文|陶佩君 袁偉民 河北農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)學(xué)院

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)視角下我國政府農(nóng)技推廣的再詮釋

文|陶佩君 袁偉民 河北農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)學(xué)院

當前，我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)變革的轉(zhuǎn)型時期，農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點是解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化和社會化程度不高、自我發(fā)展和市場競爭力不強等問題，構(gòu)建相對完善的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出物質(zhì)裝備工業(yè)化、科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化、農(nóng)民職業(yè)化、生產(chǎn)管理科學(xué)化、生產(chǎn)服務(wù)社會化等特征，若沒有一套完備的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系作為支撐，就難以解決上述問題，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也將無從談起。與此同時，政府農(nóng)技推廣機構(gòu)一直以來都是我國農(nóng)技推廣事業(yè)的主體，面對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求，研究和探討如何調(diào)整、適應(yīng)和改革我國政府農(nóng)技推廣工作，對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提升、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和政策支持體系的建立與完善，都將具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

農(nóng)技推廣改革迫在眉睫

2006年全國第二次農(nóng)業(yè)普查結(jié)果顯示，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營戶的戶均耕地為0.6公頃，農(nóng)戶人均經(jīng)營耕地0.35公頃，在短期內(nèi)仍難以轉(zhuǎn)變這種以傳統(tǒng)社會化小農(nóng)為主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式。分散的小規(guī)模家庭經(jīng)營導(dǎo)致農(nóng)業(yè)凈收入低、增收困難，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)的積極性很難被調(diào)動起來。加之工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的迅猛發(fā)展，大量農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，整體呈現(xiàn)出農(nóng)業(yè)人口持續(xù)流出、村莊空心化等問題，客觀上形成了土地規(guī)模適度擴大的趨勢，也為外部資金、技術(shù)注入農(nóng)村提供了可能。因此，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營服務(wù)體系，服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展迫在眉睫。為適應(yīng)這種趨勢，農(nóng)技推廣工作也就要隨之發(fā)生新的變化。

服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟下創(chuàng)新的傳播是一個自然擴散的過程，農(nóng)民世代生活的鄉(xiāng)村是一個熟人社會，農(nóng)民之間有相近的屬性，自然地分享共同的興趣和經(jīng)驗。我國現(xiàn)行的政府農(nóng)技推廣自上而下的運作模式是特定歷史條件的產(chǎn)物，是我國的資源稟賦、重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和意識形態(tài)偏好等因素共同作用的結(jié)果，其發(fā)展歷程深受政治因素的影響，新的農(nóng)技推廣服務(wù)供給制度不能不考慮這些問題，更不能對現(xiàn)存的制度完全推倒重來。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)背景下，推廣對象應(yīng)與推廣者之間轉(zhuǎn)換為一種平等的關(guān)系，推廣對象主動、自愿的參與到推廣工作中，推廣者主動與推廣對象溝通、了解其需求，并有針對性地向推廣對象傳播農(nóng)業(yè)科技和信息。同時，為適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、組織化、專業(yè)化、標準化的要求，一方面，政府農(nóng)技推廣機構(gòu)在明確自身公益性職能的前提下，要充分利用市場機制，通過政府購買農(nóng)技服務(wù)等方式彌補“政府失靈”的盲區(qū)；另一方面，進一步培育以盈利為目的的經(jīng)營性農(nóng)技推廣服務(wù)體系，形成以政府農(nóng)技推廣機構(gòu)為主體、多元化發(fā)展、無償服務(wù)與有償服務(wù)相結(jié)合的新型農(nóng)技推廣體系。從而讓農(nóng)技推廣服務(wù)的需求方(農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體)擁有更多的自主選擇權(quán)，能夠通過付費的方式享受到更多元、更符合需要、更高質(zhì)量且更低價的有償服務(wù)，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技資源的合理、高效配置。

