楊玨青

“水到渠成”的改革方案

2013 年3 月10 日公布的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中提出， 將原國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室的職責(zé)、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局的職責(zé)、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、國(guó)家工商行政管理總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)進(jìn)行整合，組建“國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局”。有關(guān)地方配套改革的指導(dǎo)意見(jiàn)，亦于同期下發(fā)。

自此，延續(xù)了10 年的以“綜合協(xié)調(diào)、分段監(jiān)管”為特色的食品安全監(jiān)管體制最終指向了“職能歸并、全程監(jiān)管”的治本之策。面對(duì)近年來(lái)層出不窮的食品安全事件，此次改革蓄勢(shì)已久，可以說(shuō)是“瓜熟蒂落，水到渠成”。

根據(jù)國(guó)務(wù)院改革要求，結(jié)合上海實(shí)際，上海市組建新的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)， 將此前散落在食品安全辦公室、原食品藥品監(jiān)管部門、工商行政管理部門、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的食品安全監(jiān)管和藥品管理職能進(jìn)行整合，組建新的“上海市食品藥品監(jiān)督管理局”，使原本分屬不同部門的監(jiān)管職能無(wú)縫對(duì)接。

上海市食品安全委員會(huì)辦公室副主任顧振華介紹，就上海市的機(jī)構(gòu)改革而言，市局層面的監(jiān)管職能和人員劃轉(zhuǎn)工作已于9 月底基本完成，11 月底區(qū)縣一級(jí)調(diào)整也已到位，經(jīng)過(guò)12 月份的過(guò)渡期，2014 年1 月1 日起，街鎮(zhèn)在內(nèi)的上海市所有食藥監(jiān)系統(tǒng)的工作人員都將以新組建的“上海市食品藥品監(jiān)督管理局”的身份開(kāi)展食品安全執(zhí)法工作。

破除“九龍治水”的監(jiān)管弊端

顧振華指出，此次改革主要有兩大“紅利”，首先就是解決了過(guò)去多部門分頭管理的弊端。過(guò)去的“分段監(jiān)管” 模式難免在監(jiān)管上存在縫隙，部門間相互推諉也時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，職責(zé)界定的不清，也導(dǎo)致多個(gè)部門之間存在職能重疊或空白的問(wèn)題，容易出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法、重復(fù)抽檢或監(jiān)管空白的現(xiàn)象。

而將工商、質(zhì)監(jiān)的食品安全監(jiān)管職能納入之后，新組建的“上海市食品藥品監(jiān)督管理局”將全面承擔(dān)從生產(chǎn)、流通到餐飲消費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管職責(zé)。同時(shí)，保留上海市食品安全委員會(huì)辦公室及其綜合協(xié)調(diào)的職能，具體工作由上海市食品藥品監(jiān)督管理局承擔(dān)。上海市食品藥品監(jiān)督管理局加掛“上海市食品安全委員會(huì)辦公室”牌子。

值得注意的是，浦東新區(qū)的改革方案在整合力度上更進(jìn)一步，原浦東工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)直接整合為“浦東新區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局”，作為浦東新區(qū)政府直屬部門，從而形成統(tǒng)一的、綜合的執(zhí)法體系。

機(jī)構(gòu)的整合以及部門責(zé)任的明確， 不僅避免了諸如前文提到的面包房這樣的食品生產(chǎn)企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中所遇到的種種尷尬，對(duì)普通消費(fèi)者來(lái)說(shuō)， 最直觀的感受是，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題知道找哪個(gè)部門投訴了。自2012 年起，上海成為全國(guó)第一個(gè)實(shí)現(xiàn)食品安全舉報(bào)投訴“一號(hào)通”的城市。而在這之前，各部門的投訴舉報(bào)電話五花八門，農(nóng)業(yè)是12316、工商是12315、質(zhì)監(jiān)是12365、食藥監(jiān)是12331、商務(wù)是12312……顧振華介紹，現(xiàn)在市民凡遇食品安全問(wèn)題就可以直接撥打“12331”進(jìn)行咨詢、投訴和舉報(bào)，今后對(duì)投訴、舉報(bào)的接待和處理也將統(tǒng)一由上海市食品藥品監(jiān)督管理局來(lái)完成。

