●巫文毅

（作者單位：新余市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）

打擊制假售假工作存在的難題及對策

●巫文毅

制假售假是長期困擾我國市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的“毒瘤”，打擊制假售假是維護(hù)市場公平競爭秩序、保障人民群眾生命財產(chǎn)安全的必要手段。加大從源頭打擊制假售假力度，維護(hù)公平有序的市場環(huán)境，保障人民群眾切身利益是當(dāng)前各級質(zhì)監(jiān)部門首要任務(wù)。近幾年來，新余市開展了一系列專項整治、專項打假活動，取得了可喜的成效，全市的產(chǎn)品監(jiān)督抽查合格率逐年上升。雖然較大規(guī)模的造假活動基本杜絕了，但家庭式小規(guī)模的制假售假現(xiàn)象依然存在、手段更加多樣、窩點更加隱蔽。本文基于質(zhì)監(jiān)執(zhí)法部門在具體執(zhí)法實踐中，分析了當(dāng)前基層執(zhí)法部門（包括與其它地市交流的經(jīng)驗）打擊制假售假工作中存在難題，并提出粗淺的對策措施。

1.標(biāo)準(zhǔn)滯后——檢驗難

假冒偽劣商品光看外包裝是很難辨真假的，執(zhí)法部門必須以法定檢驗機(jī)構(gòu)的檢測報告作為處罰依據(jù)，而檢驗產(chǎn)品的依據(jù)是該產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)，但有些標(biāo)準(zhǔn)長期“原地踏步”，甚至二三十年不變，給一些造假企業(yè)鉆空子提供了可能。如三鹿奶粉事件，當(dāng)時國家乳制品標(biāo)準(zhǔn)還沒有三聚氰胺這項檢測指標(biāo)，事后大規(guī)模查處時才緊急制定三聚氰胺檢測標(biāo)準(zhǔn)。又如前年地溝油大案，到目前最權(quán)威的國家食品質(zhì)量安全監(jiān)督檢驗中心還沒有檢測地溝油的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，執(zhí)法部門因無法求證是否為地溝油而嚴(yán)格執(zhí)法。

措施與建議：國家加快產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的制修定工作，尤其是有毒有害食品違添加劑方面的標(biāo)準(zhǔn)。

2.投入不足——送檢難

當(dāng)前基層（市、縣）級檢驗機(jī)構(gòu)受財力、物力和人員素質(zhì)的限制，只能檢測幾百種產(chǎn)品（我市檢測中心目前能檢測十二大類、460余種產(chǎn)品），高端設(shè)備投不起。如僅檢測嬰幼兒奶粉中三聚氰胺含量這項指標(biāo)的設(shè)備就需要200多萬元，且每個檢測費用在千元以上。造成基層執(zhí)法人員抽檢的產(chǎn)品無處送檢，或者負(fù)擔(dān)不起昂貴的檢驗費而無法作為。又如機(jī)動車的質(zhì)檢機(jī)構(gòu)，全國才八個。載重汽車才四個。筆者在執(zhí)法實踐中遇到多起有關(guān)載重汽車質(zhì)量投訴，送最近的質(zhì)檢機(jī)構(gòu)也要到湖北襄樊，消費者因負(fù)擔(dān)不起前期昂貴的拖車費、檢驗費而選擇放棄投訴。一般省級質(zhì)檢機(jī)構(gòu)投資均在幾千萬元以上甚至上億元，需要從國外進(jìn)口大量的高質(zhì)量儀器設(shè)備。基層的質(zhì)檢機(jī)構(gòu)愛政府財力的限制而投入很少，幾乎全靠自身發(fā)展。為此，許多基層執(zhí)法人員調(diào)侃抽檢涉嫌假冒產(chǎn)品如“賭石”，不合格還可以罰款充抵檢驗費，如果抽合格則血本無歸，單位還要倒貼檢驗費、差旅費，執(zhí)法部門送檢涉嫌產(chǎn)品也非易事。

措施與建議：地方政府要加大對質(zhì)檢機(jī)構(gòu)的經(jīng)費、設(shè)備投入，以保障日常檢驗工作需要。

3.法律不全——處罰難

現(xiàn)行市場監(jiān)管法律法規(guī)還存在依據(jù)不足或不明晰的情況。如《食品安全法》出臺后，食品小作坊地方性法規(guī)未能及時出臺，對如腌菜、豆腐、燒臘等小作坊生產(chǎn)行為的監(jiān)管及違法查處就有很大局限。部分現(xiàn)行法律法規(guī)彈性空間較大，規(guī)定不夠明晰，基層難以操作。如《食品安全法》對超限量、超范圍使用食品添加劑、篡改或者偽造食品生產(chǎn)日期等違法行為，沒有具體規(guī)定的。上海、浙江等出臺了實施《食品安全法》地方性法規(guī)，對上述違法行為做出了具體處罰規(guī)定，對從嚴(yán)打擊食品添加劑違法行為發(fā)揮重要作用，而我省目前未有相關(guān)規(guī)定。

