張紅霞　韓旭峰　陸春麗

摘 要：最低生活保障制度是政府為社會設(shè)立的最大的也是最底下的一張“安全網(wǎng)”，是保障公民生活的最后一道防線。最低生活保障制度是社會救助的核心，在保障公民的基本生活，促進(jìn)社會穩(wěn)定，構(gòu)建社會和諧等方面起著關(guān)鍵的作用。然而，目前廣大的農(nóng)村地區(qū)卻尚未建立起完善的最低生活保障制度，農(nóng)村最低生活保障制度存在著起步晚，起點低，發(fā)展滯后等諸多問題。該文試圖從甘肅省農(nóng)村最低生活保障制度的現(xiàn)狀入手，提出相關(guān)的對策建議，促進(jìn)甘肅省盡快建立起完善的農(nóng)村最低生活保障制度。

關(guān)鍵詞：甘肅??；農(nóng)村最低生活保障制度；現(xiàn)狀；對策

中圖分類號 C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2014）01-02-04-04

最低生活保障制度是國家對家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的貧困人口，按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差額補助的制度。它是社會保障體系中的最后一道“安全線”。鑒于我國特殊的國情，最低生活保障制度又劃分為城市最低生活保障制度和農(nóng)村最低生活保障制度。近年來，隨著國家對“三農(nóng)”問題的日益重視，農(nóng)村最低生活保障制度也取得了長足的發(fā)展，見表1。截至2012年底，全國農(nóng)村低保人數(shù)達(dá)到2 528.7萬戶、5 214.0萬人，比上年增加了454.0萬人，增長了9.5%。同時全國共發(fā)放農(nóng)村低保資金445.0億元，比上年增長22.6%。2012年全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)117.0元/人·月，比上年同期提高了16.2元，增長了16.1%。農(nóng)村最低生活保障制度發(fā)展的日益完善，在救助農(nóng)村貧困人口，緩解農(nóng)村貧困方面起了不可替代的作用。

注：數(shù)據(jù)來源于民政部發(fā)布2012年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計報告。

1 甘肅省農(nóng)村最低生活保障制度現(xiàn)狀

甘肅省是較早建立起農(nóng)村最低生活保障制度的省份之一。從1996年開始起步探索，到2006年正式建立農(nóng)村最低生活保障制度。甘肅省農(nóng)村低保的覆蓋面不斷擴大，低保的人數(shù)不斷增加，低保的標(biāo)準(zhǔn)也隨著經(jīng)濟水平的發(fā)展不斷提高。2007年底全省享受農(nóng)村低保的人數(shù)為581.2萬人，覆蓋面41.67%。2011年和2012年達(dá)到329.1萬人和343.8萬人。同時農(nóng)村最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)也從2006年的600元增加到了2011年的1 096元，標(biāo)準(zhǔn)增長了83%。2006年到2012年7a時間里，甘肅省農(nóng)村低保人數(shù)增長了近5.91倍，覆蓋面擴大近2倍見表2。2000年，甘肅省經(jīng)過努力使1 000多萬貧困人口圓了時代的溫飽夢。2011年全省貧困人口由756萬人下降至389萬人。甘肅省農(nóng)村最低生活保障制度的建立與完善，有效地遏制了貧困的發(fā)生，更好的保障了貧困人口的基本生活。

注：數(shù)據(jù)來源于2006-2012年甘肅省統(tǒng)計年鑒。

2 甘肅省農(nóng)村最低生活保障制度存在的問題

2.1 經(jīng)濟發(fā)展滯后，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)過低 甘肅省作為西部典型的貧困省份，經(jīng)濟發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于東中部發(fā)達(dá)省市。2012年甘肅省GDP總量5 650.3億元，在全國31個省市中排名第27位。同排名第一的廣東省的57 067.92億元的GDP總量總比，相差近10倍。在農(nóng)村低保資金的投入方面，甘肅省對農(nóng)村低保資金的投入逐年增加：2007年，甘肅省農(nóng)村低保資金支出25 686.7萬元。2010年和2011年分別達(dá)到226 605.5萬元、307 305.4萬元。雖然甘肅省不斷加大低保資金投入力度，但甘肅省需要救助的貧困人口多，貧困發(fā)生率高，低保資金入不敷出。具體表現(xiàn)在同全國發(fā)達(dá)省市的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)相比仍處于較低的發(fā)展水平：北京市2012年農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為5 110.15元/人，浙江省為3 857.50元/人。中部地區(qū)的內(nèi)蒙古和山西省分別是2 699.64元/人和

