廖保平

十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：規(guī)范并嚴格執(zhí)行領(lǐng)導干部工作生活保障制度，不準多處占用住房和辦公用房，不準超標準配備辦公用房和生活用房，不準違規(guī)配備公車，不準違規(guī)配備秘書，不準超規(guī)格警衛(wèi)，不準超標準進行公務(wù)接待，嚴肅查處違反規(guī)定超標準享受待遇等問題。

什么是官邸制？其實就是一種官員住房制度，是國家為一定級別的官員提供在任期間居住的住所，但官員本人對此沒有產(chǎn)權(quán)的制度。

目前，我國的基本做法是，各級政府給在任期間的一定級別的官員提供住房，而且這些住房是有產(chǎn)權(quán)的。隨著官員不斷地調(diào)動升遷，在不同崗位、地區(qū)任職，在各個地區(qū)都有住房，出現(xiàn)了一名官員占有多套住房的現(xiàn)象。

另外，因為這些住房是有產(chǎn)權(quán)的，官員可以拿到市場上進行買賣。就算這些住房“分給”官員時，要官員出了一部分費用，也是象征性的，遠遠低于市價，而官員從國家手中以低價買入房產(chǎn)，等房價上漲之后再賣出，收益部分全部進入官員個人腰包，國家毫無收益。

原先是要一定級別的官員才能“分配”住房，后來實行象征性的購買之后，一般的機關(guān)人員也有機會低價買到“福利房”。這既造成了國有資產(chǎn)的流失，也容易使官員多貪占國有資產(chǎn)，而滋生腐敗。所以推行官邸制可以作為抑制國有資產(chǎn)流失和預(yù)防住房腐敗的一項措施。

我們都知道，官邸制在國外是一個成熟的制度，包括英、美、韓等國都實行了官邸制。當某一級的官員，就搬進某個官邸，因為種種原因不再擔任此官職時，就要搬出去，通俗點說，“鐵打的房子流水的官”。

其實，這種智慧絕非英、美等國人才具有，確切地說，中國人在這方的智慧可謂早熟得很，在秦漢時就已形成了類似于“官邸”制的官員住房制度，此后歷代都有完善，相比起來，中國人智慧的早熟，要甩英、美幾條街，也不知道是不是英、美學了我們的精髓。

反正有趣的是，我們現(xiàn)在開始學習洋人了，卻不知道，我們古人在“官邸制”上，做得并不差。

古代做官有“回避制度”，不允許官員在原籍或有家族產(chǎn)業(yè)的地方任職，避免親友鄰里請托徇情。譬如北宋朝廷規(guī)定，“知縣注選雖甚遠，無過三十驛”（政和六年（1116）詔）。古代一驛30里，30驛為900里，所以，古人云：“千里去做官。”官員異地做官，政府就不能不考慮異地仕宦一家老小的住房問題。

自秦漢以來，國家開始向赴任官員提供住房，即“官舍”（就是現(xiàn)在我們說的官邸，擁有使用權(quán)，未擁有產(chǎn)權(quán)），“大約也就在秦漢之際逐漸趨向制度化”。

這一判斷可以從史料中找到佐證?！短接[》卷四九一引《漢書》稱，光祿大夫魏霸喪妻，其長兄特意“為（魏）霸娶妻，送至官舍”。說明魏霸就住在政府提供的機關(guān)宿舍里（官邸），還可以攜家?guī)Э?。《漢書·何并傳》說，“（何并）性清廉，妻子不至官舍”。意思是何并這人很清廉，自己一人住朝廷提供的官舍，不讓老婆孩子享受。

東漢王充《論衡·詰術(shù)篇》稱：“府廷之內(nèi)，吏舍比屬”（漢時“吏”之概念包含“官”義），可見，當時官邸的規(guī)模相當大。不過，這大約是兩漢時官員較少的緣故，朝廷能為官員提供免費住房。

據(jù)《文獻通考》卷四十七提供的統(tǒng)計，漢晉時全國官員總數(shù)僅7000人左右，隋朝重新統(tǒng)一后達12576人，唐朝更增至18805人，其中供職京師者就有2620人。