措施與建議：加強(qiáng)立法工作，完善地方性法律法規(guī)的配套，為基層執(zhí)法提供強(qiáng)有力的法律支持。

4.罰責(zé)過輕——威懾難

部分法律法規(guī)罰責(zé)過輕，達(dá)不到威懾和打擊違法者的作用。比如《產(chǎn)品質(zhì)量法》對假冒偽造廠名、廠址違法行為的處罰，是沒收違法生產(chǎn)產(chǎn)品和違法所得，并處違法產(chǎn)品貨值金額等值以下罰款。而假冒偽造廠名、廠址違法行為主體往往是一些小作坊，現(xiàn)場查處的貨值金額大都是幾百、幾千元。按理假冒偽造廠名、廠址違法行為在性質(zhì)上要比無證生產(chǎn)、委托加工未備案嚴(yán)重得多，但在違法產(chǎn)品貨值較小情況下，處罰卻比無證生產(chǎn)、委托加工未備案輕得多。對制假售假違法行為大多以違法產(chǎn)品貨值作為罰款額的依據(jù)，一些造假售假分子尤其是慣犯，往往通過各種手段逃避查處，以致現(xiàn)場查獲違法產(chǎn)品貨值較低，大多案件處罰千元以下，甚至有造假分子玩失蹤，與其違法所得相差甚遠(yuǎn)，以致屢禁不止，達(dá)不到震懾違法分子的目的。

措施與建議：通過地方立法制定更為嚴(yán)厲，便于操作的懲處措施，解決對制假售假者打不“疼”打不“死”的問題。

5.職責(zé)不清——追溯難

現(xiàn)行執(zhí)法體制不合理，分段監(jiān)管，權(quán)責(zé)不明，對制假售假行為難以形成打擊力度。制假售假行為涉及原料采購、生產(chǎn)、流通、物流等多個環(huán)節(jié)，已形成一條完整產(chǎn)業(yè)鏈。而任何一個執(zhí)法部門受職權(quán)所限對制假售假產(chǎn)業(yè)鏈都不能“一查到底”，做不到“斬草除根”，而且由于部門聯(lián)動協(xié)作機(jī)制缺失，很容易被造假分子鉆空子。同時，由于牽扯職能部門太多，協(xié)調(diào)溝通難，程序繁雜，容易出現(xiàn)相互牽制，嚴(yán)重影響打擊效率。

措施與建議：整合執(zhí)法資源，完善案件移送機(jī)制，建立以地方政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)，部門聯(lián)動追溯的打假機(jī)制。

6.執(zhí)法交叉——協(xié)調(diào)難

執(zhí)法部門職能交叉，權(quán)責(zé)劃分不明，執(zhí)法 “撞車”，以至推諉扯皮的情況仍然存在。比如對無證照經(jīng)營食品行為的查處，在工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)、商務(wù)等部門之間，職能交叉問題很突出，很容易出現(xiàn)“三不管”，成為“執(zhí)法空白地帶”。但對生產(chǎn)假冒商標(biāo)、廠名、廠址產(chǎn)品的違法行為，工商部門、質(zhì)監(jiān)部門都可以查處，容易出現(xiàn)執(zhí)法“撞車”，成為“執(zhí)法密集地帶”?！皥?zhí)法空白地帶”和“執(zhí)法密集地帶”的存在，給政府協(xié)調(diào)部門帶來很大難題，嚴(yán)重影響打擊的效率和力度。

措施與建議：一是加大市場監(jiān)管部門改革力度，可參考廣東順德模式建立市場安全監(jiān)管局，對市場實行一個部門統(tǒng)一監(jiān)管；二中加強(qiáng)協(xié)調(diào)勾通，實現(xiàn)案源信息共享。

