丁文學(xué) 程同福 楊永勝

（新疆石河子水文水資源勘測(cè)局 新疆石河子 832000）

干旱、半干旱地區(qū)流域調(diào)水的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制初探

丁文學(xué) 程同福 楊永勝

（新疆石河子水文水資源勘測(cè)局 新疆石河子 832000）

由于在干旱、半干旱地區(qū)水資源短缺及分布不均造成生態(tài)調(diào)水的現(xiàn)象日益增多，為了更好地保證生態(tài)調(diào)水的持續(xù)進(jìn)行以及體現(xiàn)公平的原則，對(duì)調(diào)出區(qū)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償顯得尤為重要。本文圍繞流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?、?yīng)遵循的原則和補(bǔ)償量的核算方式等幾個(gè)方面開(kāi)展研究，得出以下一些結(jié)論。本研究為規(guī)范我國(guó)生態(tài)調(diào)水工作和進(jìn)一步開(kāi)展調(diào)水補(bǔ)償機(jī)制研究奠定了基礎(chǔ)。

生態(tài)調(diào)水 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制 補(bǔ)償量 干旱 半干旱地區(qū)

長(zhǎng)期以來(lái)，由于人類(lèi)對(duì)自然資源不合理的開(kāi)發(fā)利用，對(duì)資源造成了極大浪費(fèi)，而生態(tài)補(bǔ)償作為平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的重要手段之一受到社會(huì)各界廣泛的關(guān)注。在生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恐?，?guó)外較早的有了生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍睿礊榱藴p少對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的破環(huán)或?yàn)榱嘶謴?fù)受損系統(tǒng)而實(shí)行的替代措施，隨著生態(tài)補(bǔ)償理論的發(fā)展一些學(xué)者針對(duì)不同的補(bǔ)償對(duì)象對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t進(jìn)行了研究，而另一些學(xué)者針對(duì)農(nóng)業(yè)景觀區(qū)、魚(yú)類(lèi)棲息地、自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償做了大量工作。國(guó)內(nèi)關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯亢蛯?shí)踐始于20世紀(jì)90年代初期，目前在森林與自然保護(hù)區(qū)、流域和礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)等方面的研究相對(duì)較多。但關(guān)于干旱、半干旱地區(qū)流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究相對(duì)較少。因此建立上述區(qū)域科學(xué)、合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)保證其經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)安全具有十分重要意義。本文從以下幾個(gè)方面開(kāi)展論述。

1 流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?/h2>

生態(tài)補(bǔ)償作為一種環(huán)境保護(hù)性措施，吸引了諸多學(xué)者對(duì)其進(jìn)行了大量的原理性研究，并從不同的角度探討了生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍詈蛢?nèi)涵，但現(xiàn)在并沒(méi)有一個(gè)被廣泛認(rèn)可的定義。國(guó)外一些學(xué)者認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償即是為了消除外部行為對(duì)生態(tài)系統(tǒng)功能的破環(huán)或?yàn)榱嘶謴?fù)受損地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)功能而實(shí)施的一系列的替代措施。國(guó)內(nèi)有些學(xué)者認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是指，對(duì)損害環(huán)境與資源的行為或產(chǎn)品征收一定費(fèi)用對(duì)生態(tài)服務(wù)行為或資源環(huán)境保護(hù)行為提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從而解決生態(tài)效益外溢問(wèn)題，激發(fā)人們保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。還有的學(xué)者根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，綜合運(yùn)用行政和市場(chǎng)手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間的利益關(guān)系。另外，一些學(xué)者從廣義和狹義的角度對(duì)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行探析，將狹義的生態(tài)補(bǔ)償定義為，對(duì)由人類(lèi)的社會(huì)經(jīng)活動(dòng)給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞進(jìn)行補(bǔ)償和綜合治理，而廣義的生態(tài)補(bǔ)償還應(yīng)包括對(duì)因環(huán)境保護(hù)而喪失發(fā)展機(jī)會(huì)進(jìn)行資金和政策上的補(bǔ)償。

