文 程明

以國家法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章以及執(zhí)法規(guī)范性文件為基礎(chǔ)我國道路交通管理法律法規(guī)體系不斷完善

文 程明

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和改革開放的深入，人們出行的頻率在加快、半徑在擴大，由此產(chǎn)生的交通問題不斷增加。特別是步入汽車社會之后，道路交通安全更是與人們的生活息息相關(guān)。為了更好地跟進管理，必須運用法治思維和法治手段，而建立完善的法律法規(guī)體系是前提。通過多年的努力，我國道路交通安全法律法規(guī)經(jīng)歷了從無到有、從分散到系統(tǒng)、從欠缺到不斷完善的發(fā)展歷程，目前已形成了由國家法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章以及執(zhí)法規(guī)范性文件組成的較為完整的法律法規(guī)體系。

一、交通管理體制改革以前，交通管理處于多頭管理階段

道路交通管理的主要依據(jù)是《城市交通規(guī)則》（1955年）、《機動車管理辦法》（1960年）、《公路交通規(guī)則》（1960年）和《城市和公路交通管理規(guī)則》（1972年）。這些法規(guī)執(zhí)行中的突出問題是分別由公安機關(guān)、公路交通管理部門實施，執(zhí)法主體重疊、職責交叉、責任不明確、城鄉(xiāng)標準不統(tǒng)一。

二、以1986年交通管理體制改革為標志，實現(xiàn)了道路交通統(tǒng)一管理

1986年，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于改革道路交通管理體制的通知》（國發(fā)[1986]94號文件），決定全國城鄉(xiāng)道路交通由公安機關(guān)負責統(tǒng)一管理。1987年，全國基本完成道路交通體制改革相關(guān)交接工作。

隨后，國務(wù)院相繼頒布了《道路交通管理條例》（1988年）、《道路交通事故處理辦法》（1991年）2個行政法規(guī)，公安部陸續(xù)制定了《臨時入境機動車輛與駕駛員管理辦法》（1989年）、《道路交通事故處理程序規(guī)定》（1992年）、《機動車號牌生產(chǎn)管理辦法》（1993年）、《機動車駕駛員考試辦法》（1996年）、《機動車駕駛證管理辦法》（1996年）、《機動車駕駛員交通違章記分辦法》（1999年）、《交通違章處理程序規(guī)定》（1999年）等15個規(guī)章，初步建立起道路交通管理法規(guī)體系，但缺少一部高規(guī)格法律為龍頭。

這一期間，國務(wù)院還頒布了《報廢汽車回收管理辦法》（2001年）、《危險化學品安全管理條例》（2002年）等相關(guān)行政法規(guī)。此外，公安部配合或者會同有關(guān)部門制定了《城市公共交通車船乘坐規(guī)則》（1993年）、《超限運輸車輛行駛公路管理規(guī)定》（2000年）、《摩托車報廢標準暫行規(guī)定》（2002年）等部門規(guī)章。

三、以2003年道交法頒布為標志，道路交通管理全面納入法制化軌道

2003年10月28日，第十屆全國人大常務(wù)委員會第五次會議審議通過《中華人民共和國道交法》。道交法的頒布實施，對推動道路交通管理全面納入法制化軌道具有重要歷史意義。

一是結(jié)束了我國道路交通管理長期缺乏基本法律的歷史，提高了交通管理執(zhí)法的權(quán)威性與嚴肅性。

二是彌補了管理空白，解決了規(guī)范滯后和力度不夠等問題，為嚴格規(guī)范執(zhí)法提供了強有力的法律武器。

三是進一步界定了道路交通各方面的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，為正確處理道路交通活動中的各種社會關(guān)系提供了法律依據(jù)。

四是推動了道路交通管理執(zhí)法理念的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了交通管理工作從管理到管理與服務(wù)有機結(jié)合的轉(zhuǎn)變。