服務(wù)對象的調(diào)整

任何一個國家的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系都不可能完成面對千家萬戶的服務(wù)，同樣任何一個國家愿意先接受新技術(shù)的農(nóng)民都只是少數(shù)，美國不超過5%，澳大利亞不超過10%。當前，我國農(nóng)業(yè)人口持續(xù)外流、農(nóng)業(yè)人口老齡化和村莊的空心化，為土地流轉(zhuǎn)提供了可能，有助于形成具有規(guī)模效應(yīng)的農(nóng)業(yè)。因此，分散的、一家一戶的小規(guī)模農(nóng)戶家庭經(jīng)營正逐漸走向聯(lián)合，土地開始集中，形成種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營性服務(wù)組織等新型經(jīng)營主體。對此，我國的農(nóng)業(yè)推廣就必須要實現(xiàn)由以往的政府推廣機構(gòu)公益性服務(wù)為主導(dǎo)、龍頭企業(yè)和合作組織為骨干、社會力量廣泛參與的“一主多元”農(nóng)業(yè)推廣體系向規(guī)?；⒓s化、專業(yè)化、組織化、社會化的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營服務(wù)體系轉(zhuǎn)變，推廣服務(wù)的對象也將逐漸從以往分散的小農(nóng)戶轉(zhuǎn)變?yōu)榉N養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。同時，這也就更側(cè)重于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，換言之，誰服務(wù)的好，用戶就會選擇誰。

服務(wù)內(nèi)容的擴展

推廣服務(wù)工作由產(chǎn)中環(huán)節(jié)的技術(shù)服務(wù)、生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)向全產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營服務(wù)不斷延伸。政府推廣機構(gòu)的服務(wù)能力顯然難以滿足全產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營服務(wù)的需求，這就要求政府推廣機構(gòu)充分發(fā)揮占有公共資源的優(yōu)勢，為新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體搭建平臺，讓他們發(fā)揮各自優(yōu)勢，各盡其能，通過市場機制在產(chǎn)業(yè)鏈條上公平競爭分得各自的利益空間。此外，我國的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)正在由重數(shù)量向優(yōu)質(zhì)、安全、生態(tài)、高效、高產(chǎn)并重轉(zhuǎn)變。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，居民生活水平提高和收入增長推動了民眾對優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，正所謂“民以食為天”，這也為今后的農(nóng)技推廣服務(wù)在促進農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面提出了新的要求。

轉(zhuǎn)換職能，以“有形之手”撥動“無形之手”

目前，我國僅有58萬農(nóng)技推廣人員，面對數(shù)億農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，可謂勢單力薄，人員數(shù)量和能力水平都難以滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所需的全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)。就現(xiàn)實情況而言，如果政府推廣機構(gòu)的職能過于復(fù)雜，既要從事推廣服務(wù)，又要參與行政工作，還要負責(zé)創(chuàng)收，勢必會導(dǎo)致人力資源的錯誤配置，影響推廣服務(wù)的正常進行，甚至?xí)?dǎo)致嚴重的“政府失靈”。因此，政府推廣機構(gòu)必須轉(zhuǎn)換職能，用政府的“有形之手”來撥動市場的“無形之手”，按照市場規(guī)則為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供全方位、低成本、高效率、最便利的服務(wù)。簡言之，政府農(nóng)技推廣機構(gòu)須明確自身職能，該做的必須做好，做不好的可以通過政府購買服務(wù)來實現(xiàn)，不該政府插手的就應(yīng)交給市場，由經(jīng)營性農(nóng)技服務(wù)組織去完成。

將公益性推廣服務(wù)作為政府農(nóng)技推廣的主體任務(wù)

