◤2013年是海上執(zhí)法力量的洗牌之年。海監(jiān)將與農(nóng)業(yè)部漁政局、公安部邊防管理局邊防海警，海關(guān)總署緝私局的海上緝私警察合并，一同歸入國土資源部下海洋局，對外以海警局的名義開展維權(quán)執(zhí)法。

南方周末記者 郭絲露

南方周末實習(xí)生 張維

進入2014年，談到中國海警局改革進度，中國海監(jiān)總隊辦公室工作人員這樣回答南方周末記者，“我們還在等。”中國海警局的改革，似乎也隨著2013年7月“三定”規(guī)定的出臺，進入平臺期。

“內(nèi)部是有時間表，但是按照現(xiàn)在的計劃做下來，時間上似乎很難預(yù)測。”一位不愿具名的海監(jiān)系統(tǒng)相關(guān)人士說，“海警局的改革仍需一段時間的探索，已是所有人的共識?！?/p>

“把手指縮回去， 把拳頭伸出來”

對廣西北海地角村的漁民張宇來說，2013年有個新的開始：在廣西近海捕魚30年后，他的漁船第一次進入了南沙海域。

和他一起駛?cè)肽仙车?，還有南海漁政局的公務(wù)船。2013年起，漁政系統(tǒng)在南沙群島海域開展常態(tài)化護漁，地角村申請到南沙捕魚的人數(shù)驟增。

“沒有漁政船保護，我們根本不敢去南沙。”張宇說，在南沙打漁，每隔幾天就會碰到越南漁政船。遠遠望見越南漁政的標(biāo)志，漁民們就開始一邊收網(wǎng)，一邊用無線電對講機呼喚中國漁政局執(zhí)法船。

但他仍認(rèn)為，在南沙的漁政船數(shù)量太少：“基本上一百艘漁船才配一個漁政船，碰到越南人根本來不及過來?！?/p>

“遠海漁業(yè)糾紛，海監(jiān)管不著，漁政管不到?！敝袊鐣茖W(xué)院海疆問題專家王曉鵬說。在我國的五支海上執(zhí)法力量中，海監(jiān)擁有船只噸位大、輻射廣，能夠快速趕到低噸位漁政船難以到達的遠海。但海監(jiān)是監(jiān)察部門，漁業(yè)糾紛不是它的職權(quán)范圍。

近海多個部門執(zhí)法重疊的情況并不少見，人們一直用“多龍鬧?！眮硇稳莺Ｉ蠄?zhí)法隊伍的混亂?！耙粋€‘鬧字，感覺好像幾支隊伍在爭權(quán)奪利一樣?！蹦虾O政局局長吳壯說。

功能重疊難免造成資源的浪費：“船的耗油量非常大，維權(quán)一次的成本大約在500萬左右。如果分開的話，打擊走私一艘船、漁政一艘船、海監(jiān)一艘船、海事一艘船、老海警一艘船，成本驚人。”劉杰說。

“多龍”的整合也注定不容易?！半m然‘三定方案已經(jīng)把各部門做什么寫清楚，但一旦落實到現(xiàn)實當(dāng)中，應(yīng)該怎么分權(quán)比較難?！焙１O(jiān)內(nèi)部人士告訴南方周末記者。

但無論如何，在形式上，海警局成立后，我國海上執(zhí)法力量已形成合力。吳壯說，改革后的海上執(zhí)法力量，將由中國海警局指揮中心統(tǒng)一指揮部署。

也就是說，保護張宇和其他漁民的漁政船，以及海監(jiān)、海警和邊防緝私的艦船，將全部由海警局統(tǒng)籌指揮。“過去我們都是一根手指伸出去，現(xiàn)在我們變成一個拳頭打出去?！?/p>

中央與地方的整合“是下下步的事情”

“我們的船已經(jīng)打上海警標(biāo)識了，我們已經(jīng)是海警船了?！眳菈颜f。

“三定”方案出臺后不久后，距離北京一千多公里的東海上，多艘海警船就已開始在釣魚島海域巡航。

其中，海警3210號由中國漁政310號涂裝而來，2112號來自海監(jiān)8002號船，1101則是原中國公安邊防海警部隊裝備最先進的“浦東”號。

但有了統(tǒng)一標(biāo)識并不意味著成為海警船。

“海監(jiān)8002是被臨時粉刷成海警2112號的?！备＝ㄊ『Ｑ笈c漁政廳工作人員告訴南方周末記者，這艘船還是屬于省廳，所執(zhí)行的對外維權(quán)本身就是沿海各省海洋與漁業(yè)廳的日常工作。