依靠人民群眾的“汪洋大?！?/p>

除了機(jī)構(gòu)整合，顧振華還談到，這次改革的另一大“紅利”便是基層監(jiān)管力量的加強(qiáng)。本次機(jī)構(gòu)改革著力推進(jìn)監(jiān)管重心下沉，在上海8 個(gè)郊區(qū)（縣）的每個(gè)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）建立食品藥品監(jiān)督管理所，8 個(gè)中心城區(qū)以2 ～ 3 個(gè)街鎮(zhèn)建立區(qū)域食品藥品監(jiān)督管理所。食品安全的基層監(jiān)管組織從無(wú)到有，此前只有工商和公安在這一層面設(shè)有類似的基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

加強(qiáng)基層監(jiān)管力量的決心從人員配置上可見(jiàn)一斑，顧振華介紹，市、區(qū)縣和街鎮(zhèn)三級(jí)的食藥監(jiān)系統(tǒng)的人員配比大致為1∶2.5∶7，也就是說(shuō)超過(guò)70% 的食藥監(jiān)工作人員將在街鎮(zhèn)一級(jí)組成一支具有專業(yè)技術(shù)監(jiān)管能力、能夠快速有效處置基層食品安全問(wèn)題的執(zhí)法隊(duì)伍，做到食品安全問(wèn)題“發(fā)現(xiàn)在基層， 解決在基層”。

除了政府監(jiān)管，同樣也離不開(kāi)社會(huì)的參與。顧振華介紹，村、居委會(huì)將組建食品藥品安全信息員、志愿者隊(duì)伍， 增強(qiáng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)食品藥品安全問(wèn)題的能力，并加大對(duì)市民食品藥品安全的科普宣傳力度。這樣一來(lái)，從市一級(jí)到村、居委會(huì)將構(gòu)建起金字塔形的食品安全監(jiān)管隊(duì)伍。

另外，新組建的上海市食品藥品監(jiān)督管理局還要處理好政府、社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系，積極推動(dòng)社會(huì)組織、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者共同參與食品安全治理。

食品安全直接關(guān)系到人民群眾的健康和生命安全，正如李克強(qiáng)總理所說(shuō)， 食品安全是衡量政府職能轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)尺。此次機(jī)構(gòu)改革，基本實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管主體的統(tǒng)一，然而監(jiān)管客體并沒(méi)有發(fā)生變化，食品加工企業(yè)規(guī)模小、分布散、數(shù)量多的現(xiàn)狀沒(méi)有改變，小作坊、小攤販等非正規(guī)領(lǐng)域仍是監(jiān)管的難點(diǎn)。如何在改革實(shí)踐中不斷調(diào)整和完善、爭(zhēng)取更多的改革紅利？這些都將成為擺在改革者面前的下一道考驗(yàn)。

2013 年上半年，在上海舉行的一次臺(tái)商連鎖企業(yè)峰會(huì)上，一知名臺(tái)資面包連鎖企業(yè)的負(fù)責(zé)人提出了一個(gè)長(zhǎng)久以來(lái)困擾他們企業(yè)的難題，引起不少與會(huì)者的共鳴：一家前店后廠的面包房，該由誰(shuí)來(lái)管？出了問(wèn)題應(yīng)該找哪個(gè)部門？因?yàn)槊姘暌话阍诂F(xiàn)場(chǎng)制作面包，食品生產(chǎn)應(yīng)由質(zhì)監(jiān)部門管；而當(dāng)場(chǎng)銷售面包則算流通，應(yīng)由工商部門管；一些面包店店內(nèi)會(huì)擺放幾張餐桌供顧客當(dāng)場(chǎng)用餐，算餐飲服務(wù)單位，應(yīng)由食藥監(jiān)局管。

如今這個(gè)難題終于有了答案：都由一個(gè)部門管——新組建的上海市食品藥品監(jiān)督管理局。endprint