首先，明確政府農(nóng)技推廣機構(gòu)的公益性職能。由于公共技術(shù)難以物化，不便界定產(chǎn)權(quán)，收益容易外溢，這種非競爭性、非排他性和非獨立性決定了阻止農(nóng)戶進行技術(shù)模仿的成本將十分高昂，即使勉強去推行也難以消除“搭便車”現(xiàn)象。因此，政府農(nóng)技推廣機構(gòu)就必須承擔(dān)諸如，關(guān)鍵農(nóng)業(yè)技術(shù)的引進、試驗、示范；動植物疫病及農(nóng)業(yè)災(zāi)害的監(jiān)測、預(yù)報和預(yù)防；農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的質(zhì)量安全技術(shù)服務(wù)；農(nóng)業(yè)公共信息和農(nóng)技宣傳教育、培訓(xùn)服務(wù)；需求彈性較低的糧食作物生產(chǎn)技術(shù)，如作物栽培、灌溉、施肥、病蟲害防治服務(wù)等，而這些存在市場失靈的公共技術(shù)領(lǐng)域也只能依靠政府農(nóng)技推廣機構(gòu)去投資、研發(fā)和開展無償服務(wù)；其次，縣級推廣部門要根據(jù)縣域資源稟賦和實際農(nóng)情設(shè)置跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域推廣機構(gòu)，并將其打造成科研、推廣部門與鄉(xiāng)村干部、專業(yè)農(nóng)戶、龍頭企業(yè)和各類農(nóng)民專業(yè)合作組織有效銜接的橋梁；最后，就經(jīng)費保障而言，對提供公益性服務(wù)的政府農(nóng)技推廣部門要實行統(tǒng)收統(tǒng)支和全額撥款。用于農(nóng)技推廣的人員經(jīng)費、固定業(yè)務(wù)經(jīng)費和專項補助費必須以法律形式固定下來，且人員經(jīng)費應(yīng)與當?shù)毓珓?wù)員標準相同，使推廣人員專心從事純公益性的農(nóng)技服務(wù)工作。

通過政府購買農(nóng)技服務(wù)，引導(dǎo)社會力量參與公益性農(nóng)技推廣

2013年1月正式頒布實施的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》已明確指出，各級人民政府可以采取購買服務(wù)等方式，引導(dǎo)社會力量參與公益性農(nóng)技推廣服務(wù)。一般而言，準公共技術(shù)的推廣較為適合通過政府購買服務(wù)來實現(xiàn)。一方面，準公共技術(shù)具有一定的排他性，技術(shù)需求方往往需要支付價格才能得到相應(yīng)服務(wù)；另一方面，準公共技術(shù)又是非獨立的，技術(shù)服務(wù)本身就伴隨著一定的外部效應(yīng)。例如，對農(nóng)民的技術(shù)培訓(xùn)和防疫技術(shù)服務(wù)等。正是由于非獨立性和排他性的存在，決定了準公共技術(shù)不可能直接由私人部門提供，而必須有公共部門的參與和協(xié)助。因此，由政府提供資金，非政府機構(gòu)(主要是私人部門)通過合同轉(zhuǎn)包等形式承接具體服務(wù)，通過這種購買服務(wù)的方式政府農(nóng)技推廣機構(gòu)將自身不能勝任的公益性職能外包出去，不僅可以大力節(jié)約推廣成本，減輕財政壓力，而且更有利于提高推廣效率和服務(wù)質(zhì)量。更為關(guān)鍵的是，農(nóng)民對服務(wù)提供者有了一定的選擇權(quán)，這就迫使服務(wù)承包方必須更好地研究農(nóng)民現(xiàn)實需求，從而提供針對性和實效性更強的技術(shù)服務(wù)。

從政府層面來看，其購買農(nóng)技服務(wù)的成效取決于以下幾點：第一，政府要實現(xiàn)由推廣服務(wù)供給者向推廣合同發(fā)包方轉(zhuǎn)變，不僅要減少對推廣項目和人員的直接控制，還要為購買服務(wù)提供良好的政策和運營環(huán)境；第二，由于各地實際情況不盡相同，要仔細研究各種推廣活動的內(nèi)在屬性和實施條件，只要購買服務(wù)有利于降低推廣活動的交易費用，從而提高交易效率，就值得嘗試。例如，可將農(nóng)業(yè)綜合技術(shù)防控、測土配方施肥、動物疫病防治和畜牧水產(chǎn)技術(shù)服務(wù)等涉農(nóng)技術(shù)服務(wù)項目，承包給農(nóng)技服務(wù)公司；將農(nóng)業(yè)品種改良、生態(tài)管理、人才培養(yǎng)、教育培訓(xùn)等，承包給高等農(nóng)業(yè)院校和職業(yè)技術(shù)院校等；第三，建立良好的政府購買服務(wù)治理機制。一個關(guān)鍵的治理原則就是公開和民主，以便所有的利益相關(guān)者都可以表達他們的觀點和訴求，并在推廣設(shè)計、執(zhí)行和評估過程中扮演適當?shù)慕巧?/p>