朝廷單是為兩千多名京官提供沒有產(chǎn)權(quán)的免費住房應(yīng)該不太難，問題是，官員不都是單身一人，往往拖家?guī)Э?，除父母雙親老婆孩子，還有常隨、門吏、雜役、丫環(huán)、老媽子等等?？纯础都t樓夢》里的賈府有多大，養(yǎng)了多少人！

如果說一個官員要供養(yǎng)30個家口（這是古代官員常有的事）的光景，2620人的背后供養(yǎng)了78600人，假定平均一人三間房，政府就得建243660間房屋才能裝得下官員及其家口，這對一個以自然經(jīng)濟為基礎(chǔ)的政府，將是一筆沉重的財政負擔。

大唐政府不再為京官提供免費官邸，而是采取租住制，官員在京沒有買房的，可以租住政府的官邸。不過，朝廷對那些德高望重的大臣，還是允許他們免費住官邸。

譬如，宰相李日知就住在官邸，他瞞著家人向朝廷提出辭職申請，被皇帝批準了，“及還飾袋，將出居別業(yè)”，回到官邸告訴家人，被老婆痛罵一頓：“家產(chǎn)屢空，子弟名宦未立，何為遽辭職也？”

時任禮部主客郎中的白居易似乎連政府的官舍（?。┒紱]有資格租住，由于京城房價不菲，想買一套自己的房子，又不是一件容易的事。他在《卜居》中感嘆：“游宦京都二十春，貧中無處可安貧。長羨蝸牛猶有舍，不如碩鼠解藏身。且求容立錐頭地，免似漂流木偶人。但道吾廬心便足，敢辭湫隘與囂塵?！被蠲撁搶懗鲆粋€無房的“京漂一族”，想當房奴而不可得。

當時白居易的級別是個正九品，每月工資一萬六千錢，收入不算很低，但仍然買不起房子，只好在長安東郊長樂里租了四間茅屋。他后來攢了一些錢，在陜西渭南縣，也就是長安周邊，買下一處宅子，算是有了自己的房子。

宋承唐制，還是為官員備有官（舍）邸，為了管理這些官舍（?。跃┒嫉礁鞯刂莞?，都設(shè)有“房管局”，叫樓店務(wù)（后改名店宅務(wù)），負責官邸的修造、維護和出租。官員在京都任職而又無私房的，可以向“房管局”提出申請租住，租房在古代叫“僦”。

楊礪官居樞密副使，也租住“房管局”的房子。他死后，宋真宗登門悼念，發(fā)現(xiàn)這位與副宰相平級的大員租居的官舍（?。┚乖谝粭l小巷里，皇帝的乘轎都抬不進去。

政府不再給官員安排免費的官舍（?。?，而是讓官員租住，官舍散布各處，沒有封閉的“機關(guān)大院”，于是官員散住各處。這樣雖然節(jié)省了財政開支，卻給公務(wù)帶來不便。葉夢得《石林詩話》里講：“京師職事官，舊皆無公廨，雖宰相執(zhí)政亦僦舍而居。每遇出省，或有中批外奏急速文字，則省吏遍持于私第呈押?！币馑际钦f，過去哪怕宰相都只能租房而居。

官員下班后，各自回家，要是有緊急的公文需要辦理，得讓這些長官聯(lián)署才能生效，吏員只好拿著公文一家一家請領(lǐng)導畫押，“既稽緩，又多漏泄”，辦理公文的效率低，還容易泄露國家機密?！霸S初，始建東西府于右掖門之前，每府相對四位，俗謂之‘八位?！边@“兩府八位”是給要害部門官員免費居住的官邸，是為了公務(wù)的需要，其他官員仍然“僦舍而居”，即租住國家官邸。endprint

沒有免費官邸，租房就是一筆不小的開銷，比如先后在刑部、吏部等部司供職的江休復曾談到房租問題：“望月初請料錢，覺日月長；到月終供房錢，覺日月短。”（江休復《江鄰幾雜志》）可知江休復是一個典型的“月光族”，房租成了較大的負擔。因此，官員對房租相當敏感，“房管局”提高房租，就會引起租房官員的抗議，在《宋史·食貸志》等史籍里，有不少關(guān)于“樓店務(wù)增三分房錢”的爭論。政府只是增了三分房錢，他們就急得大跳。

