逯 飛，祝曉光，李 巍，萬寶春

（1. 河北省環(huán)境科學(xué)研究院，河北 石家莊 050037；2. 河北省人大常委會辦公廳，河北 石家莊 050051；3. 河北省環(huán)境保護(hù)廳，河北 石家莊 050051）

河北省環(huán)境保護(hù)財政支出分析研究

逯 飛1，祝曉光2，李 巍3，萬寶春1

（1. 河北省環(huán)境科學(xué)研究院，河北 石家莊 050037；2. 河北省人大常委會辦公廳，河北 石家莊 050051；3. 河北省環(huán)境保護(hù)廳，河北 石家莊 050051）

環(huán)境保護(hù)財政支出是保障政府提供基本環(huán)境服務(wù)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，“十一五”以來，河北省環(huán)保財政支出呈現(xiàn)出重視程度不斷提升、經(jīng)濟(jì)社會效益不斷釋放等特點，但是從地方政府環(huán)境責(zé)任、環(huán)境保護(hù)支出規(guī)模和基本環(huán)境公共服務(wù)保障等角度來看，還存在著很大的提升空間?；诖耍噺膽?yīng)對國家環(huán)保專項、構(gòu)建環(huán)保綠色融資平臺、加強(qiáng)基層環(huán)保能力建設(shè)、完善財政轉(zhuǎn)移支付和創(chuàng)新環(huán)保資金投入方式等方面入手，對河北省環(huán)境保護(hù)財政支出進(jìn)行優(yōu)化選擇。

河北；環(huán)保資金；支出分析；支出優(yōu)化

生態(tài)環(huán)境是一種公共產(chǎn)品，其公共性和外部性特征往往造成市場機(jī)制在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域“失靈”，需要政府發(fā)揮更大的調(diào)控作用。政府在基本環(huán)境公共服務(wù)保障領(lǐng)域進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)，體現(xiàn)在財政支出上就是將環(huán)境保護(hù)納入到政府公共產(chǎn)品供給體系之中[1]，由政府代替市場來解決相關(guān)問題。

1 河北省大口徑環(huán)境保護(hù)支出分析

1.1 環(huán)境污染治理投資情況分析

從已經(jīng)完成工業(yè)化的發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗來看，環(huán)境質(zhì)量的改善是以資金和技術(shù)的投入為依托的。根據(jù)國際經(jīng)驗，當(dāng)治理環(huán)境污染的投資占GDP的比例超過1.5%時，可以控制環(huán)境污染惡化的趨勢；當(dāng)該比例達(dá)到3%時，環(huán)境質(zhì)量可有所改善（世界銀行，1997）[2]。從表1和表2可以看出，“十一五”期間，全國和河北省環(huán)境污染治理投資總額占各自GDP的比重基本都徘徊在1.5%以下；2011年，河北省環(huán)境污染治理投資總額占GDP的比重大幅超越全國平均水平。

表1 2006—2011年全國環(huán)境污染治理投資情況

表2 2006—2011年河北環(huán)境污染治理投資情況

1.2 環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資情況分析

從表1和表3可以看出，“十一五”以來，河北省城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資大幅度增長，2011年較2006年增加了413.36%。但必須指出的是，在歷年投資中，園林綠化項都占當(dāng)年城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資額的一半左右；以2011年為例，園林綠化占城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資額的48.23%，與大氣污染防治關(guān)系重大的燃?xì)夤こ毯图泄嵴?3.71%，與城市環(huán)境綜合整治休戚相關(guān)的污水處理和垃圾處理占不到3%。

表3 2006—2011年河北城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資情況 億元

1.3 工業(yè)污染治理投資情況分析

從表1和表4可以看出，2006年以來河北省工業(yè)污染治理投資并沒有與“十一五”以來河北GDP增長和財政收入的大幅增加成正相關(guān)關(guān)系，而是以10億元和20億元為區(qū)間上下震蕩，甚至在2008—2010年間呈現(xiàn)逐年下降的趨勢。具體到水、氣、聲等分項環(huán)境要素的治理投資上，常常一種環(huán)境要素治理投資的增長是以降低另一環(huán)境要素治理投資為代價的，例如“十一五”期間的廢水治理投資就與廢氣治理投資呈現(xiàn)明顯的負(fù)相關(guān)關(guān)系。