采取市場化機制促進經(jīng)營性農(nóng)技推廣服務(wù)的發(fā)展

在市場經(jīng)濟條件下，“私人技術(shù)”易于實物化、知識產(chǎn)權(quán)相對可以得到保障，容易界定產(chǎn)權(quán)歸屬，使用時能夠有效避免“收益外溢”，同時在交易過程中便于定量、定質(zhì)、定價，這種排他性、競爭性和獨立性的特點，決定了其交易屬性與普通商品十分接近。例如，作物良種、苗木繁育技術(shù)、肥料及配方技術(shù)、農(nóng)藥配置及使用技術(shù)、農(nóng)業(yè)機械技術(shù)、生長調(diào)節(jié)劑使用技術(shù)、飼料及配方技術(shù)等，對其投資將具有較高的內(nèi)部回報率，技術(shù)研發(fā)與推廣部門可以獲得較高收入。對這類技術(shù)的推廣應(yīng)主要依靠市場機制發(fā)揮作用，通過技術(shù)市場的中介平臺進行公平交易以加快推廣應(yīng)用。因此，“私人技術(shù)”的推廣從本質(zhì)上有別于公共技術(shù)，政府推廣機構(gòu)應(yīng)充分利用市場配置資源的優(yōu)勢，將其交由企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織等非政府推廣組織來完成，而政府則應(yīng)把有限的資源投放到具有更強外部性的農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和推廣領(lǐng)域。近些年來，我國新型農(nóng)技推廣體系不斷發(fā)展，涌現(xiàn)出一大批以龍頭企業(yè)為主的經(jīng)營性農(nóng)技推廣組織，它們在我國農(nóng)技推廣事業(yè)中發(fā)揮著不可低估的作用，已成為政府農(nóng)技推廣的重要補充?？傊?jīng)營性農(nóng)技推廣服務(wù)必須交由市場，以企業(yè)等非政府推廣組織為主體，高校、科研單位等參與配合，通過培育和發(fā)展技術(shù)市場，在政府機構(gòu)的監(jiān)督、調(diào)控和市場化機制作用下，通過公平交易為“農(nóng)民”提供高效、有償?shù)霓r(nóng)技推廣服務(wù)。

政策啟示

深化政府農(nóng)技推廣機構(gòu)改革，加大政府購買農(nóng)技服務(wù)的力度

探索將國家、省、地(市)、縣、鄉(xiāng)五級推廣機構(gòu)逐步改變?yōu)閲?、省、縣三級推廣體系，整合地(市)農(nóng)業(yè)科研力量建立專業(yè)化的區(qū)域農(nóng)業(yè)科研中心，強化縣級推廣站職能，開展縣內(nèi)農(nóng)技推廣區(qū)域站設(shè)置試點，探索以縣-站體制取代縣-鄉(xiāng)體制，同時在科學(xué)設(shè)置機構(gòu)與定編的基礎(chǔ)上，要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域性農(nóng)技推廣機構(gòu)人員工資和工作經(jīng)費納入財政預(yù)算，保證推廣人員工資收入不低于公務(wù)員，解決推廣人員工作積極性不高的問題。另外，要進一步加大政府購買農(nóng)技服務(wù)的力度。購買形式既可以將公益性農(nóng)技推廣的部分職能分解出來以合同的方式提供，也可以將某項推廣活動以整體發(fā)包的方式承包出去；既可以通過公開競標選擇承包方，亦可以通過政府或銀行向農(nóng)民分發(fā)憑證用以購買私人服務(wù)的方式將選擇權(quán)交給農(nóng)民等，各地可根據(jù)自身實際靈活開展。