我國海洋管理的架構(gòu)由中央、地方兩大部門組成。以漁政系統(tǒng)為例，除中央垂直管理的南海、東海和北海漁政局外，福建、廣東、浙江、遼寧、山東等省也設(shè)有海洋與漁業(yè)廳，下設(shè)漁政大隊，分管地方海洋事務(wù)。

比如，劉杰所在的廣東省某市基層海警漁政大隊，屬該市海洋與漁業(yè)局管轄，由市政府財政支持，南海漁政和海監(jiān)大隊與它只是業(yè)務(wù)指導(dǎo)的關(guān)系。

王曉鵬回憶，在職能分工上，“中央管外海，地方管內(nèi)海”曾經(jīng)一度適用，但隨著我國海上格局的變化，這一分布顯然不再合適：“三沙市成立之后，三沙市管轄的這些島礁，是內(nèi)海還是外海？”

在地方，漁政、海監(jiān)等海上執(zhí)法力量的統(tǒng)籌其實早已展開。

早在2004年，福建省委就將原省漁政管理處、船舶檢驗局、中國海監(jiān)福建省總隊等執(zhí)法機構(gòu)合并組建“福建省海洋與漁業(yè)執(zhí)法總隊”。同年，廈門也成立了海上綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)小組，將該市海洋管理監(jiān)察大隊、漁政管理處、水路運輸管理處和航道分局等部門合在一起。

而劉杰工作的廣東省某市基層大隊早就掛有包括漁政、海監(jiān)、漁港監(jiān)督和漁業(yè)船舶檢驗在內(nèi)的四個牌子，平常上班，漁政和海監(jiān)的制服輪流穿。他稱自己是“拿一份的錢，做兩份的事情”。

王曉鵬說，地方的這些嘗試，為中央層面的整合減輕了障礙：“忽然說要整合，各個力量之間會覺得很陌生，但是如果地方過去已經(jīng)做了一些整合的實踐，改革會變得容易一些?！彼J(rèn)為，應(yīng)該根據(jù)維權(quán)的現(xiàn)狀，更合理地劃分中央和地方的職權(quán)。

時間進入2014年，國家直屬三個海區(qū)的“三定”方案遲遲未出，劉杰和同事間也不再互稱“海警”。他們認(rèn)為，最有可能的改革狀況是：換個名字，換身衣服，一切照舊。

“很可能我們以后駕著海警船出海執(zhí)法，還是要呼叫海警幫忙，來的仍然是‘老海警的那一幫人?！眲⒔苷f。

王曉鵬認(rèn)為，對中央和地方的整合做出任何揣測都太早：“這些都是下下步的事情了?！?/p>

謹(jǐn)慎成為準(zhǔn)軍事力量

吳鵬第一次聽到“海警局”這個名字，是2013年4月。在國家海洋局北海分局的招聘宣講會上，這個大連海事學(xué)院的大三男孩，萌發(fā)了報考海警局的念頭。

一次課間，吳鵬將這個想法告訴了他的老師孫光圻，孫光圻大連海事大學(xué)教授、年過70的航運專家。

“海警會是一份很危險的工作，你不怕嗎？”這是孫光圻的第一反應(yīng)。

“海上謀生的人，為了生計，都會有那么點匪氣?！睆V東省某基層漁政大隊的劉杰說，在海上，越南漁民武力威脅我國執(zhí)法人員的事情，經(jīng)常發(fā)生。

按照規(guī)定，基層執(zhí)法船不能配備武器?！熬退闶菆?zhí)法人員，心里其實沒底。”劉杰說。

多數(shù)情況，劉杰和他的同事們只有報警。

這就是中國海上執(zhí)法的怪象和亂象之一：在理論上，海監(jiān)第一時間發(fā)現(xiàn)非法侵漁的外國漁船，必須通知有行政處罰權(quán)的漁政出動干涉，而漁政沒有警察權(quán)，又必須通知公安邊防海警實施強制措施。

所以，對海警局的設(shè)立，劉杰和同事們異常振奮，因為“終于可以當(dāng)警察了”。

根據(jù)改革方案，原邊防海警和海上緝私警察，都被劃歸到國土資源部下中國海洋局管，受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。也就是說，隨著海警局的成立，我國的海上執(zhí)法力量將第一次擁有警察權(quán)。

“這就會形成一種有中國特色的，行政執(zhí)法和強制力結(jié)合的管理方式?！蓖鯐赠i說。

2013年3月，國家海洋局新聞發(fā)言人石青峰曾說，對于中國海警局是否具備刑事執(zhí)法權(quán)，以及是否配備重型武器等問題，“三定”方案都會予以明確。