1 719.94元/人，而甘肅省2012年農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)僅為1 424.83年/人。雖然，2008年至2012年甘肅省連續(xù)5a上調(diào)農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)，但是同全國農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)平均水平相比，甘肅省的農(nóng)村低保仍存在著保障標(biāo)準(zhǔn)過低，保障覆蓋面過窄的問題，見圖1。

2.2 城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)差異大 由于計劃經(jīng)濟和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)業(yè)長時期為工業(yè)發(fā)展服務(wù)，從而導(dǎo)致了中國非均衡發(fā)展的城鄉(xiāng)關(guān)系。也使農(nóng)業(yè)的發(fā)展長期滯后，對農(nóng)村發(fā)展的投入不足，農(nóng)村貧困人口集中。鑒于此，社會保障的傾斜面應(yīng)該側(cè)重于農(nóng)村，但是目前城鎮(zhèn)的社會保障水平卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村的社會保障水平。2010年，全國城市低保月保障標(biāo)準(zhǔn)為251元，農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)年平均標(biāo)準(zhǔn)為1 404元，平均每月為117元。而且，城鎮(zhèn)居民在其他的保障項目，如養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、生育保險所占比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村人口，同時城鎮(zhèn)居民還享受各種社會福利和住房保障等優(yōu)惠政策。

從甘肅省城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的具體水平來看，城鄉(xiāng)低保的標(biāo)準(zhǔn)差異較大，見表3。從2007年開始甘肅省連續(xù)5a上調(diào)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，使全省的低保水平不斷提高。2006年到2011年城市低保月平均保障標(biāo)準(zhǔn)從153元上升到225元，農(nóng)村低保年保障標(biāo)準(zhǔn)從600元上升為1 096元，使保障標(biāo)準(zhǔn)和補差水平都接近了全國的平均水平。雖然城鄉(xiāng)低保的標(biāo)準(zhǔn)都不斷的提高，但是城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的差異也在不斷的擴大。甘肅省年低保標(biāo)準(zhǔn)最高的蘭州市城關(guān)區(qū)的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)看分別是3 676/a，1 406/a，城市的低保標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的2.6倍。城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的不同待遇不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展，也不利于提高農(nóng)民的積極性。

2.3 實施過程難以做到公開、透明、公正 2007年，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，系我國目前關(guān)于農(nóng)村最低生活保障制度的最權(quán)威性條款。該《通知》對農(nóng)村低保的對象范圍、農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、資金發(fā)放及實施原則均作了詳細(xì)的規(guī)定。很大程度上，指導(dǎo)了各地農(nóng)村低保工作實施的規(guī)范化。甘肅省人民政府在2013年2月17日第二次常務(wù)會議上討論通過《甘肅省農(nóng)村居民最低生活保障辦法》，成為目前甘肅省農(nóng)村低保工作的指導(dǎo)指針。但是，在具體的實施過程中仍然出現(xiàn)了不少的問題。（1）在低保對象的確立上?！锻ㄖ访鞔_規(guī)定農(nóng)村最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，主要是因病、傷殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民。《甘肅省農(nóng)村居民最低生活保障辦法》第七條也規(guī)定：農(nóng)村居民最低生活保障實行分類施保，根據(jù)具體的情況把低保對象劃分為三類。總的來說低保對象確立的方針就是保障特困家庭的基本生活。根據(jù)當(dāng)?shù)貏澐值摹柏毨Ь€”，低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的最低生活標(biāo)準(zhǔn)的即確立為低保對象。而在具體的實施中，很難科學(xué)合理的確立低保對象，實現(xiàn)“應(yīng)保盡保”。尤其是在甘肅省，個別農(nóng)村的貧困人口相對集中，需要救助的對象很多，但救助的名額有限。如何確立低保對象，使真正需要救助的對象在第一時間得到救助就成為低保工作的難題。因為，我國尚未有一個統(tǒng)一的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，各地確立的標(biāo)準(zhǔn)也未必科學(xué)合理，所以在一定程度上使許多貧困對象被排除在低保范圍內(nèi)。（2）低保的評選過程不夠公開、透明?！陡拭C省農(nóng)村居民最低生活保障辦法》第三條規(guī)定，農(nóng)村居民最低生活保障堅持?；?，可持續(xù)，重公平，求實效的方針和應(yīng)保盡保、公平、公正、動態(tài)管理的原則。要求受鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府委托，在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，村民委員會對申請人開展家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查、組織村民會議或村民代表會議民主評議后提出初步意見，報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，報縣級人民政府民政部門審批。然后再全村進(jìn)行公示，對有爭議的對象要進(jìn)行調(diào)查核實，認(rèn)真處理。但是在實際的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，村民對低保的評選過程不甚了解，對低保的評選結(jié)果存在著很大的爭議。這都是低保工作在實施過程中普遍存在的問題。