表4 2006—2011年河北工業(yè)污染治理投資情況 萬元

1.4 建設(shè)項目“三同時”執(zhí)行情況分析

從表5可以看出，“十一五”以來，除2006年河北省通過環(huán)保驗收項目環(huán)保投資比重低于全國平均水平0.03個百分點外，其余年份均高于全國平均水平，且有逐漸拉大差距的趨勢，充分說明了河北省環(huán)境保護(hù)部門嚴(yán)把建設(shè)項目“三同時”質(zhì)量關(guān)。但同時也應(yīng)看到，河北省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，污染物排放總量和排放濃度大，也是河北省通過環(huán)保驗收項目環(huán)保投資比重高的一個重要原因。

表5 2006—2011年河北環(huán)保驗收項目情況

2 河北省環(huán)保專項資金情況分析

根據(jù)各設(shè)區(qū)市對2011—2012年使用中央和省級各類環(huán)境保護(hù)資金項目自查情況匯總，2011—2012年，河北省使用中央和省級環(huán)境保護(hù)專項資金項目共計1 076項，其中中央環(huán)境保護(hù)專項資金項目666項，省級環(huán)境保護(hù)專項資金項目410項，合計環(huán)境保護(hù)專項資金25.60億元，其中中央環(huán)境保護(hù)專項資金20.62億元，省級環(huán)境保護(hù)專項資金4.98億元。中央及省級環(huán)保資金帶動地方投資117.93億元，資金帶動比達(dá)到1∶4.61。

2011年，共計使用國家和省級環(huán)境保護(hù)專項資金107 015萬元，其中國家級環(huán)境保護(hù)專項資金82 365萬元，占總資金數(shù)的76.97%；省級環(huán)境保護(hù)專項資金24 650萬元，占總資金數(shù)的23.03%。環(huán)境保護(hù)專項資金支持力度最大的3個城市為石家莊、張家口和保定，分別占資金總數(shù)的19.87%，11.92%，11.36%。2012年，共計使用國家和省級環(huán)境保護(hù)專項資金148 976萬元，其中國家環(huán)境保護(hù)專項資金122 881萬元，占總資金數(shù)的82.48%；省級環(huán)境保護(hù)專項資金23 857萬元，占總資金數(shù)的17.52%。環(huán)境保護(hù)專項資金支持力度最大的3個城市為秦皇島、石家莊和邢臺，分別占資金總數(shù)的25.53%，21.94%和9.93%。

所有1 076項項目建成后，可形成COD80 636 t/a，氨氮5 057.6 t/a，SO232 752 t/a，氮氧化物9 301.4 t/a的削減能力。根據(jù)測算，每萬元環(huán)境保護(hù)專項資金可削減COD 0.315 t，削減氨氮0.020 t，削減SO20.128 t，削減氮氧化物0.036 t。

3 環(huán)境保護(hù)財政支出的現(xiàn)實訴求

從2006—2012年的數(shù)據(jù)分析可以看出，河北省在環(huán)保財政支出方面的問題主要有：

3.1 地方政府環(huán)境責(zé)任和財稅支撐條件不匹配

地方政府環(huán)境責(zé)任和財稅支撐條件不匹配[3]。如國有大中型企業(yè)稅收主要上交中央，但企業(yè)遷移、破產(chǎn)后的污染治理等許多環(huán)境歷史遺留問題都要當(dāng)年企業(yè)所在地的政府承擔(dān)，給當(dāng)?shù)卣斐删薮蟮呢?fù)擔(dān)。特別是以屬地原則為主的事權(quán)承擔(dān)模式不適應(yīng)跨流域、區(qū)域環(huán)境保護(hù)和污染治理的需要。

3.2 環(huán)境保護(hù)支出規(guī)模偏小、比重偏低

環(huán)境保護(hù)財政支出無論是從絕對規(guī)模還是相對規(guī)模來看，在整個公共財政支出體系當(dāng)中，均處于弱勢地位，與社會公眾對環(huán)境基本公共服務(wù)的現(xiàn)實訴求和治理環(huán)境污染、提高環(huán)境質(zhì)量的客觀需求存在著較大的差距。2011年，環(huán)境保護(hù)支出的決算執(zhí)行率在23項財政支出中僅位列倒數(shù)第三[4]。

3.3 不同地市環(huán)保支出差異較大，基層環(huán)保能力亟待強(qiáng)化

目前河北省太行山區(qū)、燕山山區(qū)和黑龍港流域的縣區(qū)基層環(huán)境保護(hù)能力相對薄弱，一定程度上存在人員編制不足、隊伍專業(yè)能力較低，基礎(chǔ)性環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)察設(shè)備較為匱乏等問題。環(huán)保支出差異嚴(yán)重影響著河北省區(qū)域間和城鄉(xiāng)間環(huán)境基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程，更制約著整體環(huán)境治理水平的提升。