4個月后，“三定”方案出臺，并沒有涉及海警局武器配備的具體標(biāo)準(zhǔn)。但南海漁政局局長吳壯認(rèn)為，海警作為國家的維權(quán)執(zhí)法隊伍，既要應(yīng)對傳統(tǒng)暴力沖突，也要應(yīng)對武力沖突。“國際上沒有哪個警察部隊不武裝的、不搞軍事化建設(shè)的。”

上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)海洋法專家劉丹認(rèn)為，海警局是否應(yīng)該擁有刑事執(zhí)法權(quán)，需要經(jīng)過“謹(jǐn)慎、再謹(jǐn)慎”的斟酌。

因為在國際海洋法庭上，許多案件都涉及到各國行政執(zhí)法船間的武力糾紛：“這種糾紛直接上升到了國與國的層面，引發(fā)很大的國際爭端?！?/p>

她認(rèn)為，在海警船上配什么武器，怎樣配備武器，在什么時候使用這些武器，都應(yīng)該做出非常明確的規(guī)定：“不管是聯(lián)合國憲章還是海洋法公約，都沒有明文禁止不允許使用武器，但是對于使用條件有嚴(yán)格的界定。”

用法律作為行為依據(jù)

對中國而言，將海洋管理和海洋國際爭端納入法治的軌道，正當(dāng)其時。2013年4月，菲律賓單方面決定南海爭端提請國際仲裁。我國拒絕接受，但卻無法阻止仲裁程序的進行。

中國社科院國家法所研究員劉楠來發(fā)表文章指出，中國已經(jīng)到了思考如何運用司法解決國際爭端的時候了。

海洋問題回歸法治，前提是有法可依。我國現(xiàn)行的海洋行為準(zhǔn)則由各種條例、辦法和規(guī)章充斥，海洋基本法長期空缺。

“海洋法的問題，已經(jīng)講了很多年。”廈門大學(xué)南洋研究院教授李金明說。早在2010年，全國人大法工委在湛江做海洋法立法調(diào)研，李金明應(yīng)邀參加。

“會上，大家都說海洋立法非常緊迫，要盡快做出來?！崩罱鹈髡f?！暗詈?，那次的調(diào)研后來還是不了了之?！?/p>

去年的大部制改革之前，先訂立海洋基本法，還是先進行海洋局重組的問題，也已在軍方、行政部門和學(xué)界討論多次。

“不管前面怎么討論，結(jié)果就是行政先行?！眲⒌ふf，現(xiàn)在海洋形勢嚴(yán)峻，修法要通過全國人大常委起草條文、征求意見、審議，時間太長。更好的解決方法，也許是單獨立法。在司法界，設(shè)立巡航法的呼聲，劉丹也曾聽到。

很多國家都對自己的海警部隊有單獨的立法，比如日本的《海上保安廳法》，美國的《海岸警備隊法案》和英國的《海上警察立案法令》。

用法律作為行為依據(jù)，就能夠在海上權(quán)益的角逐中，占得先機?！氨热纾F(xiàn)在釣魚島問題上，日本可以用《海上保安廳法》對付我們，我們就沒有東西和日本對抗?！?/p>

不過李金明也承認(rèn)，現(xiàn)在當(dāng)務(wù)之急，除了立法，還要從實務(wù)層面，界定海警局的職權(quán)和人員安排。

大連海事大學(xué)教授孫光圻說，美國海岸警備隊有專門的海洋警備學(xué)院，我國也不妨組建個大學(xué)，或在海洋類的院校增設(shè)海警專業(yè)。

吳鵬報考海警局，是為了圓少年時期的軍校夢。

他的同學(xué)中，想要進入海警局的有許多。但很多人想考的原因都是“國家比較重視“和”會有發(fā)展前途”。

在學(xué)校教育之外，希望進入海警系統(tǒng)的，有漁政、海監(jiān)系統(tǒng)內(nèi)部人員和大量的臨時人員。廣東省某基層海監(jiān)漁政大隊隊員劉杰告訴南方周末記者，許多沒有編制的“老人”，也開始復(fù)習(xí)公務(wù)員考試，希望能通過重組，謀到一份體制內(nèi)的工作。

根據(jù)2013年7月出臺的“三定”方案，海警局的機關(guān)編制只有1.6萬名，但劉杰還是滿懷期待的認(rèn)為，未來的海警隊伍人數(shù)將遠超過這個數(shù)字，因為“在海上，需要干的事情太多了”。