加強農(nóng)技推廣體系服務(wù)能力建設(shè)

第一，繼續(xù)抓好“一個銜接、兩個覆蓋”的落實，加大基層農(nóng)技推廣服務(wù)能力建設(shè)，改善服務(wù)手段，重點解決儀器設(shè)備和下鄉(xiāng)交通工具問題；第二，建立基層農(nóng)技人員準入和上崗資格制度，從學(xué)歷到能力提高門檻，堅決杜絕非專業(yè)人員進入農(nóng)技推廣隊伍。參照大學(xué)生村官政策，鼓勵和支持農(nóng)業(yè)院校大中專畢業(yè)生到基層農(nóng)技推廣機構(gòu)就業(yè)，吸收更多的高素質(zhì)的人來充實推廣隊伍；第三，堅持和完善農(nóng)技人員知識更新制度，延長培訓(xùn)時間，改革培訓(xùn)方式方法，提高其動手能力。例如，浙江省已采取政府出錢、單獨招生、定向培養(yǎng)的方式，培養(yǎng)能及時補充到推廣一線的專業(yè)人員。對此，應(yīng)加大力度實施農(nóng)技推廣“特崗計劃”，以基層農(nóng)技推廣機構(gòu)、農(nóng)民專業(yè)合作社、涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)業(yè)專業(yè)服務(wù)組織等為載體，引導(dǎo)鼓勵高校涉農(nóng)專業(yè)畢業(yè)生到基層擔(dān)任特崗農(nóng)技人員，領(lǐng)辦農(nóng)業(yè)試驗示范基地，開展農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)工作。

加快農(nóng)技推廣服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

第一，建立縣域農(nóng)技推廣試驗示范基地。各級財政應(yīng)設(shè)立專項資金，在每個縣建立1～2個具有一定面積和較長期使用權(quán)(所有權(quán))的科技成果試驗示范場所。一方面可使專家教授下到基層后有成果適應(yīng)性試驗和示范的場所和基地；另一方面試驗過程可吸納基層農(nóng)技人員參與其中，有效提高他們的動手能力和業(yè)務(wù)素質(zhì)；第二，建立區(qū)域性農(nóng)技推廣機構(gòu)。依據(jù)各地資源稟賦和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際，健全區(qū)域性農(nóng)業(yè)公共服務(wù)機構(gòu)，其既可以對原有基層農(nóng)技推廣資源進行有效重組，使其隊伍配置更加科學(xué)合理，同時也更有利于加強基層農(nóng)技推廣的公益性職能，有助于推進優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品和特色農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局，更好地促進當?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；第三，建立村級農(nóng)技推廣服務(wù)站。村級農(nóng)技推廣服務(wù)站的建立，可以為科技下鄉(xiāng)開辟直通車，實現(xiàn)推廣與生產(chǎn)的無縫對接，形成“農(nóng)民遇到技術(shù)難題有地方找，找到地方就能找到人，找到人就能解決問題”的局面。

大力扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)組織

勞動力的機會成本和價格的上漲，催生了專業(yè)化、社會化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)組織。一方面，它們代替小農(nóng)戶進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可提高復(fù)種指數(shù)、降低生產(chǎn)環(huán)節(jié)作業(yè)成本，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要載體；另一方面，它們又延伸了政府農(nóng)技推廣服務(wù)。集體經(jīng)濟組織、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)公司企業(yè)等為分散經(jīng)營的承包農(nóng)戶提供覆蓋產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后全程的“保姆式”服務(wù)，政府有關(guān)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣項目可由這些經(jīng)營主體承擔(dān)，實行政府購買服務(wù)。政府要制定出相應(yīng)的支持政策，加大對農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的培訓(xùn)力度，并給予資金上的支持，促進其健康發(fā)展。

項目來源: 本文受國家自然科學(xué)基金（項目編號：71373067）；河北省自然科學(xué)基金（項目編號：G2014204045）共同資助。