2.4 缺乏相配套的法律、法規(guī) 2007年，國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，系我國目前關(guān)于農(nóng)村最低生活保障制度的權(quán)威性文件。到目前我國尚未建立一部完整的《社會救助法》，有關(guān)農(nóng)村低保的立法方面也較滯后，有關(guān)農(nóng)村低保制度的法律散見于其他法律條款中或以行政命令頒布。而甘肅省先后頒布了《甘肅省人民政府關(guān)于建立城鄉(xiāng)社會保障制度的通知》、《甘肅省建立農(nóng)村居民最低生活保障制度試行辦法》、《甘肅省農(nóng)村居民最低生活保障辦法》等，在一定程度上彌補了關(guān)于最低生活保障制度在立法上的缺陷。但隨著最低生活保障制度在運行中凸顯的各種問題，以及從農(nóng)民的現(xiàn)實需求入手，我們亟需一部專門的法律法規(guī)的出臺。使最低生活保障制度在實行中真正做到有法可依，以期適應(yīng)最低生活保障制度建設(shè)的需要。

2.5 資金匱乏，籌資渠道單一 《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》中規(guī)定：農(nóng)村最低生活保障資金的籌集以地方為主，地方各級人民政府要將農(nóng)村最低生活保障資金列入財政預(yù)算，省級人民政府要加大投入。地方各級政府和民政部門要根據(jù)保障對象人數(shù)等提出資金需求，經(jīng)同級財政部門審核后列入預(yù)算。中央財政對財政困難地區(qū)給予適當(dāng)補助。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，國家對民生事業(yè)日益重視，在社會保障資金的投入方面也逐年增加。充足的資金來源是社會保障事業(yè)順利進(jìn)行的保證，反之社保事業(yè)將成為無源之水。甘肅省作為貧困省份，落后的經(jīng)濟狀況直接導(dǎo)致了最低生活保障制度在保障標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋面上遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于發(fā)達(dá)省市的水平。在社會保障制度的平穩(wěn)運行中面臨的最大挑戰(zhàn)就是資金匱乏，籌資渠道單一。因為資金匱乏，許多地方對貧困人口的最低生活保障制度采取“錢多多補，錢少少補，沒錢不補”的政策。因社保資金投入的不足，導(dǎo)致了最低生活保障制度的標(biāo)準(zhǔn)過低。許多地方的低保水平甚至不能保證居民的基本生活，嚴(yán)重的影響了低保制度保障基本生活的功能。這些都是甘肅省在建立完善的最低生活保障制度進(jìn)程中所遭遇的“瓶頸”，如何增加籌資渠道，建立多層次的籌資渠道，保證社保資金的增值、保值，是最低生活保障制度平穩(wěn)運行的關(guān)鍵。

3 對策建議

3.1 盡快出臺相關(guān)法律法規(guī) 目前全國尚未建立關(guān)于最低生活保障制度的統(tǒng)一法律法規(guī)，各地“各自為政”的局面不利于農(nóng)村最低生活保障制度的施行與統(tǒng)一建制。現(xiàn)有關(guān)低保制度的規(guī)定，效力層次均不高。分別為地方性法規(guī)級別、地方性規(guī)章級別、其他規(guī)范性文件級別。完善立法體系建設(shè)，是農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)中迫切而重要的一項工作。建立統(tǒng)一的《社會救助法》是完善社會救助制度的關(guān)鍵。最低生活保障制度建設(shè)必須高度重視法制化和規(guī)范化進(jìn)程。要盡快出臺一部對低保的對象、低保的范圍、操作程序、社保資金的籌資渠道、低保標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)預(yù)算和管理體制等均做出詳細(xì)規(guī)定的法律。使低保制度在實施過程中真正做到“有法可依”、“有法必依”。