完顏紹元先生說，元朝的情形和北宋相似，起碼大多數(shù)漢族官員在住房方面的待遇是這樣。名臣宋本出生在大都，自進士及第后，從翰林修撰累升至禮部尚書，原有的私宅因家貧被父親賣掉了，本人“歷仕通顯，猶僦屋以居”，意思是，老父把原來的家產(chǎn)賣光了，自己雖然仕途飛黃騰達，但仍然租住政府的官邸。

明代住房政策有所變化，就是可以一次性買斷公房（這很有點“現(xiàn)代”意義）。當時制度規(guī)定，每個京官都可依品級高低，配給勤務(wù)員、伙夫、馬夫、門衛(wèi)、抄寫員等皂役，如果不要這些人員的話，可以折算成工食銀歸己有?！队裉脜舱Z》卷二記，謝鐸任南京國子監(jiān)祭酒時，政府給他配的皂役都不要，這樣就攢下一大筆錢，“買官廨三十余區(qū)，居學官以省僦直”。把原先官邸一次性買斷，免費給在本機關(guān)任職者居住，可以為手下的人省下租金，為屬下謀了一筆大福利。

清朝初年，“世祖章皇帝定都今京師，一統(tǒng)之模大備。城之內(nèi)，八旗居址，列于八方。自王公以下至官員兵丁，給以第宅房舍，并按八旗翼衛(wèi)宸居”，將漢人統(tǒng)統(tǒng)搬到外城去住，把內(nèi)城騰出來給旗人。

內(nèi)城的房子蓋好后，政府按品級給旗人分配，“一品官給房二十間，二品官給房十五間，三品官給房十二間，四品官給房十間，五品官給房七間，六品、七品給房四間，八品官給房三間，撥什庫（領(lǐng)催）擺牙喇（護軍）披甲給房二間”。這種分房制度就像現(xiàn)代的福利分房，不知道現(xiàn)在官員的福利分房是不是學了清代的政策。

據(jù)張群先生研究，到康熙初年，開始采取貨幣分配方式（地皮仍免費提供）。康熙七年規(guī)定，“盛京后來甲兵余丁未得房屋者”，照每人一間例，折價三十兩自行置造?？滴醢四杲档蜑槎畠?。對于外來歸附人員，“工部照所撥旗分，買房安插。若無房屋，工部于本旗空地蓋給”。

但康熙八年曾規(guī)定，嗣后各處投誠人員，給予官地蓋房，照例（每間銀二十兩）給價。乾隆、嘉慶時在首付款、還款期限及官員買房三個方面進一步深化了這一改革。即國家通過指扣俸祿、分期付款的方式，幫助住房困難的旗人購買官房，如果詐稱無房居住，濫行認買，該管官連同捏結(jié)者，一旦查出，一并議處，這就有點像現(xiàn)在搞的經(jīng)濟適用房。而貧苦旗人財繼續(xù)由國家提供住房。

綜上所述，除清代對旗人特別恩遇，建立一套完備的住房保障制度外，多數(shù)朝代官員都沒有“免費分房”“福利購房”或購買“經(jīng)濟適用房”，而是采取“官邸制”，且很多朝代還是有償?shù)摹⑿枰饨鸬摹肮氽≈啤?。比起來現(xiàn)在的官員，尤其是“房叔”“房嬸”來，古代官員的官邸制寒磣得很，住房福利并不高，但確確實實起到了一定的防范皇家資產(chǎn)流失和官員腐敗的作用。

如果說古代京官的官邸制復雜一些，有免費，有租賃，有買斷，有貨幣化分配，以及分期付款等等，那么，地方官員的官邸制就簡單多了，一般都是免費居住，但無產(chǎn)權(quán)，離任就要完全退出官邸。