對(duì)于干旱、半干旱內(nèi)流河流域，本文認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)取依據(jù)其廣義解釋，即生態(tài)調(diào)水行為給調(diào)水區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展造成一定的影響，為了協(xié)調(diào)調(diào)水區(qū)與受水區(qū)之間的矛盾，對(duì)調(diào)水區(qū)人民進(jìn)行資金補(bǔ)助、財(cái)政補(bǔ)貼、政策優(yōu)惠等一系列活動(dòng)的總稱。

2 流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)的探索

在國(guó)家層面及地方上，我國(guó)出臺(tái)了與生態(tài)補(bǔ)償或資源的有償使用相關(guān)的文件及法律條文，并且也開(kāi)展了與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的實(shí)踐活動(dòng)。這些法律條文以及相關(guān)實(shí)踐活動(dòng)為流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立提供了一定的法律依據(jù)和實(shí)踐依據(jù)，具有啟發(fā)作用。

習(xí)近平總書(shū)記在十八大報(bào)告中提出保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。近年來(lái)，我國(guó)政府出臺(tái)了一系列的法律法規(guī)增強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的促進(jìn)作用。2007年9月印發(fā)的《國(guó)家環(huán)保總局關(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提到要重點(diǎn)加快推進(jìn)重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立。這是我國(guó)中央政府首次對(duì)開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償措施發(fā)布指導(dǎo)性文件?！吨腥A人民共和國(guó)水污染防治法》第七條中提到，國(guó)家通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對(duì)位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫(kù)上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制?！吨腥A人民共和國(guó)水法》第七條指出，國(guó)家對(duì)水資源依法實(shí)行取水許可制度和有償使用制度。

在我國(guó)大多數(shù)河流的上游區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，流域上游區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾十分突出，而流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立有利于協(xié)調(diào)好這種關(guān)系。目前，一些流域根據(jù)其特點(diǎn)建立了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，如江蘇省辦公廳出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償辦法》和《江蘇省太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償試點(diǎn)方案的通知》中規(guī)定，對(duì)于流域水污染治理和生態(tài)修復(fù)進(jìn)行專項(xiàng)資金補(bǔ)償；福建省九龍江流域、閩江流域、晉江流域開(kāi)展了生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作并取得了比較好的效果，提高流域居民生態(tài)保護(hù)和水質(zhì)改善的觀念、意識(shí)。以上所列的法律條文及國(guó)內(nèi)關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐，為我國(guó)干旱、半干旱地區(qū)流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立提供了依據(jù)和參考。

3 流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償原則

對(duì)比參考國(guó)內(nèi)外諸多學(xué)者關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償原則的論述，結(jié)合干旱區(qū)流域的實(shí)際特點(diǎn)，本研究考慮流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)遵循5個(gè)原則：①公平公正原則。流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程，涉及到的補(bǔ)償主體和補(bǔ)償對(duì)象，及補(bǔ)償范圍較廣，為了協(xié)調(diào)之間的矛盾，務(wù)必結(jié)合社會(huì)公平的目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間的共同發(fā)展。②政府為主，市場(chǎng)機(jī)制為輔的原則。流域調(diào)水是一個(gè)動(dòng)態(tài)的，不連續(xù)的過(guò)程，需要政府在政策制定、法律規(guī)范、及財(cái)政轉(zhuǎn)移等方面起主導(dǎo)作用，同時(shí)集合市場(chǎng)機(jī)制可大大提高生態(tài)補(bǔ)償效率。③質(zhì)與水量相結(jié)合的原則。水質(zhì)與水量是不可分割的整體，只有水質(zhì)但水量不足或只有水量而水質(zhì)達(dá)不到要求，都不能滿足地區(qū)發(fā)展的要求。因此，在制定調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的過(guò)程中應(yīng)將水質(zhì)與水量綜合考慮。④統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，共同發(fā)展的原則。此項(xiàng)目是西北干旱、半干旱地區(qū)之間的調(diào)水，一般水源區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，調(diào)水增加了水源區(qū)的環(huán)境保護(hù)成本，為了實(shí)現(xiàn)地區(qū)間共同發(fā)展的，必須遵循統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原則。⑤誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t。流域調(diào)水為受水區(qū)帶來(lái)了一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，受水區(qū)應(yīng)向水源區(qū)支付一定經(jīng)濟(jì)費(fèi)用。

