毛壽龍

地方“兩會”提負面清單管理

廣東

《政府工作報告》首提“負面清單”：“支持非公有制經濟平等參與競爭，廢除各種形式的不合理規(guī)定，落實‘非禁即入投資政策，制定各類企業(yè)平等進入特許經營領域的具體辦法，開展負面清單管理方式試點。”“清理和廢除妨礙公平競爭的行政和區(qū)域壁壘?！?/p>

湖北

《政府工作報告》：“探索推行外資準入前國民待遇加負面清單管理模式，放寬外商投資市場準入。”

北京

北京市長王安順表示，北京市將制定“負面清單”，清理審批制度，凡是市場能夠承擔的都有市場自主選擇，下決心打破行業(yè)壁壘。

江蘇蘇州

今年將在市級行政審批事項涉及的相關領域，探索實行負面清單管理模式，加強事中事后監(jiān)管。建立各部門行政審批事項目錄清單制度，并向社會公開。

山東濟南

今年將在高新區(qū)試點民營資本“負面清單”管理，在綜合保稅區(qū)試點外資“負面清單”管理，并逐步全市推開。

李克強總理在2014年首次國務院常務會議上指出，今年要繼續(xù)把簡政放權作為“當頭炮”，審批事項逐步向“負面清單”管理邁進，做到審批清單之外的事項均由社會主體依法自行決定。

這表明，已實施近一年的行政審批制度改革將再度提速。而在繼續(xù)增加權力下放的同時，權力的公開透明也成為關鍵，國務院表示要“在公開透明上下功夫，在持續(xù)推進中增實效”。這都是圍繞著全面深化改革的要求，推動政府職能和經濟發(fā)展方式轉變，助力社會經濟全面發(fā)展。

“負面清單”規(guī)范政府行為

負面清單，是相對于正面清單來說的。正面清單意味著企業(yè)做什么事情，需要進行審批。在這種情況下，企業(yè)知道做什么就需要進行什么樣的審批，但是其邊界卻不是很清楚，這對于企業(yè)就形成了一種無形的束縛。

負面清單管理不是這樣，它是直接說明企業(yè)什么事情不能做，什么事情應該怎么做。在這種情況下，行政審批的模糊性減少了，政府部門的行為也得到規(guī)范。這一措施2013年秋天首先在上海自貿區(qū)開始試行，其最初的負面清單包括了18個行業(yè)門類，并且規(guī)定，對負面清單之外的領域，將外商投資項目由核準制改為備案制，將外商投資企業(yè)合同章程審批改為備案管理。

上海自貿區(qū)試行負面清單管理，顯然是投資領域簡政放權，實行行政審批制度改革的重要舉措。這一舉措在2014年，如果能夠擴大到全國的范圍，勢必對行政審批制度改革起到一個飛躍性的推進作用。因為在過去，行政審批制度改革，一直沿用原則性的理論標準，所以，哪些事情需要行政審批，哪些事情不需要行政審批，一直沒有一個清晰的邊界。過去十多年的行政審批制度改革，已經在正面清單方面進行了大幅度的精簡，中央層次已分六批共取消和調整了2497項行政審批項目，占原有總數(shù)的69.3%。雖然取消和調整了三分之二強的行政審批事項，但企業(yè)依然感覺到行政審批的負擔很重，其中一個重要的原因是政府的行為并不規(guī)范。

負面清單管理，就是要規(guī)范政府行為，其對于進一步深化行政審批制度改革，進一步推進簡政放權，具有十分重要的意義。它實際上是《行政許可法》中關于負面清單管理的進一步可操作化?！缎姓S可法》規(guī)定，如下四種情形不需要設行政許可：公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場競爭機制能夠有效調節(jié)的；行業(yè)組織或者中介機構能夠自律管理的；行政機關采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。

但是在實際操作過程中，這四個條款很難操作，所以，《行政許可法》頒布實施那么多年，符合這四個條件的行政審批項目依然很多。這表明，假定負面清單管理，只是提供了一個寬泛的清單，對于促進行政審批制度改革、落實簡政放權，其意義也是有限的。從上海市政府的文件來看，負面清單管理落實到了每一個非常具體的領域，做到了足夠具體，這就是一種非常成功的做法。

“負面清單”倒逼政府改革

不過，行政審批制度改革的成功，不能僅僅依賴負面清單管理，因為負面清單管理，只是一個管理手段，它不過是具體了一點。如果行政管理沒有現(xiàn)代化，沒有改變“官本位”的結構，沒有在行政管理內部理清各種權力的關系，那么僅僅負面清單管理，顯然解決不了企業(yè)和政府關系合理化的問題。

因為“官本位”的結構，意味著政府和企業(yè)之間的關系是官和民之間的管理和被管理之間的關系，在這種情況下，企業(yè)是做事情的，政府是管理的企業(yè)與政府之間，犯錯誤的永遠是企業(yè)，而不會是政府。企業(yè)稍有錯誤，政府就嚴格管理，這就會導致政府權力無限擴張，即使有負面清單也沒有用。

政府和企業(yè)之間應該是平等的關系，應邀請企業(yè)參與規(guī)則制定和落實，從而更好地維護市場秩序，而不是企業(yè)在破壞市場秩序、政府在制止企業(yè)。只有這樣，政府和企業(yè)的關系才會合理化。

政府權力擴張的內在原因是行政管理的權力結構不合理，特別是決策權力、監(jiān)督權力和執(zhí)行權力的分配不合理。決策權力高高在上，監(jiān)督權力僅次于決策權力，但執(zhí)行權力是末端化的，其結果是決策者比較隨意，監(jiān)督者看決策者的眼色行事、選擇性監(jiān)督，執(zhí)行者則根據(jù)決策者的講話、指示乃至批示來落實執(zhí)行，而把法律放在一邊。在這種情況下，即使有行政許可法，政府往往也不去落實和執(zhí)行。

所以，要確保依法行政，確保依法審批，建設法治政府，就需要調整政府的權力結構。要讓決策權力、監(jiān)督權力和執(zhí)行權力與日常的行政管理權力分開。領導權只負責日常行政管理，決策權力落實在決策層，實現(xiàn)企業(yè)和公眾的參與；監(jiān)督權力落實在程序上，扁平化監(jiān)督；讓執(zhí)行權力提升地位，嚴格按照法律辦事。決策權力、監(jiān)督權力和執(zhí)行權力如果能夠不按長官意志運作，而是依法、依程序運作，并且三者之間能夠相對分離、相互協(xié)調和制約，那么就可以從內在結構上控制政府權力的無限擴張，從而確保簡政放權，確保行政審批制度改革的成功。在這種情況下，負面清單也才能真正起到積極的作用。