3.2 加大監(jiān)督、監(jiān)管力度，建立公開、透明的低保制度 公開、公平、真實原則是最低生活保障制度在實施過程中必須堅持的原則。建立公開、公平、透明的低保制度不僅是最低生活保障的內(nèi)在要求，更是廣大人民的切實利益所在。因此，我們必須從各個層面入手建立公開、透明的低保制度。首先，必須提高基層干部的自身覺悟。使他們秉公執(zhí)法，嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定行使自己的權(quán)利。同時應(yīng)大力鼓勵一批專業(yè)化的人才補充到基層的社保隊伍中，為社保隊伍增添新鮮的“血液”，使社保隊伍真正做到組織過硬，專業(yè)化程度高。這樣，在社保制度的具體實施中可以在一定程度上提高社保的工作效率，使社保工作朝著科學(xué)化、制度化的方向發(fā)展。其次，加強群眾對低保制度的科學(xué)認(rèn)識。要廣泛的運用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代媒介，使廣大的人民群眾對最低生活保障制度樹立科學(xué)的認(rèn)識。在廣大的農(nóng)村，使更多的農(nóng)民樹立正確的“低保觀”。“不騙?！?、不通過非正常渠道搞“人情保”，不搞“輪流坐莊”的“平均主義”。在農(nóng)村中形成“促發(fā)展、反貧困”的進(jìn)取意識，從根源上解決貧困問題才是完善農(nóng)村低保制度的關(guān)鍵。再者相關(guān)部門一定要加強對最低生活保障工作的監(jiān)督、監(jiān)管力度。要鼓勵更多的公民自覺地加入到低保工作的監(jiān)督當(dāng)中。尤其是在低保對象的評選過程中，要評選出在當(dāng)?shù)赜幸欢ㄍ拇迕駬?dān)任村干部，參加評選。要加強信息的透明度和公開度，召開專門的村民大會，使每一位村民都積極地參與到低保的評定過程中?！叭罕姷难劬κ茄┝恋摹保ＷC他們的合法權(quán)利，這樣才能評選出大家“認(rèn)可”的低保對象。另外，要做好低保的“公示”工作，對有爭議的農(nóng)戶進(jìn)行復(fù)查。相關(guān)監(jiān)督部門要加大檢查力度，嚴(yán)懲違規(guī)的人員，對低保戶定期走訪、調(diào)查，完善低保的“退出”機制。真正做到低保制度的公開、公平、真實、透明，實現(xiàn)低保工作的動態(tài)管理。

3.3 構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度 我國的社會救助制度起源于城市，現(xiàn)已建立起了較完善的城市最低生活保障制度。農(nóng)村最低生活保障制度由于起步晚、起點低，在短時間內(nèi)很難趕上城市最低生活保障制度的建設(shè)。我們必須分階段，分時期逐步實現(xiàn)低保制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建制。就最低生活保障制度而言，城市最低生活保障制度首先在上海建立，經(jīng)過試點、推廣、普及到進(jìn)一步的完善的階段。而農(nóng)村最低生活保障制度啟動于1995年，在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)停滯不前，發(fā)展緩慢，直到2007年，國務(wù)院頒布《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障的通知》，標(biāo)志著農(nóng)村最低生活保障制度在全國完成了建制。為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和構(gòu)建社會主義和諧社會，必須建立起城鄉(xiāng)一體化的低保制度。而且在低保制度城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中必須分步驟，有條理的進(jìn)行。鑒于我國東中西部經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，導(dǎo)致各地的低保水平層次不齊。因此我們應(yīng)首先在農(nóng)村地區(qū)全面建立低保制度，尤其在甘肅等貧困省份應(yīng)該提高低保的保障標(biāo)準(zhǔn)、擴大低保的覆蓋面，在此基礎(chǔ)上逐步實現(xiàn)最低生活保障制度城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)籌。

3.4 構(gòu)建多層次的籌資渠道，保證低保制度的平穩(wěn)運行 充足的資金來源是社保制度平穩(wěn)運行的保障?！秶鴦?wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》規(guī)定：農(nóng)村最低生活保障資金的籌集以地方為主，地方各級人民政府要將農(nóng)村最低生活保障資金列入財政預(yù)算，省級人民政府要加大投入。但在甘肅省，地方財政吃緊，社保資金的投入嚴(yán)重不足。因此，建立多層次的籌資渠道，保證低保制度的平穩(wěn)運行就顯得尤為重要。首先要加大政府的投入力度；其次，進(jìn)一步健全社會保障費的征收力度，而且要形成多渠道的籌資來源，鼓勵社會慈善群體對低保的參與力度，鼓勵企業(yè)參與與個人參與等；再者開展社會捐贈，開展“獻(xiàn)愛心”活動?？傊?，只有資金到位，才能保證低保制度的運行朝著健康、有序的方向發(fā)展。

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2.4 缺乏相配套的法律、法規(guī) 2007年，國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，系我國目前關(guān)于農(nóng)村最低生活保障制度的權(quán)威性文件。到目前我國尚未建立一部完整的《社會救助法》，有關(guān)農(nóng)村低保的立法方面也較滯后，有關(guān)農(nóng)村低保制度的法律散見于其他法律條款中或以行政命令頒布。而甘肅省先后頒布了《甘肅省人民政府關(guān)于建立城鄉(xiāng)社會保障制度的通知》、《甘肅省建立農(nóng)村居民最低生活保障制度試行辦法》、《甘肅省農(nóng)村居民最低生活保障辦法》等，在一定程度上彌補了關(guān)于最低生活保障制度在立法上的缺陷。但隨著最低生活保障制度在運行中凸顯的各種問題，以及從農(nóng)民的現(xiàn)實需求入手，我們亟需一部專門的法律法規(guī)的出臺。使最低生活保障制度在實行中真正做到有法可依，以期適應(yīng)最低生活保障制度建設(shè)的需要。

