楊立華／文

2013年12月5日，一代偉人曼德拉離去，引起南非和世界的悲痛和惋惜。納爾遜·曼德拉是南非民族解放、種族和解與國家統(tǒng)一的象征，他的感召力和凝聚力，在南非廢除種族隔離和建設種族平等的民主制度的進程中，有不可替代的作用。曼德拉的偉大，不僅在于他堅定的信念和卓越的領導能力，還在于他的高尚人格，為民族和國家無私的奉獻，而不迷戀個人權力。曼德拉是偉大的民族主義領袖，但不是狹隘的民族主義者，他有寬容的胸懷和博大的愛。曼德拉主張世界和平與正義，反對戰(zhàn)爭和強權。在國際社會，曼德拉是一面道德和正義的旗幟。他的辭世不僅是南非的巨大損失，也是世界的損失。曼德拉離世后，南非的發(fā)展前景如何，引起多方面的關注。

人心所向

20年前南非結束了白人種族主義統(tǒng)治，開始建設平等包容的新制度。1994年非洲人國民大會（非國大）贏得了第一次不分種族的大選，在曼德拉總統(tǒng)領導下，南非避免了族群對抗和仇恨，獲得歷史性的統(tǒng)一、和解、穩(wěn)定發(fā)展的機遇，南非各族各界都從中受益。雖然南非的種族文化和利益的差異，不可能短期內消失，新的種族和解社會仍具有脆弱性，但是南非爆發(fā)種族沖突和社會動亂的可能性不大。

正當南非將迎來新制度建立20周年之際，曼德拉不幸辭世，引起人們對南非前途的擔憂。但是，當南非人民必須面對失去曼德拉的現實，他們表現出了可貴的團結意愿和信念。在十天的悼念活動中，南非舉國上下莊嚴有序地送別曼德拉。黑人和白人表達著同樣的情感和愿望，感謝曼德拉并要繼承他的精神，堅持平等和正義的信念、無私的犧牲精神、寬容和博愛的胸懷。這表明人們珍惜20年的政治和解與和平發(fā)展，對共同命運的選擇有共識，對新南非有認同，也有共同的責任感。南非約翰內斯堡證券交易所在12月6日11時停盤5分鐘，以表達對曼德拉的崇敬和哀悼。當天南非的股市和匯市均表現強勁。圖圖主教呼吁民眾，把一個統(tǒng)一團結的南非作為禮物獻給曼德拉。這是人心所向，是南非和解與穩(wěn)定的根基。

縱觀當今世界，種族、民族沖突仍然困擾著不少國家和地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展。因此，南非所倡導和實踐的共存、分享的原則，對人類社會發(fā)展是有價值的貢獻。國際社會對曼德拉的敬重，除了他的崇高信念和人格之外，也包含著對他所領導的南非變革的贊許。曼德拉的歷史性功績是結束了人類歷史上種族主義制度的最后一個堡壘，開創(chuàng)了南非平等民主的新紀元。這是南非的驕傲，更是南非的幸運。

沒有曼德拉的南非，還將處處感到他的存在。可以相信，隨著時間的推移，曼德拉和非國大領導的南非政治社會變革的正面效應，將日益顯現。

政治制度的穩(wěn)定度

曼德拉的離去，留下的并不是政治真空，而是一套完整的法律體系和政治制度。這是南非實現平穩(wěn)的社會轉型的制度保障。

近來，世界上多個轉型國家發(fā)生政治動蕩，很大程度上反映了其政治制度的不完善，利益安排的缺陷，難以在體制內協(xié)調利益。[1]因此，轉型國家政治制度的完善和成熟對國家穩(wěn)定有序發(fā)展至關重要。

南非的政治轉型和民族國家建設具有后天的利益認同和國家制度保障的特點，并不是自然融合的過程。它首先需要構筑統(tǒng)一國家的政治框架，包括憲法的制定、權力的分享和利益的平衡。

南非憲法的制定首先是由利益各方經過談判，達成對制定國家根本大法的共識。長達五年的制憲談判，包括三年制定過渡性臨時憲法和新南非政府經過兩年完成最終憲法的過程。南非新憲法被公認為是世界上最進步的憲法之一，賦予所有南非公民（不分種族和地位）平等的憲法權利。不僅如此，在1994—2006年期間，新南非議會還制定通過926項法律或法律修正案，形成了較為完善的新法律體系。[2]

南非1996年憲法包括以下主要內容：

（一）國家統(tǒng)一原則。新憲法[3]第一章第1條指明：南非共和國是統(tǒng)一的、主權獨立的民主國家。建立國家遵循的價值包括：（1）人的尊嚴，實現平等以及促進人權和自由；（2）沒有種族主義和性別歧視；（3）憲法的至高無上地位和實行法制；（4）成年人普遍選舉權，全國統(tǒng)一的選民名冊，定期選舉，多黨制民主政府，確保負責、應答和公開。