4 調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵模P(guān)系到補(bǔ)償?shù)男Ч脱a(bǔ)償者的接受情況。根據(jù)相關(guān)研究，流域調(diào)水的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：①以水源區(qū)人民的直接損失為補(bǔ)償下限；②以流域自然資源的稀缺性、效用價(jià)值論、勞動(dòng)價(jià)值論、極差地租及自然資本之和作為補(bǔ)償上限；③要考慮到當(dāng)?shù)厝嗣竦膶?shí)際情況，對(duì)急需的或是重要的項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)補(bǔ)償；④在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要綜合考慮相關(guān)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、受益者的經(jīng)濟(jì)承受能力、實(shí)際的支付意愿和保護(hù)者的需求等，通過(guò)博弈最終確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值量的計(jì)算方法主要為支付意愿法、水資源價(jià)值法、費(fèi)用分析法、機(jī)會(huì)成本法、收入損失法、總成本修正模型和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值法。支付意愿法是利用實(shí)地調(diào)查獲得的各類(lèi)受水區(qū)最大支付意愿與該區(qū)人口的乘積得到，該方法受地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平以及人們意識(shí)程度的影響較大，且往往得到補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低。水資源價(jià)值法是根據(jù)水資源量?jī)r(jià)值由受水區(qū)應(yīng)向水源區(qū)付費(fèi)，并參照流域水質(zhì)的好壞，來(lái)判定補(bǔ)償對(duì)象，但此算法沒(méi)有考慮到距離因素對(duì)水價(jià)的影響以

及調(diào)水后對(duì)水源區(qū)生態(tài)環(huán)境的影響。費(fèi)用分析法是水源涵養(yǎng)區(qū)為維持和保護(hù)流域生態(tài)所承擔(dān)的補(bǔ)償費(fèi)用，但該方法沒(méi)有考慮到水資源本身價(jià)值的補(bǔ)償費(fèi)用，而且也沒(méi)有考慮到受水區(qū)的經(jīng)濟(jì)承擔(dān)能力。機(jī)會(huì)成本法是指調(diào)水區(qū)為了流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)，放棄了一部分發(fā)展產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì)，從而失去了獲得利益的機(jī)會(huì)，把放棄的這部分利益作為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；此法在流域水生態(tài)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益不能直接估算時(shí)，可以用來(lái)計(jì)算生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是它沒(méi)有考慮距離因素的影響，也沒(méi)有考慮到區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展的因素。收入損失法認(rèn)為對(duì)水源區(qū)主體的補(bǔ)償應(yīng)包括兩個(gè)部分，即直接成本費(fèi)用和間接成本費(fèi)用。直接成本，即是水源區(qū)居民為了水源區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)而投入的成本費(fèi)用；間接的成本，即是為了保護(hù)水源區(qū)生態(tài)環(huán)境而喪失的發(fā)展就業(yè)機(jī)會(huì)成本；此算法將水源區(qū)主體投入生態(tài)保護(hù)的費(fèi)用以及喪失的發(fā)展就業(yè)成本考慮在內(nèi)，并且還考慮到了補(bǔ)償?shù)姆峙湎禂?shù)，有利于地區(qū)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但是沒(méi)有考慮上水資源本身價(jià)值的費(fèi)用，并且計(jì)算過(guò)程復(fù)雜?？偝杀拘拚Ｐ蛷闹苯雍烷g接兩個(gè)方面對(duì)生態(tài)建設(shè)與保護(hù)的總成本進(jìn)行匯總，并引入水量分?jǐn)傁禂?shù)、水質(zhì)修正系數(shù)和效益修正系數(shù)以計(jì)算生態(tài)補(bǔ)償量?？偝杀拘拚Ｐ徒Y(jié)合機(jī)會(huì)成本法和費(fèi)用分析法的優(yōu)點(diǎn)，與收入損失法類(lèi)似，引入較全的修正系數(shù)，但計(jì)算難度較大。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值法是指為提供流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)所放棄的收益，并根據(jù)流域生態(tài)服務(wù)價(jià)值量確定。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值法考慮到了生態(tài)環(huán)境改善不僅使受水區(qū)受益同時(shí)調(diào)水區(qū)也受益，對(duì)調(diào)水區(qū)和受水區(qū)進(jìn)行了補(bǔ)償量分?jǐn)?，修正后的?jì)算公式還考慮到了社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的影響，符合社會(huì)公平原則，但流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償不僅要為環(huán)境保護(hù)付費(fèi)，還要為水資源本身價(jià)值付費(fèi)。

