賀珍怡(Jennifer+Holdaway)

賀珍怡

（作者系美國(guó)社會(huì)科學(xué)研究協(xié)會(huì)（SSRC）中國(guó)環(huán)境與健康項(xiàng)目主任，健康、環(huán)境與發(fā)展論壇（FORHEAD）聯(lián)合主任）

在過(guò)去30多年中，經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的顯著提高和消費(fèi)模式的轉(zhuǎn)變，使中國(guó)的食品生產(chǎn)、流通和消費(fèi)模式發(fā)生了巨大變化。一方面，饑餓問(wèn)題基本上得到了解決，人們?cè)谑称飞媳冗^(guò)去有更多的選擇；另一方面，新的食品安全問(wèn)題正在涌現(xiàn)，反映出中國(guó)食品體系在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化過(guò)程中受到的壓力，包括某些產(chǎn)品部門的快速擴(kuò)張、供應(yīng)鏈的延長(zhǎng)以及人們對(duì)加工食品更多的消費(fèi)。這些因素與社會(huì)誠(chéng)信缺失及監(jiān)管能力不足交織在一起，導(dǎo)致食品安全成為一個(gè)極具挑戰(zhàn)性的管理問(wèn)題。

在全球化進(jìn)程中，中國(guó)的食品安全問(wèn)題不是孤立存在的?？疾靽?guó)際上其他國(guó)家的食品安全問(wèn)題，可以幫助我們區(qū)分中國(guó)食品安全監(jiān)管所面臨的挑戰(zhàn)中，哪些是普遍存在的，哪些是中國(guó)的發(fā)展和治理體系中所特有的。這樣的比較還可以幫助我們預(yù)計(jì)：中國(guó)何時(shí)才能夠得到較大改進(jìn)。

美國(guó)和歐洲在向工業(yè)化和城市化過(guò)渡時(shí)，食品安全也曾作為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。當(dāng)時(shí)歐美人口遷徙，加上日益專業(yè)化的生產(chǎn)和越來(lái)越長(zhǎng)的供應(yīng)鏈，使得消費(fèi)者和生產(chǎn)者被隔離開來(lái)，導(dǎo)致大眾對(duì)食品的來(lái)源和安全缺乏認(rèn)識(shí)并感到憂慮。同時(shí)，人們更多地食用加工食物，并經(jīng)常在外就餐，為細(xì)菌與化學(xué)品污染、非法添加劑的使用以及假冒產(chǎn)品的出現(xiàn)提供了機(jī)會(huì)。當(dāng)變化的節(jié)奏快于監(jiān)管能力的發(fā)展速度時(shí)，建立在生產(chǎn)者和消費(fèi)者近距離基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)信任關(guān)系尚未被制度化的監(jiān)管系統(tǒng)所取代，因此公眾對(duì)于欺詐等各類食品安全問(wèn)題的憂慮甚重。

正如當(dāng)今的中國(guó)一樣，當(dāng)時(shí)歐美國(guó)家的注意力主要集中于迅速爆發(fā)的或有引發(fā)公眾恐懼風(fēng)險(xiǎn)的食品安全問(wèn)題上。這些問(wèn)題主要與衛(wèi)生以及使用非法添加劑相關(guān)。

由于公眾對(duì)發(fā)病緩慢及不易識(shí)別的食品安全問(wèn)題（諸如工業(yè)引起的重金屬污染對(duì)健康的影響）了解較少，因此，此類問(wèn)題過(guò)了相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間以后才成為公眾關(guān)心的問(wèn)題，并且伴隨戰(zhàn)后初期第二輪立法的熱潮而開始。此類關(guān)注熱點(diǎn)還包括對(duì)合成肥料和殺蟲劑的廣泛使用，以及這些化學(xué)品在生態(tài)系統(tǒng)中不斷累積所造成的后果。獸藥使用及其對(duì)抗生素耐藥性所產(chǎn)生的影響是歐洲在近期面臨的問(wèn)題；而在美國(guó)，這一問(wèn)題迄今尚未得到嚴(yán)格的監(jiān)管。

從全球視野來(lái)看，食品安全問(wèn)題一直在演變之中，同時(shí)我們對(duì)于食品安全的理解以及不同管理層級(jí)的監(jiān)管能力也在演變。中國(guó)目前面臨的許多食品安全挑戰(zhàn)與富裕國(guó)家向工業(yè)化和城市化過(guò)渡時(shí)期所面臨的挑戰(zhàn)類似。同時(shí)，中國(guó)和這些國(guó)家當(dāng)初的情況一樣，正在逐漸從與衛(wèi)生和假冒偽劣食品相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)向與集中化和工業(yè)化的食品生產(chǎn)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。

另一方面，食品加工和餐飲行業(yè)的擴(kuò)張以及供應(yīng)鏈的延長(zhǎng)和復(fù)雜化，將監(jiān)管和執(zhí)法水平參差不齊的各個(gè)地區(qū)連接了起來(lái)。然而，由于這個(gè)過(guò)程在中國(guó)更為壓縮，因而這些問(wèn)題也就表現(xiàn)得更為極端，也對(duì)管理提出了更大的挑戰(zhàn)，要求政府能夠快速提高自身的監(jiān)管能力。

中國(guó)面積之大，發(fā)展之不平衡，食品生產(chǎn)條件之多樣化，問(wèn)題驅(qū)動(dòng)力之多變，都意味著不同地區(qū)所經(jīng)歷的食品風(fēng)險(xiǎn)也各不相同。中國(guó)富裕地區(qū)和貧窮地區(qū)之間的關(guān)系在某種程度上映射出富裕國(guó)家與貧窮國(guó)家之間的關(guān)系，這也為政策制定提出了額外的挑戰(zhàn)，政策既要應(yīng)對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)模式，又要考慮到風(fēng)險(xiǎn)管理的不同能力水平。

正如其他許多政策領(lǐng)域一樣，中國(guó)公眾對(duì)提高食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理的需求越來(lái)越高，而政府提供這種管理的能力卻仍未能跟上。公眾的這些需求可以從國(guó)際上得到解答，因?yàn)楦辉?guó)家所采用的監(jiān)管制度可以為公眾的期望提供參考。

在系統(tǒng)地分析中國(guó)能夠從發(fā)達(dá)國(guó)家的食品系統(tǒng)管理方式中學(xué)到哪些時(shí)，需要考慮到差異（如人口與土地和水資源的比例）的存在，因?yàn)檫@些差異可能會(huì)導(dǎo)致類似的方法在中國(guó)無(wú)法起效。并且，在早期工業(yè)化國(guó)家，食品安全管理的發(fā)展進(jìn)步是利益相關(guān)方之間長(zhǎng)期博弈的結(jié)果，當(dāng)然，這也需要各方在基礎(chǔ)設(shè)施和執(zhí)行能力方面的投入。

與此同時(shí)，在一些問(wèn)題上，食品安全管理的國(guó)際化考量，并非僅僅需要借鑒一些富裕國(guó)家的食品安全法規(guī)，中國(guó)在發(fā)展不均衡的背景下，要想提高食品安全的水平，注重借助其他“金磚國(guó)家”和較晚實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的國(guó)家和地區(qū)（如日本、韓國(guó)和臺(tái)灣）的經(jīng)驗(yàn)也許更能啟發(fā)思路。