7.權(quán)力受限——查處難

法律法規(guī)對執(zhí)法權(quán)限的管束越來越嚴(yán)，違法者逃避查處手段花樣百出、無奇不有，而我們的執(zhí)法方式、手段相對落后，難以完全適應(yīng)打假工作需要?！缎姓?qiáng)制法》出臺后，對執(zhí)法者提出了更高的要求，一些之前習(xí)以為常的執(zhí)法方式手段，現(xiàn)在可能構(gòu)成了違法。比如，對于隱藏在民居等私人生活區(qū)內(nèi)造假場所，如果沒有初步證據(jù)或公安部門配合，行政執(zhí)法部門不敢貿(mào)然進(jìn)入檢查。當(dāng)前法律法規(guī)只授予行政執(zhí)法人員現(xiàn)場檢查、詢問當(dāng)事人、查閱賬本單據(jù)和查扣涉嫌違法物品的權(quán)力，沒有人身約束權(quán)，對于發(fā)生制假售假涉案人員現(xiàn)場逃逸、拒不配合調(diào)查等情況，公安往往因人手不足或案子太小不太愿意配合，行政執(zhí)法人員往往束手無策。

措施與建議：通過地方立法賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)一定限度內(nèi)必要的、強(qiáng)有力的行政處理權(quán)限。

8.科技造假——查案難

造假分子利用高科技造假的案例越來越多，從現(xiàn)代智能產(chǎn)品到“舊”紅木家俱、“出土”文物等，無不充斥假冒產(chǎn)品。執(zhí)法人員無法面面俱到掌握所有知識，許多產(chǎn)品需要原生產(chǎn)廠家或?qū)＜页鼍哞b定報告才能作為處罰依據(jù)。如假冒的高檔名酒，一般檢驗機(jī)構(gòu)無法鑒別，只有依靠廠家配合執(zhí)法，出具檢驗報告才有效。另外，隨著通信和網(wǎng)絡(luò)的廣泛應(yīng)用，有些違法分子發(fā)展到通過網(wǎng)絡(luò)完成交易，利用快遞或物流送貨，隱蔽性更強(qiáng)。而由于缺乏法律授權(quán)，行政執(zhí)法部門無法取得其銀行賬戶、資金往來、手機(jī)通話或網(wǎng)絡(luò)記錄等涉案證據(jù)，對一些造假售假分子，常常因證據(jù)不足，使其得不到應(yīng)有的懲罰。

措施與建議：加強(qiáng)辦案人員專業(yè)打假知識培訓(xùn)，加強(qiáng)司法合作，更新辦案裝備，提高辦案的科技含量。

9.司法不力——執(zhí)行難

在日常打假執(zhí)法中，遇到暴力抗法，阻礙執(zhí)行公務(wù)的事件越來越多，執(zhí)法人員只有依靠公安和法院。行政處罰案相對刑事案件來說，他們認(rèn)為都是“小案”，往往不能積極作為，導(dǎo)致阻礙執(zhí)行公務(wù)的違反行為和行政處罰不能及時有效地處理。質(zhì)監(jiān)部門需要花費大量的人力、物力去協(xié)調(diào)公安和法院，影響案件的有效執(zhí)行。2007年我局查處的“珠珊一米粉加工小作坊違法添加繃砂獲刑案”是行政執(zhí)法和刑事司法的銜接最成功的一件案例，發(fā)現(xiàn)案情第一時間上報市領(lǐng)導(dǎo)，市長立即作出批示。質(zhì)監(jiān)、公安、檢察全程參與，法院第一時間審結(jié)。如果沒有市長介入，等我們調(diào)查該案涉案貨值金額過五萬元才能移交公安幾乎是不可能，因該小作坊每天的加工量最多不過二、三千元，且當(dāng)事人已潛逃，公安部門在沒有充足證據(jù)的情況下也是不會接受移送的。日常辦案中不是每個假冒案子都能得到市長親自過問的。

措施與建議：進(jìn)一步加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的銜接，建立完善案件移送制度，明確案件移送程序、手續(xù)規(guī)定和移送標(biāo)準(zhǔn)，通過公安機(jī)關(guān)提前介入或聯(lián)合辦案方式，提高案件移送司法成功率，發(fā)揮司法機(jī)關(guān)和刑法的震懾力。

10.經(jīng)費不足——出動難

經(jīng)費保障對打擊制假售假有著重要的作用，從目前各執(zhí)法部門來看，執(zhí)法人員經(jīng)費，雖然工資有定額拔付，但日常辦案、執(zhí)法用車、交通差旅、設(shè)備添置、專項執(zhí)法行動和舉報獎勵等經(jīng)費沒有單列支出，落實有一定難度。隨著制假售假方式、手段不斷變化更新，越來越朝高智能、專業(yè)化發(fā)展，執(zhí)法人員調(diào)查取證難度加大，必須不斷更新辦案裝備，提高辦案的科技含量。而目前基層執(zhí)法部門辦案裝備更新水平普遍適應(yīng)不了新形勢執(zhí)法需要，無法保障快速高效出動。

