毛壽龍

地方“兩會(huì)”提負(fù)面清單管理

廣東

《政府工作報(bào)告》首提“負(fù)面清單”：“支持非公有制經(jīng)濟(jì)平等參與競爭，廢除各種形式的不合理規(guī)定，落實(shí)‘非禁即入投資政策，制定各類企業(yè)平等進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域的具體辦法，開展負(fù)面清單管理方式試點(diǎn)?！薄扒謇砗蛷U除妨礙公平競爭的行政和區(qū)域壁壘?！?/p>

湖北

《政府工作報(bào)告》：“探索推行外資準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式，放寬外商投資市場準(zhǔn)入?！?/p>

北京

北京市長王安順表示，北京市將制定“負(fù)面清單”，清理審批制度，凡是市場能夠承擔(dān)的都有市場自主選擇，下決心打破行業(yè)壁壘。

江蘇蘇州

今年將在市級(jí)行政審批事項(xiàng)涉及的相關(guān)領(lǐng)域，探索實(shí)行負(fù)面清單管理模式，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。建立各部門行政審批事項(xiàng)目錄清單制度，并向社會(huì)公開。

山東濟(jì)南

今年將在高新區(qū)試點(diǎn)民營資本“負(fù)面清單”管理，在綜合保稅區(qū)試點(diǎn)外資“負(fù)面清單”管理，并逐步全市推開。

李克強(qiáng)總理在2014年首次國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上指出，今年要繼續(xù)把簡政放權(quán)作為“當(dāng)頭炮”，審批事項(xiàng)逐步向“負(fù)面清單”管理邁進(jìn)，做到審批清單之外的事項(xiàng)均由社會(huì)主體依法自行決定。

這表明，已實(shí)施近一年的行政審批制度改革將再度提速。而在繼續(xù)增加權(quán)力下放的同時(shí)，權(quán)力的公開透明也成為關(guān)鍵，國務(wù)院表示要“在公開透明上下功夫，在持續(xù)推進(jìn)中增實(shí)效”。這都是圍繞著全面深化改革的要求，推動(dòng)政府職能和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，助力社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。

“負(fù)面清單”規(guī)范政府行為

負(fù)面清單，是相對(duì)于正面清單來說的。正面清單意味著企業(yè)做什么事情，需要進(jìn)行審批。在這種情況下，企業(yè)知道做什么就需要進(jìn)行什么樣的審批，但是其邊界卻不是很清楚，這對(duì)于企業(yè)就形成了一種無形的束縛。

負(fù)面清單管理不是這樣，它是直接說明企業(yè)什么事情不能做，什么事情應(yīng)該怎么做。在這種情況下，行政審批的模糊性減少了，政府部門的行為也得到規(guī)范。這一措施2013年秋天首先在上海自貿(mào)區(qū)開始試行，其最初的負(fù)面清單包括了18個(gè)行業(yè)門類，并且規(guī)定，對(duì)負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，將外商投資項(xiàng)目由核準(zhǔn)制改為備案制，將外商投資企業(yè)合同章程審批改為備案管理。

上海自貿(mào)區(qū)試行負(fù)面清單管理，顯然是投資領(lǐng)域簡政放權(quán)，實(shí)行行政審批制度改革的重要舉措。這一舉措在2014年，如果能夠擴(kuò)大到全國的范圍，勢必對(duì)行政審批制度改革起到一個(gè)飛躍性的推進(jìn)作用。因?yàn)樵谶^去，行政審批制度改革，一直沿用原則性的理論標(biāo)準(zhǔn)，所以，哪些事情需要行政審批，哪些事情不需要行政審批，一直沒有一個(gè)清晰的邊界。過去十多年的行政審批制度改革，已經(jīng)在正面清單方面進(jìn)行了大幅度的精簡，中央層次已分六批共取消和調(diào)整了2497項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，占原有總數(shù)的69.3%。雖然取消和調(diào)整了三分之二強(qiáng)的行政審批事項(xiàng)，但企業(yè)依然感覺到行政審批的負(fù)擔(dān)很重，其中一個(gè)重要的原因是政府的行為并不規(guī)范。

