國家行政學(xué)院 董澤宇

論突發(fā)事件應(yīng)急教育的作用、內(nèi)容與形式

On the function, content and form of education of emergency response for suddenly occurred events

國家行政學(xué)院 董澤宇

突發(fā)事件應(yīng)急教育是應(yīng)急管理的重要組成部分，對于提高我國應(yīng)急管理水平具有至關(guān)重要的意義。與發(fā)達(dá)國家相比，我國應(yīng)急教育體系尚處于初級(jí)階段，公眾普遍缺乏必要的應(yīng)急知識(shí)與技能。如何構(gòu)建系統(tǒng)、科學(xué)的突發(fā)事件應(yīng)急教育體系，成為當(dāng)前我國應(yīng)急管理工作面臨的迫切問題。

應(yīng)急教育的作用

人類既是突發(fā)事件的被動(dòng)受害者，也是預(yù)防與應(yīng)對突發(fā)事件的主動(dòng)實(shí)施者。圍繞突發(fā)事件進(jìn)行的所有應(yīng)急工作都依賴于通過應(yīng)急教育促使人類掌握一定的應(yīng)急知識(shí)或技能。應(yīng)急教育的作用主要體現(xiàn)在個(gè)體、組織和社會(huì)三個(gè)層面。

在個(gè)體層面上，提高公眾應(yīng)急意識(shí)和自救互救能力。由于大多數(shù)突發(fā)事件表現(xiàn)為突然爆發(fā)，且破壞性強(qiáng)。例如地震、火災(zāi)等災(zāi)害，會(huì)在短時(shí)間內(nèi)迅速對人身與財(cái)產(chǎn)安全造成嚴(yán)重威脅，而專業(yè)救援力量難以在第一時(shí)間趕到現(xiàn)場救援。因此，防范與應(yīng)對突發(fā)事件的最有效方式是個(gè)人具備一定的應(yīng)急素質(zhì)與能力。通過應(yīng)急教育推動(dòng)公眾提高應(yīng)急意識(shí)，掌握必要的應(yīng)急知識(shí)與技能，從而有效地保護(hù)人們生命安全。目前國際公認(rèn)的做法是：自救為上，互救其次，最后才是公救。例如，日本政府在《日本防災(zāi)基本計(jì)劃》中指出“公民保護(hù)自身安全是防災(zāi)的基本”，公民應(yīng)當(dāng)“幫助身邊受傷和需要援助的人”，強(qiáng)調(diào)自救與互救的優(yōu)先原則。德國人則普遍持有“上帝只救自救者”觀念，德國《民事保護(hù)法》第一條就規(guī)定“官方的措施是補(bǔ)充平民的自我保護(hù)”，體現(xiàn)出政府的理性責(zé)任。

在組織層面上，提升政府、企業(yè)與社會(huì)組織應(yīng)急管理水平。通過開展應(yīng)急教育培訓(xùn)工作，鍛煉領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)急決策思維，提高管理者應(yīng)急管理能力，培養(yǎng)工作人員應(yīng)急業(yè)務(wù)素質(zhì)以及培訓(xùn)救援隊(duì)伍應(yīng)急救援技能等，可以有效提升政府、企業(yè)與社會(huì)組織應(yīng)急管理水平。在2008年汶川特大地震中，四川省桑棗中學(xué)由于平時(shí)應(yīng)急教育訓(xùn)練有素，在地震發(fā)生后僅用時(shí)1分36秒，全校2300多名師生緊急疏散到操場，創(chuàng)造了無一人傷亡的奇跡。發(fā)達(dá)國家普遍形成了種類齊全的應(yīng)急管理與救援培訓(xùn)體系。例如，英國在內(nèi)閣辦公室國民緊急事務(wù)秘書處（CCS）下設(shè)的緊急事務(wù)規(guī)劃學(xué)院（EPC），美國在國土安全部應(yīng)急管理署（FEMA）下設(shè)的應(yīng)急管理學(xué)院（EMI），德國在內(nèi)政部公民保護(hù)與災(zāi)難救助局（BBK）下設(shè)的應(yīng)急管理、規(guī)劃與公民保護(hù)學(xué)院（AKNZ）等都是負(fù)責(zé)開展本國應(yīng)急管理人員培訓(xùn)的權(quán)威機(jī)構(gòu)。