2.5 資金匱乏，籌資渠道單一 《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》中規(guī)定：農(nóng)村最低生活保障資金的籌集以地方為主，地方各級人民政府要將農(nóng)村最低生活保障資金列入財政預(yù)算，省級人民政府要加大投入。地方各級政府和民政部門要根據(jù)保障對象人數(shù)等提出資金需求，經(jīng)同級財政部門審核后列入預(yù)算。中央財政對財政困難地區(qū)給予適當(dāng)補助。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，國家對民生事業(yè)日益重視，在社會保障資金的投入方面也逐年增加。充足的資金來源是社會保障事業(yè)順利進(jìn)行的保證，反之社保事業(yè)將成為無源之水。甘肅省作為貧困省份，落后的經(jīng)濟狀況直接導(dǎo)致了最低生活保障制度在保障標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋面上遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于發(fā)達(dá)省市的水平。在社會保障制度的平穩(wěn)運行中面臨的最大挑戰(zhàn)就是資金匱乏，籌資渠道單一。因為資金匱乏，許多地方對貧困人口的最低生活保障制度采取“錢多多補，錢少少補，沒錢不補”的政策。因社保資金投入的不足，導(dǎo)致了最低生活保障制度的標(biāo)準(zhǔn)過低。許多地方的低保水平甚至不能保證居民的基本生活，嚴(yán)重的影響了低保制度保障基本生活的功能。這些都是甘肅省在建立完善的最低生活保障制度進(jìn)程中所遭遇的“瓶頸”，如何增加籌資渠道，建立多層次的籌資渠道，保證社保資金的增值、保值，是最低生活保障制度平穩(wěn)運行的關(guān)鍵。

3 對策建議

3.1 盡快出臺相關(guān)法律法規(guī) 目前全國尚未建立關(guān)于最低生活保障制度的統(tǒng)一法律法規(guī)，各地“各自為政”的局面不利于農(nóng)村最低生活保障制度的施行與統(tǒng)一建制。現(xiàn)有關(guān)低保制度的規(guī)定，效力層次均不高。分別為地方性法規(guī)級別、地方性規(guī)章級別、其他規(guī)范性文件級別。完善立法體系建設(shè)，是農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)中迫切而重要的一項工作。建立統(tǒng)一的《社會救助法》是完善社會救助制度的關(guān)鍵。最低生活保障制度建設(shè)必須高度重視法制化和規(guī)范化進(jìn)程。要盡快出臺一部對低保的對象、低保的范圍、操作程序、社保資金的籌資渠道、低保標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)預(yù)算和管理體制等均做出詳細(xì)規(guī)定的法律。使低保制度在實施過程中真正做到“有法可依”、“有法必依”。

3.2 加大監(jiān)督、監(jiān)管力度，建立公開、透明的低保制度 公開、公平、真實原則是最低生活保障制度在實施過程中必須堅持的原則。建立公開、公平、透明的低保制度不僅是最低生活保障的內(nèi)在要求，更是廣大人民的切實利益所在。因此，我們必須從各個層面入手建立公開、透明的低保制度。首先，必須提高基層干部的自身覺悟。使他們秉公執(zhí)法，嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定行使自己的權(quán)利。同時應(yīng)大力鼓勵一批專業(yè)化的人才補充到基層的社保隊伍中，為社保隊伍增添新鮮的“血液”，使社保隊伍真正做到組織過硬，專業(yè)化程度高。這樣，在社保制度的具體實施中可以在一定程度上提高社保的工作效率，使社保工作朝著科學(xué)化、制度化的方向發(fā)展。其次，加強群眾對低保制度的科學(xué)認(rèn)識。要廣泛的運用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代媒介，使廣大的人民群眾對最低生活保障制度樹立科學(xué)的認(rèn)識。在廣大的農(nóng)村，使更多的農(nóng)民樹立正確的“低保觀”。“不騙?！?、不通過非正常渠道搞“人情?！?，不搞“輪流坐莊”的“平均主義”。在農(nóng)村中形成“促發(fā)展、反貧困”的進(jìn)取意識，從根源上解決貧困問題才是完善農(nóng)村低保制度的關(guān)鍵。再者相關(guān)部門一定要加強對最低生活保障工作的監(jiān)督、監(jiān)管力度。要鼓勵更多的公民自覺地加入到低保工作的監(jiān)督當(dāng)中。尤其是在低保對象的評選過程中，要評選出在當(dāng)?shù)赜幸欢ㄍ拇迕駬?dān)任村干部，參加評選。要加強信息的透明度和公開度，召開專門的村民大會，使每一位村民都積極地參與到低保的評定過程中?！叭罕姷难劬κ茄┝恋摹?，要保證他們的合法權(quán)利，這樣才能評選出大家“認(rèn)可”的低保對象。另外，要做好低保的“公示”工作，對有爭議的農(nóng)戶進(jìn)行復(fù)查。相關(guān)監(jiān)督部門要加大檢查力度，嚴(yán)懲違規(guī)的人員，對低保戶定期走訪、調(diào)查，完善低保的“退出”機制。真正做到低保制度的公開、公平、真實、透明，實現(xiàn)低保工作的動態(tài)管理。

