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        收益分配是土地改革的核心

        2014-05-28 01:37:46張曉山
        中國報道 2014年2期
        關鍵詞:農(nóng)村土地收益用地

        張曉山

        十八屆三中全會提出的在符合規(guī)劃和用途管制前提下,建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制,合理提高個人收益,完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場等要求,抓住了當前我國土地制度的核心矛盾。

        十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利”。農(nóng)民擁有的最大的財產(chǎn)是他們以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份所共同擁有的農(nóng)村土地,包括農(nóng)用地、農(nóng)村集體建設用地、未利用地等。農(nóng)民與土地之間的關系,是農(nóng)村最重要的經(jīng)濟關系,也是最重要的政治關系。

        農(nóng)村土地制度亦是農(nóng)村其他制度的基石。農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度、農(nóng)村集體經(jīng)濟體制、農(nóng)村村民自治制度等制度的創(chuàng)立與發(fā)展都與農(nóng)村土地制度息息相關,農(nóng)村土地制度的變革將會引發(fā)其他基本制度的相應變化。《決定》就農(nóng)村土地制度的變革提出了一系列具有創(chuàng)新性和突破性的政策舉措?!稕Q定》提出:“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價”,“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制,合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場?!?/p>

        《決定》的提法具有重大的政策含義,抓住了當前我國土地制度的核心矛盾,但是具體落實則需要全面綜合的政策措施來配套。

        五年前,十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”。2011年12月,時任國務院總理溫家寶指出:我們不能再靠犧牲農(nóng)民土地財產(chǎn)權利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本,有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

        但是,五年來,這方面的政策措施進展緩慢。原因可能在于這個問題涉及全局性、深層次的矛盾和問題,只有全面深化改革,才有可能推進。

        大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例,也就意味著大幅度減少地方政府在土地增值收益中的份額,這就必然涉及中央政府與地方政府之間財力與事權的劃分、土地財政和土地金融等關鍵性問題。

        土地財政和土地金融難以持續(xù)

        2004年后,國有土地“招拍掛”政策出臺,土地出讓的市場化進程加速。此后土地出讓收入便不斷創(chuàng)下新高,在國民收入分配格局扭曲的情況下,土地財政與土地金融逐漸成為地方政府謀發(fā)展的重要財源。

        根據(jù)財政部的數(shù)據(jù),征地和拆遷補償支出與補助被征地農(nóng)民支出兩項之和占國有土地使用權出讓金支出總額的比例從2007年的27.9%上升到2012年的53.8%。2011年國有土地使用權出讓收入安排的支出為32931.99億元,包括征地拆遷補償?shù)瘸杀拘灾С?3629.97億元,占支出的71.8%。2012年,土地出讓收入安排的支出28418億元,其中征地拆遷補償?shù)瘸杀拘蚤_支占地方土地出讓支出總額的比重上升到79.6%。

        土地補償支出所占比例越來越高,甚至收不抵支。同時,在征收農(nóng)民土地補償問題上,“人民內部矛盾用人民幣解決”的方法并不能從根本上解決問題,反而給群眾提供了一種誤導性的預期,陷入“大鬧大解決,小鬧小解決,不鬧不解決”的怪圈,導致社會矛盾越加激烈。很明顯土地財政和土地金融已經(jīng)不可持續(xù)。

        從被動增加補償?shù)街鲃訉崿F(xiàn)雙贏

        我們不妨來看看這樣一個例子。2013年12月20日,深圳歷史上第一塊原農(nóng)村集體用地成功上市。該地歸寶安區(qū)福永街道鳳凰社區(qū)所有,占地面積為1.45萬平方米,由深圳市方格精密器件有限公司以底價1.16億元競得。土地收益的70%歸政府,30%歸村集體鳳凰社區(qū)股份有限公司所有。

        對于村集體土地出讓收益,政府提供了兩種分配方式,一種是由政府和村集體各分50%,另一種則是政府分70%、村集體分30%,另外,村里再持有20%的物業(yè)面積,而鳳凰社區(qū)選擇的是第二種。鳳凰社區(qū)主任文永昌認為,第一種方式是一錘子買賣,第二種方式則為社區(qū)長遠發(fā)展提供了來源。項目建成后,該項目總建筑面積的20%由競得人無償移交鳳凰股份合作公司。這20%的建筑面積——即13980平方米產(chǎn)業(yè)配套物業(yè)中,食堂2000平方米、宿舍11980平方米,建筑成本按食堂每平方米2500元、宿舍每平方米2600元計算,該部分產(chǎn)業(yè)配套物業(yè)合計建造成本達3614.8萬元。

        如果按照深圳寶安的這種方案,地方政府與農(nóng)村集體在土地收益上基本上還是對半分成,參照2012年征地和拆遷補償支出與補助被征地農(nóng)民支出兩項之和占國有土地使用權出讓金支出總額53.8%的比例,地方政府的凈收益并沒有減少,但地方政府避免了大量交易成本和摩擦成本,社區(qū)集體獲得了可持續(xù)發(fā)展的資產(chǎn)收益。這可以說是一種漸進、平緩的改革方式,是一種雙贏的格局。

        中央對保障農(nóng)民獲得土地增值收益,曾多次通過文件和講話加以明確。如2010年《國務院關于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》就提出:“必須按照明晰產(chǎn)權、維護權益的原則,合理分配土地調整使用中的增值收益。要明確受益主體,規(guī)范收益用途,確保所獲土地增值收益及時全部返還農(nóng)村,用于支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件,防止農(nóng)村和農(nóng)民利益受到侵害?!?/p>

        法律法規(guī)亟待修改

        隨著中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)和功能向郊區(qū)疏解和輻射,以及郊區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的快速推進,郊區(qū)土地級差地價正快速上升。

        近年來,許多農(nóng)村地區(qū)都在進行探索,通過農(nóng)民集體自主開發(fā)方式,在村集體建設用地上發(fā)展物業(yè)租賃經(jīng)濟,這既滿足了市場剛性的土地需求,又盤活了閑置的集體建設用地資源。所獲土地增值的級差地價收益有利于農(nóng)民分享土地增值收益,能更好地保障當?shù)剞r(nóng)民的土地權益,增加農(nóng)民收入。

        但是,包括前面談及的深圳寶安的案例等許多做法,實際上都違背了《土地管理法》第63條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設”的規(guī)定。

        十八屆三中全會《決定》明確提出,要“在符合規(guī)劃和用途管制前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股”,這就為地方的探索從政策上提供了依據(jù)。中央的政策導向意味著現(xiàn)有法律法規(guī)的一些規(guī)定已經(jīng)滯后于農(nóng)村農(nóng)業(yè)改革發(fā)展的現(xiàn)實需要,需要盡快修改相應的法律法規(guī)和出臺相關的政策措施。

        鳳凰社區(qū)農(nóng)村集體用地出讓收益示意政府收益

        1.16億 70%=8120萬

        村集體收益

        1.16億 30%+3614.8萬=7094.8萬

        地方政府與農(nóng)村集體在土地收益上基本還是對半分成,但地方政府避免了大量交易成本和摩擦成本,社區(qū)集體獲得了可持續(xù)發(fā)展的資產(chǎn)收益。

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