2004年，重點開展道交法配套法規(guī)規(guī)章制定工作。2004年4月30日，國務(wù)院公布了《道交法實施條例》，公安部制定頒布了《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》、《交通事故處理程序規(guī)定》、《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》、《機動車登記規(guī)定》等4個部令，制定了《機動車駕駛證業(yè)務(wù)工作規(guī)范》、《機動車登記工作規(guī)范》。

其中，《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》對交通違法行為處罰、行政強制措施實施、處罰執(zhí)行等基本環(huán)節(jié)執(zhí)法程序作了規(guī)定；《交通事故處理程序規(guī)定》建立了事故處理資格等級管理制度、事故辦案和檢驗鑒定人員回避制度、執(zhí)法監(jiān)督和責任追究等制度?！稒C動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》規(guī)范了機動車駕駛證管理，加強了駕駛?cè)丝荚嚬ぷ??！稒C動車登記規(guī)定》規(guī)范了機動車登記工作的各個環(huán)節(jié)。

自2004年開始，各省（區(qū)、市）陸續(xù)出臺了地方配套法規(guī)。截至目前，全國除西藏外，其他?。▍^(qū)、市）均制定了地方性法規(guī)和規(guī)章，基本建立起以道交法為龍頭的道交法律法規(guī)體系。

2005年，結(jié)合“大接訪”活動，針對發(fā)現(xiàn)的問題，著重解決了執(zhí)法制度建設(shè)問題，對法律法規(guī)和規(guī)章實施做進一步補充。在規(guī)范公路劇毒品運輸管理方面，發(fā)布了《劇毒化學品購買和公路運輸許可證件管理辦法》（77號令）。在規(guī)范執(zhí)勤執(zhí)法方面，發(fā)布了《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》。在規(guī)范交通事故處理方面，出臺了《交通警察處理交通事故資格管理規(guī)定》和《交通事故處理工作規(guī)范》2個規(guī)范性文件，頒布了《道路交通事故現(xiàn)場圖形符號》、《交通事故痕跡物證勘驗》、《交通事故勘驗照相》3個技術(shù)標準。在規(guī)范車輛管理方面，制定了《車輛管理所等級評定辦法》和《機動車駕駛?cè)丝荚噯T資格管理辦法》。

這一期間，公安部配合或者會同有關(guān)部門制定了《拖拉機登記規(guī)定》（2004年）、《拖拉機駕駛培訓(xùn)管理辦法》（2004年）、《拖拉機駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》（2004年）、《中華人民共和國海關(guān)關(guān)于來往香港、澳門公路貨運企業(yè)及其車輛駕駛員的管理辦法》（2004年）、《二手車流通

管理辦法》（2005年）等部門規(guī)章。

四、以2006年啟動修改部令為標志，道路交通管理法律法規(guī)體系持續(xù)不斷完善

2006年底，修改了《警車管理規(guī)定》、《臨時入境機動車和駕駛?cè)斯芾硪?guī)定》、《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》3個部令，重新予以發(fā)布（第89、90、91號部令）。

2007年，從法律修改上，結(jié)合法律實施情況及時修改完善，配合全國人大對道交法76條進行了修改，解決了執(zhí)行中爭議較大的交通事故損害賠償責任分擔問題。2007年12月，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議決定對道交法作了修改。規(guī)定“機動車發(fā)生交通事故造成人身傷亡、財產(chǎn)損失的，由保險公司在機動車第三者責任強制保險責任限額范圍內(nèi)予以賠償；不足的部分，機動車與非機動車駕駛?cè)?、行人之間發(fā)生交通事故，非機動車駕駛?cè)恕⑿腥藳]有過錯的，由機動車一方承擔賠償責任；有證據(jù)證明非機動車駕駛?cè)恕⑿腥擞羞^錯的，根據(jù)過錯程度適當減輕機動車一方的賠償責任；機動車一方?jīng)]有過錯的，承擔不超過百分之十的賠償責任。”