3.3 構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度 我國的社會救助制度起源于城市，現(xiàn)已建立起了較完善的城市最低生活保障制度。農(nóng)村最低生活保障制度由于起步晚、起點低，在短時間內(nèi)很難趕上城市最低生活保障制度的建設(shè)。我們必須分階段，分時期逐步實現(xiàn)低保制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建制。就最低生活保障制度而言，城市最低生活保障制度首先在上海建立，經(jīng)過試點、推廣、普及到進(jìn)一步的完善的階段。而農(nóng)村最低生活保障制度啟動于1995年，在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)停滯不前，發(fā)展緩慢，直到2007年，國務(wù)院頒布《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障的通知》，標(biāo)志著農(nóng)村最低生活保障制度在全國完成了建制。為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和構(gòu)建社會主義和諧社會，必須建立起城鄉(xiāng)一體化的低保制度。而且在低保制度城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中必須分步驟，有條理的進(jìn)行。鑒于我國東中西部經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，導(dǎo)致各地的低保水平層次不齊。因此我們應(yīng)首先在農(nóng)村地區(qū)全面建立低保制度，尤其在甘肅等貧困省份應(yīng)該提高低保的保障標(biāo)準(zhǔn)、擴大低保的覆蓋面，在此基礎(chǔ)上逐步實現(xiàn)最低生活保障制度城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)籌。

3.4 構(gòu)建多層次的籌資渠道，保證低保制度的平穩(wěn)運行 充足的資金來源是社保制度平穩(wěn)運行的保障?！秶鴦?wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》規(guī)定：農(nóng)村最低生活保障資金的籌集以地方為主，地方各級人民政府要將農(nóng)村最低生活保障資金列入財政預(yù)算，省級人民政府要加大投入。但在甘肅省，地方財政吃緊，社保資金的投入嚴(yán)重不足。因此，建立多層次的籌資渠道，保證低保制度的平穩(wěn)運行就顯得尤為重要。首先要加大政府的投入力度；其次，進(jìn)一步健全社會保障費的征收力度，而且要形成多渠道的籌資來源，鼓勵社會慈善群體對低保的參與力度，鼓勵企業(yè)參與與個人參與等；再者開展社會捐贈，開展“獻(xiàn)愛心”活動?？傊挥匈Y金到位，才能保證低保制度的運行朝著健康、有序的方向發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]謝瑞.甘肅省農(nóng)村最低生活保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展研究[D].蘭州大學(xué)，2009.

[2]黃曉峰.對完善甘肅省農(nóng)村最低生活保障制度的調(diào)查研究[J].甘肅理論學(xué)刊，2006，6.

[3]元姍姍.農(nóng)村居民最低生活保障探析[J].甘肅農(nóng)業(yè)，2007（6）：24-27.

[4]賀大姣.構(gòu)建農(nóng)村最低生活保障制度的保障措施探析[J].云南行政學(xué)院學(xué)報，2008，3.

[5]馬斌.積極建立農(nóng)村居民最低生活保障制度[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2002（7）：51-55.

[6]關(guān)信平.論建立農(nóng)村居民最低生活保障制度的條件、原則及運行機制[J].文史哲，2007（1）：127-133.

[7]鄭功成.農(nóng)村社會保障的誤區(qū)與政策取向[J].理論與實踐，2003（9）：20-21.

[8]趙海霞，等.甘肅省建立農(nóng)村低保制度的問題和建議[J].中國農(nóng)業(yè).2007（3）.

[9]孫曉娟.甘肅農(nóng)民養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀與對策[J].蘭州商學(xué)院學(xué)報，2005（3）.