4 優(yōu)化路徑選擇

4.1 重點應(yīng)對國家環(huán)保專項工作，爭取更多資金支持

資金增長到一定規(guī)模，就需要將問題排出輕重緩急，集中資金辦大事。當(dāng)前首要的“大事”，就是認(rèn)真落實國家《大氣污染防治行動計劃》。以大氣污染防治行動為契機(jī)，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，大力削減燃煤總量，對全省重點監(jiān)控企業(yè)加大治理力度。對于列入大氣污染防治計劃的重點污染治理項目，加強(qiáng)項目組織和設(shè)計，提高項目實施可行性，所有項目都要落實到項目建議書和可行性

研究報告深度，估算投入，按現(xiàn)有各級財政投入渠道，據(jù)實爭取更多的中央資金。加強(qiáng)在大氣污染防治方面的多科目資金投入。

其次要扎實推進(jìn)“流域水污染防治控制單元”。突出“三防一?！保捶乐蔚叵滤廴?，防治重點流域和輸水沿線污染，防治北戴河近岸海域和重點湖淀水污染，保護(hù)飲用水源地環(huán)境安全。保證《海河流域“十二五”水污染防治規(guī)劃》項目的順利實施，強(qiáng)化三河三湖項目資金投入使用管理，資金投入用于重點流域和重點河流水質(zhì)改善和重點污染物減排工程。每個設(shè)區(qū)市明確一條重點河流，開展水環(huán)境綜合治理，取得實際環(huán)境效益，以獲得更多三河三湖資金。此外還應(yīng)就省內(nèi)區(qū)域性環(huán)境問題，采取控源、治理、修復(fù)、風(fēng)險防范等綜合措施，以便于爭取主要污染物減排、湖泊生態(tài)保護(hù)、重金屬污染防治等專項資金。

4.2 大力加強(qiáng)基層環(huán)保能力建設(shè)，加大環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施投入

基層環(huán)保機(jī)構(gòu)和環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力是確保政府履行環(huán)境保護(hù)職能的關(guān)鍵。著眼于政府環(huán)境保護(hù)任務(wù)的艱巨性和現(xiàn)有基層環(huán)境機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，今后環(huán)境支出的重點領(lǐng)域應(yīng)該集中于基層環(huán)境保障能力建設(shè)，重點加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)。

強(qiáng)化地方政府環(huán)境管理主體責(zé)任，建立“橫向到邊、縱向到底”的網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管模式[5]。推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法、區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法等執(zhí)法機(jī)制創(chuàng)新，嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為。各級環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境信息、環(huán)境監(jiān)察能力應(yīng)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求，完善國家、省、市、縣四級自動監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，完成覆蓋各縣（市、區(qū)）的空氣六項污染物自動監(jiān)測站建設(shè)，逐步建設(shè)重點污染源顆粒物在線監(jiān)測系統(tǒng)，建設(shè)全省機(jī)動車排污監(jiān)控管理系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)。利用遙感衛(wèi)星、小型無人機(jī)等，建設(shè)環(huán)境保護(hù)天地合一的立體監(jiān)測監(jiān)管體系。

4.3 探索構(gòu)建環(huán)保綠色融資平臺，成立資金管理機(jī)構(gòu)

綠色融資平臺是指環(huán)境管理部門以綠色信息庫和網(wǎng)絡(luò)為基本工具，連接政府、環(huán)保企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和各種專業(yè)的環(huán)保中介機(jī)構(gòu)，通過提供環(huán)保政策法規(guī)、技術(shù)規(guī)范、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境信用評價等信息，為金融機(jī)構(gòu)介入環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域提供基礎(chǔ)決策條件，為企業(yè)的節(jié)能減排提供全周期的資金支持和策劃，進(jìn)而達(dá)到為環(huán)境保護(hù)提供系統(tǒng)、標(biāo)準(zhǔn)和高效率的資金支持。在新的平臺上，通過環(huán)保財政資金、環(huán)保擔(dān)?；?、環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金等的參與，借助金融資金的杠桿作用，如通過擔(dān)?；鹋c信貸資金的組合，一是加大商業(yè)銀行信貸資金進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域的積極性；二是通過擔(dān)?；鸬娘L(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，將環(huán)保資金的投入擴(kuò)大5～10倍。從總量上完成對環(huán)境保護(hù)對資金的需要，使環(huán)?；A(chǔ)資金的投入起到以小博大的作用。從結(jié)構(gòu)上滿足不同企業(yè)環(huán)境保護(hù)的資金需求，支持各項環(huán)境保護(hù)事業(yè)蓬勃發(fā)展。