地方官邸多與地方官衙相連，前邊部分是辦公區(qū)，后邊是官邸，給官員及其家屬隨從享用，俗稱“內(nèi)衙”，“廨舍”。

官員的官邸叫“內(nèi)衙”，官員的兒子則叫“衙內(nèi)”。宋人孔平仲在《珩璜新論》卷四云：“或以衙為廨舍……兒子謂之衙內(nèi)?！薄把脙?nèi)”既是指這些官家公子們是“衙門之內(nèi)”或官邸之里生長生活者，也因為這些“內(nèi)衙”只有官員及其家庭隨行可以居住，官府子弟被稱為“衙內(nèi)”是一種特權(quán)的指稱。

確實，住官?。ㄉ幔┮恢笔且环N政治待遇和榮耀，《晉書·陶侃傳》云：“迎母官舍，鄉(xiāng)里榮之”，陶侃做官后，有了官?。ㄉ幔┛勺。涯赣H接過去住，鄉(xiāng)里人覺得很榮耀。

另外，內(nèi)衙官邸的院落與前面辦公事的大堂之間有門相聯(lián)，是為前門，平常公務(wù)往來，走前門，只有那些非公務(wù)之事，或是私交甚好的朋友或者自家晚輩才走后門進入官邸。那些往官邸里送錢送禮，請托官員辦事的，當然不會走前門，明目張膽地行賄，官員也不敢如此堂而皇之地通過前門腐敗，只會繞過大堂，走后門去完成私下交易。

“走后門”一說由此而來，指通過托情或利用職權(quán)等不正當?shù)耐緩街\取通融或利益。

衙門以及后面的官邸都是“朝廷臉面”，自然馬虎不得，建筑施工扎實威嚴，用料也頗為講究。北宋元祐年間，蘇軾擔任杭州知州時，給中央上了一道《祈賜度牒修廨宇狀》，想要修繕一下衙門和官邸。稱杭州的機關(guān)辦公和居住用房，多是五代時期留下的建筑，“皆珍材巨木，號稱雄麗”。

可見當初這官舍是相當豪華的，只是“官不修衙，客不修店”，鐵打的營盤，流水的兵，官員不會永遠在一個衙門工作，頻繁調(diào)動是常有的事；且官邸又不是自己的私有財產(chǎn)，何必要修呢，大家都得過且過。

再有就是政府不讓地方官員擅自修官邸廨舍，宋、明、清各朝都有官員因違規(guī)修繕遭受處分的記載。如北宋仁宗時期，知汝州李壽朋因違例修衙遭御史彈劾而降職降級。所以，年久失修，蘇軾住的官邸“每遇大風雨，不敢安寢正堂之上”，于是只好向中央打報告，要求修繕一下。

不過，蘇軾說得有點夸張了，衙門官邸破舊一點是事實，但普遍來說，比一般的百姓住房還是要好很多，想想杜甫寫的《茅屋為秋風所破歌》，那真是“床頭屋漏無干處，雨腳如麻未斷絕”。北宋初年有一個大學士叫陶穀，親眼見過老百姓的住房多么可憐，“四鄰局塞，半空架版，疊垛箱籠，分寢兒女”，房子太小，中間加架一層，把箱子柜子拼起來，給孩子們睡。

此外，朝廷為官員提供的官邸是可以“拎包入住”的，官邸內(nèi)的一應(yīng)家具雜物亦由朝廷供給。以明代淳安縣署官邸為例，據(jù)《海瑞集·興革條例》載，知縣官邸的家具雜用有63種，200余件，縣丞、主簿等有60種，典史僅19種，配備不可謂不齊全。當然，官員調(diào)任或退休時，所有家具雜用都要按清單歸還，不得帶走，這是歷代的規(guī)矩。朱彧在《萍洲可談》述，王安石從江寧府任上自請退休，夫人吳氏把官邸里一張?zhí)闪晳T的藤床帶回了家。未幾，“郡吏來索，左右莫敢言”，乖乖地同意把公家的東西送了回去。endprint

不過也有例外的，《晉書》中就有這樣的記載，說先前的官員調(diào)任，將政府暫時安排給他和家屬居住的官邸據(jù)為私有，新官上任，只得重建。這官員不光不歸還家具雜用，還把官邸給霸占了，居然沒有人奈何得了他，不知道是不是“朝中有人好做官”的原因。