負(fù)面清單管理，就是要規(guī)范政府行為，其對(duì)于進(jìn)一步深化行政審批制度改革，進(jìn)一步推進(jìn)簡政放權(quán)，具有十分重要的意義。它實(shí)際上是《行政許可法》中關(guān)于負(fù)面清單管理的進(jìn)一步可操作化?！缎姓S可法》規(guī)定，如下四種情形不需要設(shè)行政許可：公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。

但是在實(shí)際操作過程中，這四個(gè)條款很難操作，所以，《行政許可法》頒布實(shí)施那么多年，符合這四個(gè)條件的行政審批項(xiàng)目依然很多。這表明，假定負(fù)面清單管理，只是提供了一個(gè)寬泛的清單，對(duì)于促進(jìn)行政審批制度改革、落實(shí)簡政放權(quán)，其意義也是有限的。從上海市政府的文件來看，負(fù)面清單管理落實(shí)到了每一個(gè)非常具體的領(lǐng)域，做到了足夠具體，這就是一種非常成功的做法。

“負(fù)面清單”倒逼政府改革

不過，行政審批制度改革的成功，不能僅僅依賴負(fù)面清單管理，因?yàn)樨?fù)面清單管理，只是一個(gè)管理手段，它不過是具體了一點(diǎn)。如果行政管理沒有現(xiàn)代化，沒有改變“官本位”的結(jié)構(gòu)，沒有在行政管理內(nèi)部理清各種權(quán)力的關(guān)系，那么僅僅負(fù)面清單管理，顯然解決不了企業(yè)和政府關(guān)系合理化的問題。

因?yàn)椤肮俦疚弧钡慕Y(jié)構(gòu)，意味著政府和企業(yè)之間的關(guān)系是官和民之間的管理和被管理之間的關(guān)系，在這種情況下，企業(yè)是做事情的，政府是管理的企業(yè)與政府之間，犯錯(cuò)誤的永遠(yuǎn)是企業(yè)，而不會(huì)是政府。企業(yè)稍有錯(cuò)誤，政府就嚴(yán)格管理，這就會(huì)導(dǎo)致政府權(quán)力無限擴(kuò)張，即使有負(fù)面清單也沒有用。

政府和企業(yè)之間應(yīng)該是平等的關(guān)系，應(yīng)邀請(qǐng)企業(yè)參與規(guī)則制定和落實(shí)，從而更好地維護(hù)市場秩序，而不是企業(yè)在破壞市場秩序、政府在制止企業(yè)。只有這樣，政府和企業(yè)的關(guān)系才會(huì)合理化。

政府權(quán)力擴(kuò)張的內(nèi)在原因是行政管理的權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理，特別是決策權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力和執(zhí)行權(quán)力的分配不合理。決策權(quán)力高高在上，監(jiān)督權(quán)力僅次于決策權(quán)力，但執(zhí)行權(quán)力是末端化的，其結(jié)果是決策者比較隨意，監(jiān)督者看決策者的眼色行事、選擇性監(jiān)督，執(zhí)行者則根據(jù)決策者的講話、指示乃至批示來落實(shí)執(zhí)行，而把法律放在一邊。在這種情況下，即使有行政許可法，政府往往也不去落實(shí)和執(zhí)行。

所以，要確保依法行政，確保依法審批，建設(shè)法治政府，就需要調(diào)整政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)。要讓決策權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力和執(zhí)行權(quán)力與日常的行政管理權(quán)力分開。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)只負(fù)責(zé)日常行政管理，決策權(quán)力落實(shí)在決策層，實(shí)現(xiàn)企業(yè)和公眾的參與；監(jiān)督權(quán)力落實(shí)在程序上，扁平化監(jiān)督；讓執(zhí)行權(quán)力提升地位，嚴(yán)格按照法律辦事。決策權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力和執(zhí)行權(quán)力如果能夠不按長官意志運(yùn)作，而是依法、依程序運(yùn)作，并且三者之間能夠相對(duì)分離、相互協(xié)調(diào)和制約，那么就可以從內(nèi)在結(jié)構(gòu)上控制政府權(quán)力的無限擴(kuò)張，從而確保簡政放權(quán)，確保行政審批制度改革的成功。在這種情況下，負(fù)面清單也才能真正起到積極的作用。