在社會(huì)層面上，減少社會(huì)內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)脆弱性。當(dāng)今年代已經(jīng)進(jìn)入德國社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪怂Q的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，各類突發(fā)事件頻頻發(fā)生。突發(fā)事件危害是致災(zāi)因子（Hazard）和脆弱性（Vulnerability）綜合作用的結(jié)果。致災(zāi)因子是指“一種危險(xiǎn)的現(xiàn)象、物質(zhì)、人的活動(dòng)或局面”，例如地震、海嘯、病毒、恐怖襲擊等。所謂脆弱性是指“關(guān)于社區(qū)對危險(xiǎn)的暴露程度或易感性和康復(fù)能力的描述或衡量”。人類通常難以控制致災(zāi)因子，但是在降低脆弱性方面有很大的改進(jìn)空間。例如，在前面的桑棗中學(xué)案例中，由于該校校長具有強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對“豆腐渣”教學(xué)樓進(jìn)行徹

底加固，大大降低校舍的風(fēng)險(xiǎn)脆弱性，有效減少了地震可能造成的傷害。在致災(zāi)因子變化不大的情況下，通過開展突發(fā)事件應(yīng)急教育，提高人們對突發(fā)事件及其危害的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)隱患意識(shí)，開展風(fēng)險(xiǎn)治理工程，提高建筑物建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施災(zāi)害保險(xiǎn)等措施，可以有效降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)脆弱性。

海嘯疏散演練

應(yīng)急教育的內(nèi)容

應(yīng)急教育具有很強(qiáng)的實(shí)踐性特征，注重積累與傳承應(yīng)急實(shí)踐知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)。學(xué)者楊宇、王子龍通過分析公眾應(yīng)急能力的建設(shè)途徑，將應(yīng)急教育內(nèi)容分為基本知識(shí)教育和方法論教育兩大部分。而根據(jù)布盧姆教育目標(biāo)分類法，教育內(nèi)容可以分為認(rèn)知、情感和動(dòng)作技能三個(gè)領(lǐng)域。結(jié)合應(yīng)急教育實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)急教育內(nèi)容可以分為應(yīng)急意識(shí)、應(yīng)急知識(shí)、應(yīng)急技能和應(yīng)急價(jià)值觀等四個(gè)部分。

應(yīng)急意識(shí)。意識(shí)是人類所特有的對客觀世界的高級(jí)心理反映形式。認(rèn)識(shí)到周圍環(huán)境存在風(fēng)險(xiǎn)，對突發(fā)事件保持適度的警覺和應(yīng)對心態(tài)，可以讓人們提前做好心理與物質(zhì)方面的應(yīng)急準(zhǔn)備，能夠更好地防范與應(yīng)對突發(fā)事件。學(xué)者李榮志、蔡建淮分析了領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對突發(fā)事件的意識(shí)行為，認(rèn)為應(yīng)急意識(shí)是領(lǐng)導(dǎo)干部在面臨突發(fā)事件時(shí)瞬間對突發(fā)事件原因、處理預(yù)案以及行動(dòng)計(jì)劃產(chǎn)生的綜合認(rèn)識(shí)。要達(dá)到具備一定的應(yīng)急意識(shí)，就要對突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)對至少要有初步的認(rèn)知和相當(dāng)程度的重視。培養(yǎng)公眾應(yīng)急意識(shí)主要是通過節(jié)日紀(jì)念活動(dòng)、指南手冊、媒體宣傳、災(zāi)害紀(jì)念場館、公益專題網(wǎng)站、現(xiàn)場宣講等形式開展應(yīng)急科普宣傳活動(dòng)，在全社會(huì)形成重視應(yīng)急管理的輿論氛圍。