成立資金管理機(jī)構(gòu)。一是由環(huán)境保護(hù)部門牽頭，成立綠色投融資領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組由環(huán)境保護(hù)部門聯(lián)合各金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門和各大金融機(jī)構(gòu)共同構(gòu)建。專門負(fù)責(zé)支付各部門即金融機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系協(xié)調(diào)和綠色融資服務(wù)平臺的總體計劃與構(gòu)想，投資方向的政策指引，為金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)造良好投融資環(huán)境，為綠色企業(yè)投融資提供良好的政策環(huán)境。二是成立綠色融資平臺工作辦公室，辦公室可由環(huán)境保護(hù)部門、第三方運(yùn)營機(jī)構(gòu)共同組成，作為常設(shè)的辦事機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是平臺的日常運(yùn)營與管理、信息的提供與溝通、專業(yè)技術(shù)服務(wù)與支持和綠色信用評價與金融產(chǎn)品的組合。

4.4 積極借力環(huán)境功能區(qū)劃試點，完善財政轉(zhuǎn)移支付

充分利用好河北省作為全國第二批環(huán)境功能區(qū)劃編制試點地區(qū)這一契機(jī)，抓緊落實主體功能區(qū)和環(huán)境功能區(qū)的財稅政策。環(huán)境功能區(qū)劃是生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略的深入實踐，是進(jìn)一步夯實環(huán)境管理體系的基礎(chǔ)保障。主體功能區(qū)管理為推進(jìn)環(huán)境基本公共服務(wù)均等化的落實提供了一個良好的平臺。為推進(jìn)環(huán)境基本公共服務(wù)均等化，推進(jìn)各類主體功能區(qū)之間的基本財力均等化，應(yīng)重點增加對限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付。

完善環(huán)境財政轉(zhuǎn)移支付制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。將環(huán)境因素（如環(huán)境功能區(qū)定位）納入一般性轉(zhuǎn)移支付因素的考量中。將現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度沒有考慮的“基本公共服務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)因素”引入“標(biāo)準(zhǔn)支出”中，根據(jù)因素法測算標(biāo)準(zhǔn)收支差和轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，以分配財力性轉(zhuǎn)移支付資金，確保各類地區(qū)環(huán)境基本公共服務(wù)支出，特別是使限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的基本財力得以保障[6]。

[1]逯元堂.中央財政環(huán)境保護(hù)預(yù)算支出政策優(yōu)化研究[D].北京：財政部財政科學(xué)研究所，2011.

[2]蘇明，劉軍民，張浩.促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的公共財政政策研究[J].財政研究，2008（7）：21-33.

[3]蘇明，劉軍民.科學(xué)合理劃分政府間環(huán)境事權(quán)與財權(quán)[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2010（7）：16-25.

[4]盧洪友，祁毓.我國環(huán)境保護(hù)財政支出現(xiàn)狀評析及優(yōu)化路徑選擇[J].環(huán)境保護(hù)，2012（17）：28-31.

[5]范俊榮.政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任研究[D].武漢：武漢大學(xué)，2009.

[6]龔志堅.主體功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略下的財稅政策研究[D].南昌：江西財經(jīng)大學(xué)，2010.

（編輯：周利海）

Analysis on Hebei Province Environmental Protection Expenditure

Lu Fei1,Zhu Xiaoguang2,Li Wei2,Wan Baochun1
（1.Hebei Provincial Environmental Science Research Institute,Shijiazhuang Hebei 050037,China；2.The General Office of Hebei Provincial People's Congress,Shijiazhuang Hebei 050051,China；3.Hebei Provincial Environmental Protection Bureau,Shijiazhuang Hebei 050051,China）

The financial expenditure of environmental conservation is the significant material basis of fundamental environmental service which is provided by the government.Since the 11th Five-Year Plan,the financial expenditure of environmental conservation has been paid more attention to,and the economic and social benefits have been released constantly.However,seen from the responsibility and the expenditure scale and the basic public service assurance of local government's environmental conservation,there is some room for improvement.On this basis,this article aims to do some optimized selections to Hebei Province financial expenditure of environmental conservation from the following aspects:dealing with the state environmental conservation projects, establishing the green financing platform,strengthening the construction of grass-roots environmental protection ability,improving the system of transfer payments and innovating the investment way of environmental conservation.

Heibei； environmental protection funds； expenditure analysis； expenditure optimization

X37

A

1008-813X（2014）02-0011-05

2014-01-11

逯飛（1979-），男，河北邢臺人，畢業(yè)于河北師范大學(xué)自然地理學(xué)專業(yè)，工程師，主要從事生態(tài)環(huán)境規(guī)劃與評價的研究。

10.13358 /j.issn.1008-813x.2014.02.04