以上幾種方法，所考慮到的因素有：①受水區(qū)的支付意愿；②水質(zhì)、水量的影響；③水源涵養(yǎng)區(qū)為了保證水質(zhì)，防止水土流失進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)所投入的成本；④水源區(qū)為保護(hù)環(huán)境而損失的生產(chǎn)就業(yè)機(jī)會(huì)；⑤水源區(qū)與受水區(qū)的補(bǔ)償量分擔(dān)。在具體應(yīng)用時(shí)應(yīng)綜合考慮各方面的因素，才具有較強(qiáng)操作性，才能兼顧雙方利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。本文結(jié)合流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn)及上述方法的優(yōu)點(diǎn)認(rèn)為其生態(tài)補(bǔ)償量的計(jì)算公式為：

式中，P為補(bǔ)償金額；Q為調(diào)配水量；Cc為水資源價(jià)格；δ為判定水質(zhì)系數(shù)；K代表隨著距離變化價(jià)格變化比例；L代表補(bǔ)償量分?jǐn)傁禂?shù)。

5 結(jié)論

通過(guò)以上分析，對(duì)干旱、半干旱地區(qū)流域調(diào)水的生態(tài)補(bǔ)償建立得到以下結(jié)論：

（1）流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?。為了減輕調(diào)水行為給水源區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展造成的影響，協(xié)調(diào)區(qū)域之間的矛盾，而對(duì)水源區(qū)人民進(jìn)行的資金補(bǔ)助、財(cái)政補(bǔ)貼、政策優(yōu)惠等一系列活動(dòng)的總稱。

(2)大量關(guān)于資源有償使用和環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，及地方上發(fā)展起來(lái)了具有地方特色的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，為調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立提供了一定的法律依據(jù)和實(shí)踐依據(jù)。

（3）對(duì)國(guó)內(nèi)外不同補(bǔ)償對(duì)象的生態(tài)補(bǔ)償原則進(jìn)行總結(jié)并結(jié)合流域調(diào)水的特點(diǎn)，認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)遵循公平公正、政府為主，市場(chǎng)機(jī)制為輔、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，共同發(fā)展、誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償、水質(zhì)與水量相結(jié)合原則。

（4）總結(jié)國(guó)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償量核算公式的優(yōu)缺點(diǎn)結(jié)合流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn)，提出其生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓綖椋?/p>

（5）流域生態(tài)調(diào)水工程規(guī)模大、距離長(zhǎng)、牽扯主體多，實(shí)際工作中涉及到許多具體補(bǔ)償問(wèn)題，難度較大。但我國(guó)對(duì)流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償至今還未形成一套完善的補(bǔ)償機(jī)制，生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)不健全。合理的水資源調(diào)度經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償能有效協(xié)調(diào)用水各方的利益關(guān)系，促進(jìn)水資源的合理開(kāi)發(fā)利用，這體現(xiàn)了水資源公平使用和合理開(kāi)發(fā)的原則。在本研究中，只起到拋磚引玉的作用，文中所提出的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制、原則、補(bǔ)償量的計(jì)算等還有待完善和補(bǔ)充，需進(jìn)一步深入研究。

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10.3969/j.issn.1672-2469.2014.09.008

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丁文學(xué)（1987年—），男，工程師。