2007年，從部令修改上，開展了《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》、《交通事故處理程序規(guī)定》、《機動車登記規(guī)定》、《公路巡邏民警中隊警務(wù)規(guī)范》等4個部令的修訂工作。

2008年，修訂后的《機動車登記規(guī)定》（102號令）、《道路交通事故處理程序規(guī)定》（104號令）、《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》（105號令）陸續(xù)發(fā)布，通過修訂部令推出了46項便民服務(wù)措施。同年，公安部又配套修訂了《機動車登記工作規(guī)范》、《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》和《道路交通事故處理工作規(guī)范》。

2009年，為進一步提高服務(wù)群眾水平，完善駕駛證管理制度，對《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》（91號令）進行了修改，發(fā)布了《公安部關(guān)于修改〈機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定〉的決定》（111號令）。2010年，又配套修訂了《機動車駕駛證業(yè)務(wù)工作規(guī)范》。

這一期間，國務(wù)院還頒布了《機動車交通事故責任強制保險條例》（2006年）等相關(guān)行政法規(guī)。此外，公安部配合或者會同有關(guān)部門制定了《中小學校幼兒園安全管理辦法》（2006年）、《道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》（2009年）等部門規(guī)章。

五、以2011年《刑法》、《道路交通法》兩部重要法律修改為標志，道路交通管理法制建設(shè)水平邁上一個新臺階

2011年2月25日，第十一屆全國人大常務(wù)委員會第十九次會議審議通過了《中華人民共和國刑法修正案（八）》；2011年4月22日，第十一屆全國人大常務(wù)委員會第二十次會議審議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國道交法〉的決定》，將于2011年5月1日起正式施行。法律修改后對酒后駕駛、追逐競駛和偽造、變造機動車牌證及使用假牌證等違法犯罪行為給予更嚴厲的處罰，這反映了我國道路交通安全發(fā)展的客觀要求，也順應(yīng)了廣大人民群眾對交通安全工作的新期待，對于懲處危害交通安全的嚴重違法犯罪行為，保護人民的生命財產(chǎn)安全具有重要意義。也推動了道路交通法律法規(guī)體系進一步健全完善，使道路交通管理工作的法制化、規(guī)范化、科學化水平邁上一個新的臺階。

2011年，公安部還對《公路巡邏民警中隊警務(wù)規(guī)范》作了修改，發(fā)布了《公路巡邏民警隊警務(wù)工作規(guī)范》（116號令），進一步規(guī)范公路巡邏民警隊警務(wù)工作。

2012年，公安部又修訂了《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》，重新發(fā)布了新的《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》（123號令），圍繞加強對大中型客貨車、實習期內(nèi)、有吸毒等嚴重違法記錄的重點駕駛?cè)说墓芾?，進一步嚴格了駕駛證申請、考試、審驗、記分等管理制度，提高了駕駛?cè)丝荚囜槍π院蛯嵱眯?，加大對嚴重違法行為的處罰力度，同時也推出了簡化辦事程序、縮短辦事時限等新的服務(wù)群眾措施。此外，配套修訂了《機動車駕駛證業(yè)務(wù)工作規(guī)范》。

同年，為貫徹實施《校車安全管理條例》（國務(wù)院令第617號），進一步加強校車登記管理，保障校車安全，公安部發(fā)布了《關(guān)于修改〈機動車登記規(guī)定〉的決定》（124號令），對《機動車登記規(guī)定》（102號令）作了修改，并配套修訂了《機動車登記工作規(guī)范》。

截至目前，我國道路交通管理形成了以道交法為龍頭，包括1個行政法規(guī)、9個部門規(guī)章、200余個交通管理國家和行業(yè)技術(shù)標準、30余個配套地方性法規(guī)和規(guī)章以及其他相關(guān)法律、行政法規(guī)、規(guī)章在內(nèi)的較為完整的法律法規(guī)體系。