從京官和地方官的住房福利比較可以看出，總體而言，地方官似要優(yōu)渥一些，這大約也是一直以來，地方官常常受青睞的原因之一。唐朝白居易由翰林學士改任地方官后，客人登門祝賀，他高興地吟詩道：“置酒延賀客，不復憂空樽?！?/p>

回頭一看，除了清代官員多購買“經(jīng)濟適用房”外，似乎歷朝都有很多官員在職期間“不殖私產(chǎn)”。為何如此？一方面可能是房價太貴，置不起，尤其是在京城為官，京城房價又貴，只能掛眼科。比方說明初京師繁華的秦淮河畔，一間房能賣到600兩銀子，即便現(xiàn)在的官僚，全憑工資購買也不容易，在當時，一般的官員想都不敢想。

另一方面也與朝廷不讓置產(chǎn)有關(guān)。至少元、明、清三朝，朝廷規(guī)定官員不許在工作地買房。李開周先生分析，原因是南宋剛剛滅亡時，一批蒙古人到江南為官，他們嫌分到的公房太小，出去借住或購買民房，甚至強拿強要，激起民憤，各地義軍紛紛起兵抗元。為了化解民怨，元世祖忽必烈頒布了禁止蒙古官員在江南購置產(chǎn)業(yè)的嚴令。

明清沿襲此制。明代規(guī)定：“有司官吏，不得于見任處所置買田宅。違者笞五十解任，田宅入官。”如果官員敢在工作所在地買房，讓朝廷得知，扒光屁股打五十板，開除公職，沒收房產(chǎn)。在清朝，凡旗人去外地工作，膽敢在工作所在地買房，其所買房產(chǎn)由朝廷強制迫賣，并對當?shù)刂椴慌e的官員一同處分。

再有就是，官員致仕（退休）后，一般都要求“告老歸鄉(xiāng)”“解甲歸田”，有的朝代，比如南宋規(guī)定，凡各級地方政府官員休官后，三年內(nèi)不許在任職地居住，倘在當?shù)赜杏H屬，或置有財產(chǎn)，三年以后也不許居住，違反者處一年徒刑。（史海玉《古代官員的“瓷飯碗”生涯》，載《決策與信息》2010年第2期）如此看來，官員在做官的時候在任職地“不殖私產(chǎn)”是很正常的事。

做官時不讓其在當?shù)刂脴I(yè)，退休了不讓在當?shù)仞B(yǎng)老，那又何必在當?shù)刭彿磕?？有政府提供的免費官邸，或是廉價的官舍，設(shè)施配置又那么的齊全，難道不是很好的福利嗎？官員做官賺了錢，可以拿回老家或其他地方置辦房產(chǎn)、田地，那才叫光宗耀祖，非常顯擺的事。

事實上也是這樣，很多官員都在老家修有大第豪宅，住都住不過來，實在不能隨便相信古代官員普遍買不起房子的鬼話，而現(xiàn)在一些上了級別的官員說買不起房子，則會讓民眾笑出聲來。

另外扯一句，有讀者認為，“官邸”應(yīng)該換一個說法，不然不夠走“群眾路線”。這固然沒有什么不對，可是在古代，這是萬萬不行的。據(jù)瞿同祖先生考證，古代房屋是有定制的，私人住房的大小、間數(shù)式樣和裝飾，都有定制，不能隨意亂用。

譬如，廳堂間數(shù)有一定的格式，庶人無論如何富有，可以造很多所房子，但規(guī)定每一所房子的廳房不得超過三間，五間七間都只有做官才可有。

又譬如，瓦獸只限于品官之家，梁棟、斗拱、檐桷，也只有品官才能加以彩飾。房子稱謂也不一樣?；始也拍芊Q宮殿，親王才稱府，宅第公館官員才能用，平民、遮民稱家。（瞿同祖《中國法律與中國社會》商務(wù)印書館2010年版）這都是無形福利收益。為這住房有形與無形的收益，又豈有不努力去做官的道理？endprint