[10]王磊.中國農(nóng)村最低生活保障制度研究綜述（J].理論與改革，2008（6）. （責(zé)編：徐煥斗）

2.4 缺乏相配套的法律、法規(guī) 2007年，國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，系我國目前關(guān)于農(nóng)村最低生活保障制度的權(quán)威性文件。到目前我國尚未建立一部完整的《社會救助法》，有關(guān)農(nóng)村低保的立法方面也較滯后，有關(guān)農(nóng)村低保制度的法律散見于其他法律條款中或以行政命令頒布。而甘肅省先后頒布了《甘肅省人民政府關(guān)于建立城鄉(xiāng)社會保障制度的通知》、《甘肅省建立農(nóng)村居民最低生活保障制度試行辦法》、《甘肅省農(nóng)村居民最低生活保障辦法》等，在一定程度上彌補了關(guān)于最低生活保障制度在立法上的缺陷。但隨著最低生活保障制度在運行中凸顯的各種問題，以及從農(nóng)民的現(xiàn)實需求入手，我們亟需一部專門的法律法規(guī)的出臺。使最低生活保障制度在實行中真正做到有法可依，以期適應(yīng)最低生活保障制度建設(shè)的需要。

2.5 資金匱乏，籌資渠道單一 《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》中規(guī)定：農(nóng)村最低生活保障資金的籌集以地方為主，地方各級人民政府要將農(nóng)村最低生活保障資金列入財政預(yù)算，省級人民政府要加大投入。地方各級政府和民政部門要根據(jù)保障對象人數(shù)等提出資金需求，經(jīng)同級財政部門審核后列入預(yù)算。中央財政對財政困難地區(qū)給予適當(dāng)補助。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，國家對民生事業(yè)日益重視，在社會保障資金的投入方面也逐年增加。充足的資金來源是社會保障事業(yè)順利進(jìn)行的保證，反之社保事業(yè)將成為無源之水。甘肅省作為貧困省份，落后的經(jīng)濟狀況直接導(dǎo)致了最低生活保障制度在保障標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋面上遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于發(fā)達(dá)省市的水平。在社會保障制度的平穩(wěn)運行中面臨的最大挑戰(zhàn)就是資金匱乏，籌資渠道單一。因為資金匱乏，許多地方對貧困人口的最低生活保障制度采取“錢多多補，錢少少補，沒錢不補”的政策。因社保資金投入的不足，導(dǎo)致了最低生活保障制度的標(biāo)準(zhǔn)過低。許多地方的低保水平甚至不能保證居民的基本生活，嚴(yán)重的影響了低保制度保障基本生活的功能。這些都是甘肅省在建立完善的最低生活保障制度進(jìn)程中所遭遇的“瓶頸”，如何增加籌資渠道，建立多層次的籌資渠道，保證社保資金的增值、保值，是最低生活保障制度平穩(wěn)運行的關(guān)鍵。

3 對策建議

3.1 盡快出臺相關(guān)法律法規(guī) 目前全國尚未建立關(guān)于最低生活保障制度的統(tǒng)一法律法規(guī)，各地“各自為政”的局面不利于農(nóng)村最低生活保障制度的施行與統(tǒng)一建制。現(xiàn)有關(guān)低保制度的規(guī)定，效力層次均不高。分別為地方性法規(guī)級別、地方性規(guī)章級別、其他規(guī)范性文件級別。完善立法體系建設(shè)，是農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)中迫切而重要的一項工作。建立統(tǒng)一的《社會救助法》是完善社會救助制度的關(guān)鍵。最低生活保障制度建設(shè)必須高度重視法制化和規(guī)范化進(jìn)程。要盡快出臺一部對低保的對象、低保的范圍、操作程序、社保資金的籌資渠道、低保標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)預(yù)算和管理體制等均做出詳細(xì)規(guī)定的法律。使低保制度在實施過程中真正做到“有法可依”、“有法必依”。