措施與建議：加大保障經(jīng)費投入，更新技術(shù)裝備。

11.素質(zhì)不高——識假難

現(xiàn)在基層執(zhí)法隊伍，一部分是老技術(shù)監(jiān)督工作者，經(jīng)驗豐富，但是隨著法律的更新，思想不能跟上時代的腳步。另一部分通過近年來“逢進(jìn)必考”的公務(wù)員考試走進(jìn)的質(zhì)監(jiān)執(zhí)法隊伍，有理想、有熱血但是相關(guān)經(jīng)驗不足。這與當(dāng)前打擊制假售假嚴(yán)峻形勢的要求還有一定距離。比如，少數(shù)一線執(zhí)法人員專業(yè)知識和法律素養(yǎng)不過硬，案件定性不準(zhǔn)、法律適用不當(dāng)、違反法定程序等問題仍然存在。

措施與建議：從人員選拔、培養(yǎng)、激勵等方面著手，引入競爭機(jī)制，全面加強(qiáng)行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，塑造一支為政清廉、法律和專業(yè)素養(yǎng)過硬，綜合素質(zhì)強(qiáng)的執(zhí)法隊伍。

12.干預(yù)過多——辦案難

基層辦案人員最怕不是辦案艱難而是說情，由于基層地域較小，行政處罰案幾乎都遭遇說情。內(nèi)部人員還比較自覺，折扣不大，從上到下都要考慮生存（發(fā)工資）等問題。外部的說情就難辦，尤其是“有關(guān)部門”以招商引資、重點扶持企業(yè)、納稅大戶等理由出面說情，且企業(yè)越大說情的層次就越高，質(zhì)監(jiān)部門駐在地方，許多事情要依靠地方，一般情況下不敢得罪地方，主領(lǐng)導(dǎo)必須考慮方方面面的關(guān)系，當(dāng)然不易超脫地方而獨立執(zhí)法。

措施與建議：一是加強(qiáng)執(zhí)法人員廉潔從政教育；二是要破除地主保護(hù)主義，樹立大局意識。

13.監(jiān)督不足——廉潔難

由于行政執(zhí)法都是幾個人一個隊單獨行動，不排除個別執(zhí)法人員辦人情案，出現(xiàn)“吃、拿、卡、要”現(xiàn)象，紀(jì)檢監(jiān)察受人手限制，無法做到即時監(jiān)督。就質(zhì)檢系統(tǒng)違規(guī)違紀(jì)案例來看，執(zhí)法人員一線徇私枉法的案例較少（主要為瀆職犯罪），大都是行政審批人員出現(xiàn)問題較多。

措施與建議：一是加強(qiáng)執(zhí)法人員廉潔從政教育；二是加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察。

14.誠信缺失——打假難

假冒偽劣產(chǎn)品盛行，嚴(yán)重危害市場經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。必然導(dǎo)致企業(yè)的社會誠信度降低，連帶整個社會誠信度的降低。假冒偽劣商品之所以存在有它的社會基礎(chǔ)和社會寄生環(huán)境，最根本的原因是人的社會誠信缺失和失信懲戒缺位，且國家對失信企業(yè)或個人懲處力度不嚴(yán)。如制售假藥、假酒、地溝油等行為。

措施與建議：一是加快個人誠信制度體系建設(shè)，從本源上遏制假冒偽劣產(chǎn)生；二是加快企業(yè)誠信制度體系建設(shè)，從主體上阻斷假冒偽劣發(fā)生。三是加快政府誠信制度體系建設(shè)，從核心上保證假冒偽劣治理。

結(jié)束語：

打假難、難打假。我們必須動員全社會的力量參與和支持打擊制假售假行動，充分利用各種媒體大力開展打擊制假售假宣傳活動。積極引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)采用、改進(jìn)防偽技術(shù)和措施，引導(dǎo)廣大消費者增強(qiáng)自我保護(hù)意識，提高識別假冒偽劣產(chǎn)品的能力，自覺抵制假冒偽劣產(chǎn)品。建立健全社會誠信體系，鼓勵廣大群眾積極參加打假斗爭，形成全社會關(guān)心、支持打擊制假售假工作的良好氛圍，實現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)秩序的健康有序發(fā)展。

（作者單位：新余市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）