應(yīng)急知識(shí)。知識(shí)是人類在社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)中所獲得的認(rèn)識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的總和，表現(xiàn)為對事物的感覺、知覺、表象、概念和法則等心理形式，通常以經(jīng)驗(yàn)或理論的形式存在于人們的頭腦中，也通過物化的方式儲(chǔ)存在書本或其他人造物中。應(yīng)急知識(shí)是人們在長期的實(shí)踐過程中積累的對突發(fā)事件應(yīng)急管理的相關(guān)認(rèn)識(shí)，在經(jīng)過反復(fù)的實(shí)踐檢驗(yàn)以后具有比較嚴(yán)密的邏輯體系。根據(jù)2012年的一項(xiàng)調(diào)查研究結(jié)果顯示，已經(jīng)有88.2%的公眾意識(shí)到學(xué)習(xí)應(yīng)急自救與災(zāi)害預(yù)防相關(guān)知識(shí)的重要性。學(xué)習(xí)較為全面系統(tǒng)的應(yīng)急知識(shí)，主要是在學(xué)?；蛘呱鐓^(qū)活動(dòng)場所、紀(jì)念場館和救援基地等其他固定教學(xué)場所，由專、兼職教師面向特定的授課對象講授各種突發(fā)事件常識(shí)及其防范與應(yīng)對的方法與技巧。

應(yīng)急技能。技能是由一系列動(dòng)作所組成的，可以通過后天練習(xí)獲得。技能的形成與知識(shí)的掌握具有密不可分的聯(lián)系。應(yīng)急技能是應(yīng)對處理突發(fā)事件的一系列救援與逃生動(dòng)作，包括急救、消防、游泳、預(yù)警、撤離等動(dòng)作，需要經(jīng)過不斷的培訓(xùn)與練習(xí)才能熟練掌握。培訓(xùn)應(yīng)急技能主要是依托志愿者組織、基層社區(qū)組織、應(yīng)急救援培訓(xùn)基地、災(zāi)害紀(jì)念場館等機(jī)構(gòu)開展救援培訓(xùn)與應(yīng)急演練活動(dòng)，由教官在特定場所借助道具設(shè)備對參與者進(jìn)行自救與他救培訓(xùn)，并通過桌面演練和實(shí)戰(zhàn)演練等方式檢驗(yàn)與培養(yǎng)參與者的綜合應(yīng)急能力。例如，美國政府于1985年首次成立由普通民眾組成的社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)隊(duì)（Community Emergency Response Team，CERT），每周利用一個(gè)晚上時(shí)間培訓(xùn)居民滅火、急救、搜救等自救與互救技能，需花費(fèi)7周時(shí)間完成學(xué)習(xí)。

應(yīng)急價(jià)值觀。按照《中國大百科全書》的觀點(diǎn)，價(jià)值觀是“主體對客觀事物按其對自身及社會(huì)的意義或重要性進(jìn)行評價(jià)和選擇的標(biāo)準(zhǔn)”。應(yīng)急價(jià)值觀是人們對于突發(fā)事件及其意義評價(jià)的觀念系統(tǒng)，即推動(dòng)并指引人們在平常狀態(tài)與應(yīng)急狀態(tài)下采取決定和行動(dòng)的價(jià)值取向和標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)者張華文、陳國華認(rèn)為，應(yīng)急價(jià)值理念是“人們在常態(tài)下對應(yīng)急活動(dòng)的思想、情感和意志的綜合表現(xiàn)?！睉?yīng)急價(jià)值觀是人們在防范與應(yīng)對突發(fā)事件的長期實(shí)踐過程中逐步總結(jié)出的價(jià)值判斷和價(jià)值取向的基本準(zhǔn)則。樹立科學(xué)的應(yīng)急價(jià)值觀，可以指導(dǎo)人們在防范與應(yīng)對突發(fā)事件的過程中做出正確或有意義的選擇。

應(yīng)急教育的形式

應(yīng)急教育形式多樣，種類繁多，常見的有節(jié)日紀(jì)念、指南手冊、媒體報(bào)道、災(zāi)害紀(jì)念場館與救援基地、公益網(wǎng)站、現(xiàn)場宣傳活動(dòng)、課堂教學(xué)、桌面演練、實(shí)戰(zhàn)演練等多種類型。

節(jié)日紀(jì)念。世界各國基本上都設(shè)有各種紀(jì)念災(zāi)害活動(dòng)的節(jié)日。例如，日本設(shè)有“全國防災(zāi)日”、“防災(zāi)周”、“防災(zāi)和志愿者周”、“消防日”、“防