3.2 加大監(jiān)督、監(jiān)管力度，建立公開、透明的低保制度 公開、公平、真實原則是最低生活保障制度在實施過程中必須堅持的原則。建立公開、公平、透明的低保制度不僅是最低生活保障的內(nèi)在要求，更是廣大人民的切實利益所在。因此，我們必須從各個層面入手建立公開、透明的低保制度。首先，必須提高基層干部的自身覺悟。使他們秉公執(zhí)法，嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定行使自己的權(quán)利。同時應(yīng)大力鼓勵一批專業(yè)化的人才補充到基層的社保隊伍中，為社保隊伍增添新鮮的“血液”，使社保隊伍真正做到組織過硬，專業(yè)化程度高。這樣，在社保制度的具體實施中可以在一定程度上提高社保的工作效率，使社保工作朝著科學(xué)化、制度化的方向發(fā)展。其次，加強群眾對低保制度的科學(xué)認(rèn)識。要廣泛的運用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代媒介，使廣大的人民群眾對最低生活保障制度樹立科學(xué)的認(rèn)識。在廣大的農(nóng)村，使更多的農(nóng)民樹立正確的“低保觀”?！安或_保”、不通過非正常渠道搞“人情保”，不搞“輪流坐莊”的“平均主義”。在農(nóng)村中形成“促發(fā)展、反貧困”的進(jìn)取意識，從根源上解決貧困問題才是完善農(nóng)村低保制度的關(guān)鍵。再者相關(guān)部門一定要加強對最低生活保障工作的監(jiān)督、監(jiān)管力度。要鼓勵更多的公民自覺地加入到低保工作的監(jiān)督當(dāng)中。尤其是在低保對象的評選過程中，要評選出在當(dāng)?shù)赜幸欢ㄍ拇迕駬?dān)任村干部，參加評選。要加強信息的透明度和公開度，召開專門的村民大會，使每一位村民都積極地參與到低保的評定過程中?！叭罕姷难劬κ茄┝恋摹?，要保證他們的合法權(quán)利，這樣才能評選出大家“認(rèn)可”的低保對象。另外，要做好低保的“公示”工作，對有爭議的農(nóng)戶進(jìn)行復(fù)查。相關(guān)監(jiān)督部門要加大檢查力度，嚴(yán)懲違規(guī)的人員，對低保戶定期走訪、調(diào)查，完善低保的“退出”機制。真正做到低保制度的公開、公平、真實、透明，實現(xiàn)低保工作的動態(tài)管理。

3.3 構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度 我國的社會救助制度起源于城市，現(xiàn)已建立起了較完善的城市最低生活保障制度。農(nóng)村最低生活保障制度由于起步晚、起點低，在短時間內(nèi)很難趕上城市最低生活保障制度的建設(shè)。我們必須分階段，分時期逐步實現(xiàn)低保制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建制。就最低生活保障制度而言，城市最低生活保障制度首先在上海建立，經(jīng)過試點、推廣、普及到進(jìn)一步的完善的階段。而農(nóng)村最低生活保障制度啟動于1995年，在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)停滯不前，發(fā)展緩慢，直到2007年，國務(wù)院頒布《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障的通知》，標(biāo)志著農(nóng)村最低生活保障制度在全國完成了建制。為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和構(gòu)建社會主義和諧社會，必須建立起城鄉(xiāng)一體化的低保制度。而且在低保制度城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中必須分步驟，有條理的進(jìn)行。鑒于我國東中西部經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，導(dǎo)致各地的低保水平層次不齊。因此我們應(yīng)首先在農(nóng)村地區(qū)全面建立低保制度，尤其在甘肅等貧困省份應(yīng)該提高低保的保障標(biāo)準(zhǔn)、擴大低保的覆蓋面，在此基礎(chǔ)上逐步實現(xiàn)最低生活保障制度城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)籌。

3.4 構(gòu)建多層次的籌資渠道，保證低保制度的平穩(wěn)運行 充足的資金來源是社保制度平穩(wěn)運行的保障?！秶鴦?wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》規(guī)定：農(nóng)村最低生活保障資金的籌集以地方為主，地方各級人民政府要將農(nóng)村最低生活保障資金列入財政預(yù)算，省級人民政府要加大投入。但在甘肅省，地方財政吃緊，社保資金的投入嚴(yán)重不足。因此，建立多層次的籌資渠道，保證低保制度的平穩(wěn)運行就顯得尤為重要。首先要加大政府的投入力度；其次，進(jìn)一步健全社會保障費的征收力度，而且要形成多渠道的籌資來源，鼓勵社會慈善群體對低保的參與力度，鼓勵企業(yè)參與與個人參與等；再者開展社會捐贈，開展“獻(xiàn)愛心”活動。總之，只有資金到位，才能保證低保制度的運行朝著健康、有序的方向發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]謝瑞.甘肅省農(nóng)村最低生活保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展研究[D].蘭州大學(xué)，2009.

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[3]元姍姍.農(nóng)村居民最低生活保障探析[J].甘肅農(nóng)業(yè)，2007（6）：24-27.

[4]賀大姣.構(gòu)建農(nóng)村最低生活保障制度的保障措施探析[J].云南行政學(xué)院學(xué)報，2008，3.

[5]馬斌.積極建立農(nóng)村居民最低生活保障制度[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2002（7）：51-55.

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[10]王磊.中國農(nóng)村最低生活保障制度研究綜述（J].理論與改革，2008（6）. （責(zé)編：徐煥斗）