建共享機制，創(chuàng)新服務(wù)模式。推進不同區(qū)域、不同行業(yè)之間文化資源的整合。濟南城市群經(jīng)濟圈各城市建立公共文化服務(wù)共建共享機制，打造區(qū)域聯(lián)動、資源共享、優(yōu)勢互補、服務(wù)一體化的區(qū)域文化生活圈。在具體公共文化行業(yè)中開展館際間、館校間合作共建，如在條件成熟的地區(qū)，市、縣、鎮(zhèn)三級圖書館逐步實行“總分館”制。

建立以公眾文化需求為導(dǎo)向的公共文化服務(wù)模式。圍繞群眾需要提供服務(wù)、根據(jù)群眾評價改進服務(wù)，構(gòu)建暢通的文化信息交流平臺和交流機制，利用媒體、網(wǎng)絡(luò)、手機等平臺，讓普通大眾充分表達其文化訴求，解決好文化需求和文化服務(wù)信息不對稱的問題。

建立嚴格的績效考評和獎懲機制。探討建立山東省公共文化服務(wù)的指標(biāo)體系和測量方法，著重對政府、文化行政部門、公共文化機構(gòu)負責(zé)的公共文化服務(wù)的投入、質(zhì)量、效率和效果進行量化測評。將公共文化服務(wù)體系建設(shè)作為一項重要內(nèi)容納入各級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的選任和政績考核指標(biāo)。建立公眾評價機制，擴大公眾的評估參與度，使公眾可以參與對公共文化服務(wù)的監(jiān)管，以促進運營機構(gòu)更好地承擔(dān)責(zé)任。

(三)加大公共文化服務(wù)體系建設(shè)的資金投入

充分發(fā)揮公共財政的主導(dǎo)作用，確保文化事業(yè)經(jīng)費增長高于財政經(jīng)常性收入增長，加大向農(nóng)村和基層公共文化服務(wù)體系建設(shè)的投入力度，保證相當(dāng)數(shù)量的財政轉(zhuǎn)移支付資金和新增文化經(jīng)費用于農(nóng)村和基層文化建設(shè)。

改進財政投入的方式方法。把加大投入力量與改進投入方式結(jié)合起來，探索采取資金項目補貼、定向資助、貸款貼息等辦法，不斷提高財政資金使用效益。鼓勵各類機關(guān)企事業(yè)單位、社會團體等社會力量，投入公共文化建設(shè)，讓企業(yè)通過冠名承辦、投資等形式參與文化項目的開發(fā)利用，積極探索文化企業(yè)參與公共文化服務(wù)的新路徑，逐步實現(xiàn)公共文化投入由“養(yǎng)人養(yǎng)機構(gòu)”向“養(yǎng)事養(yǎng)項目”轉(zhuǎn)變。設(shè)立公共文化服務(wù)體系建設(shè)專項資金，保障重大公共文化服務(wù)工程、購買重要公共文化服務(wù)產(chǎn)品、開展重要公共文化服務(wù)活動所必需的資金。

(四)進一步推進基本公共文化服務(wù)均等化

實現(xiàn)均等化是構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的重要內(nèi)容。參照《關(guān)于開展山東省文化強省建設(shè)先進市縣考評工作的通知》，盡早出臺全省城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)圈建設(shè)的具體標(biāo)準(zhǔn)，做到在服務(wù)圈內(nèi)設(shè)施分布、設(shè)備配置、運行方式、配送機制、資源整合等方面有效進行，在全省創(chuàng)建一批市、縣級城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)圈示范區(qū)，以省委、省政府名義命名表彰。改革財政管理體制，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，調(diào)整稅收返還和財政補助政策，為逐步實現(xiàn)公共文化服務(wù)均等化探索財政保障機制。

(五)推動文化與科技高度融合

數(shù)字化、信息化時代的到來，對公共文化服務(wù)體系建設(shè)提出了更高的要求。山東省應(yīng)盡快制定出臺《山東省推進文化和科技融合發(fā)展行動計劃》，積極發(fā)揮科技創(chuàng)新對文化發(fā)展的重要引擎作用，積極推動將信息技術(shù)、數(shù)字技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等現(xiàn)代科技和傳播手段用于公共文化服務(wù)，創(chuàng)新文化表現(xiàn)形式，豐富文化服務(wù)內(nèi)容，拓寬服務(wù)渠道，構(gòu)建全省公益性數(shù)字文化服務(wù)體系。

(六)強化公共文化人才隊伍建設(shè)

深化公共文化服務(wù)體系建設(shè)，必須遵循文化人才成長規(guī)律，建立文化人才的開發(fā)體制與機制，完善文化人才開發(fā)戰(zhàn)略體系，創(chuàng)造有利于文化人才成長發(fā)展的社會環(huán)境氛圍，促使公共文化人才競相發(fā)展、錯位發(fā)展、協(xié)同發(fā)展，建設(shè)山東省公共文化人才高地。

大力培養(yǎng)、引進文化人才。通過實施“文化大師”引進工程，在公共文化領(lǐng)域引進一批高端人才，有效緩解當(dāng)前山東省公共文化領(lǐng)域高層次人才相對不足的矛盾。加強文化培訓(xùn)工作體系建設(shè)，依托各大高等院校、職業(yè)學(xué)院，建立公共文化人才培訓(xùn)基地。發(fā)展壯大公共文化志愿者隊伍，滿足基層公共文化發(fā)展的要求。