海嘯活動(dòng)日”、“防山崩周”等名目繁多的紀(jì)念日。

指南手冊等學(xué)習(xí)材料。免費(fèi)發(fā)放應(yīng)急指南手冊是各國政府常用的宣傳手段。例如，美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署最早于2002年向社會(huì)公布的《你準(zhǔn)備好了嗎？——市民災(zāi)害準(zhǔn)備指南》是社區(qū)居民了解與學(xué)習(xí)突發(fā)事件防范與應(yīng)對的典型范本，可供民眾免費(fèi)網(wǎng)絡(luò)下載。

媒體宣傳。電視、報(bào)紙、廣播、門戶網(wǎng)站等現(xiàn)代媒體在普及大眾應(yīng)急知識(shí)方面發(fā)揮著非常重要的啟迪作用。例如日本政府在1961年制定的《災(zāi)害對策基本法》中明確規(guī)定，日本廣播協(xié)會(huì)（NHK）屬于國家指定的防災(zāi)公共機(jī)構(gòu)，有義務(wù)開展突發(fā)事件報(bào)道和應(yīng)急知識(shí)宣傳。

公益網(wǎng)站。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，通過網(wǎng)站的專題頻道、情景動(dòng)畫、模擬游戲等方式傳播應(yīng)急知識(shí)具有實(shí)時(shí)、互動(dòng)、瀏覽量大等優(yōu)勢。例如，2001年德國聯(lián)邦政府開始建設(shè)的“危機(jī)預(yù)防信息系統(tǒng)”（German Emergency Planning Information System，簡稱deNIS）分為Ⅰ和Ⅱ兩個(gè)系統(tǒng)，其中I是開放性互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，主要用于普及市民防災(zāi)救災(zāi)知識(shí)與發(fā)布災(zāi)害信息等。

現(xiàn)場宣講。通過開展宣傳、講解等現(xiàn)場活動(dòng)傳播應(yīng)急觀念與知識(shí)，形式活潑生動(dòng)，容易被人接受。例如，近年來廣東省開展“百人百場”應(yīng)急知識(shí)宣講活動(dòng)，組織大學(xué)生和應(yīng)急專家赴全省各地宣傳與講解應(yīng)急知識(shí)，取得良好的社會(huì)反響。

課堂教學(xué)。課堂教學(xué)是學(xué)校開展應(yīng)急教育的主要形式。日本各都道府縣教育委員會(huì)基本上都編有《危機(jī)管理和應(yīng)對手冊》或《防災(zāi)教育指導(dǎo)資料》等教材，指導(dǎo)各類學(xué)校開展突發(fā)事件應(yīng)急教育。

災(zāi)害紀(jì)念場館與救援基地。通過紀(jì)念場館與救援基地宣傳應(yīng)急避險(xiǎn)知識(shí)，具有形式多樣、人流量大、利用率高等優(yōu)點(diǎn)。2008年汶川特大地震后，四川省地震重災(zāi)區(qū)汶川縣和北川縣都建有地震紀(jì)念場館，方便公眾參觀學(xué)習(xí)。

桌面演練。桌面演練主要是在室內(nèi)進(jìn)行，通過借助地圖、沙盤、計(jì)算機(jī)等輔助手段模擬突發(fā)事件場景，討論與推演應(yīng)急決策與處置過程，具有成本低廉、時(shí)間壓力小、不受場地限制等優(yōu)點(diǎn)。例如，美國國土安全部的應(yīng)急演練項(xiàng)目（HSEEP）分為七種類型，其中桌面演練是模擬階段的主要演練方式。

實(shí)戰(zhàn)演練。實(shí)戰(zhàn)演練通常是在特定場所，利用相關(guān)應(yīng)急物資與設(shè)備，通過實(shí)際行動(dòng)模擬真實(shí)應(yīng)急響應(yīng)過程，具有實(shí)戰(zhàn)、逼真等特點(diǎn)。例如，每年9月1日是日本“全國防災(zāi)日”，在這一天會(huì)舉行大規(guī)模的“綜合防災(zāi)訓(xùn)練”演習(xí)活動(dòng)，包括日本首相和有關(guān)內(nèi)閣大臣在內(nèi)有數(shù)百萬人參加演習(xí)。