對于公民資格，憲法第3條規(guī)定，實行統(tǒng)一的公民權；所有公民平等享受公民資格賦予的權利和利益，并平等地承擔公民的義務和責任。

憲法第三章對各級政府的運作原則規(guī)定，各級政府和國家機構必須維護國家的和平、統(tǒng)一和共和國的不可分割性；必須保障全國人民的幸福。憲法對地方和中央分權問題規(guī)定，加強省級政府的立法權和財政權力，但是不能威脅國家的統(tǒng)一。

（二）公民權利的保障。南非憲法第二章規(guī)定了基本人權，包括保障公民權利、人格尊嚴、平等和自由的民主價值，該條款適用于一切法律并約束立法、行政和司法機構。憲法保護公民的政治權利，即（1）公民有政治選擇的自由，包括組織政黨、參加政黨的活動、為政黨吸收成員、為某個政黨或事業(yè)進行競選活動；（2）公民有權參加依據憲法建立的任何立憲機構的自由、公正和定期的選舉。同時，南非《選舉法》（1998年）也明確規(guī)定，禁止任何政黨或候選人以語言或行動在選舉期間煽動暴力，威脅候選人、政黨的代表和選民，公布對其他政黨和個人的虛假指控，或種族、性別歧視行為，禁止在公共集會攜帶武器等。該法還專門強調了媒體的作用，規(guī)定尊重和保護記者的職業(yè)權利。

（三）國家權力分享的安排。南非的多黨議會制度實行比例代表制，而不是選區(qū)代表制。這種體制使各族群和政治派別，特別是力量較小的政黨有機會進入議會，參與立法和監(jiān)督政府。

這體現在政府構成上，其一直采取多黨合作的安排。1994年曼德拉領導的非洲人國民大會（非國大）贏得第一次民主選舉，成為執(zhí)政黨，但是非國大并沒有單獨組閣，20年來的各屆政府，都吸收其他政黨的議員參加內閣。除中央政府外，各省和地方政府均實行比例代表制和合作執(zhí)政的制度。

（四）承認多樣性，照顧少數群體的利益。對于民族文化的多樣性，南非新憲法有專門條款保障民族語言、文化、宗教的自由，包括生活方式、政治取向、宗教信仰和文化歸屬。憲法第一章第6款關于語言的規(guī)定，明確11種語言為官方語言。考慮到歷史上對原住民族的語言很少使用而造成的現狀，國家要采取實際的積極措施以提高這些語言的地位并推進其使用。憲法在第一章基本權利第15條保證宗教、信仰和主張的自由，但是規(guī)定宗教活動必須遵循自由和自愿原則，必須符合憲法有關條款的規(guī)定。對于白人阿非利卡人保守勢力要求建立“民族國家”問題，南非新政府制定了《民族國家理事會法》（1994年），1996年南非憲法保留了有關阿非利卡人對“民族國家”問題繼續(xù)探求的條款。[4]白人右翼自由陣線黨總書記埃斯上校曾對筆者表示，“很幸運南非有曼德拉，他理解我們。”

（五）實行司法獨立。南非憲法第三章規(guī)定實行立法、行政、司法三權分立制度。南非憲法（1996）第八章規(guī)定，南非的司法權力屬于依照憲法成立的各級法院。實行司法獨立，法院只對憲法和法律負責，遵循不偏不倚、無所畏懼、沒有歧視的原則。任何人員和政府機構不得干預法院的運行。政府機構通過立法和其他方式，必須支持和保護法院的獨立、公平、尊嚴、可接近、效率。法院的決議對相關人員和政府機構具有約束力。

憲法法院是審理與憲法相關案件的最高法院。其專屬權力包括：裁決中央政府或省政府的機構之間在憲法地位、權力或運作方面的爭議；裁決國民議會或省的法案是否符合憲法；裁決任何憲法修正案是否符合憲法；裁決議會和總統(tǒng)是否履行了憲法職責；確認最高上訴法院、高級法院或同級法院的決議是否有效。

（六）權力的制衡和監(jiān)督制度。南非的權力制衡與監(jiān)督主要來自三個方面。一是執(zhí)政聯(lián)盟內部，特別是南非工會大會和南非共產黨對非國大政府政策的監(jiān)督和批評；二是來自反對黨在議會的監(jiān)督和壓力；三是公眾（包括媒體）的監(jiān)督，法律規(guī)定尊重和保護記者的職業(yè)權利。在發(fā)展中國家中，特別是非洲國家當中，南非的公民社會的組織程度很高，成為監(jiān)督、制約和推動政府依法行政的重要社會力量。

南非政府把反腐敗作為國家戰(zhàn)略，依照憲法建立了保護公民民主權利、監(jiān)督國家財政的執(zhí)行、維護國家利益的機構，制定了一系列預防和打擊腐敗的法律、公務員行為準則、國家公共財政管理和審計法、政府采購政策和規(guī)則，并建立獨立的調查機構和保護檢舉人的制度。為了保證執(zhí)政的透明、公正、盡責，憲法規(guī)定必須向公眾提供及時、易于理解和準確的信息。為此，2000年南非制定有《促進獲得信息法》和《促進行政公正法》。

經濟社會發(fā)展態(tài)勢

南非新制度下，各族群在享受平等的政治權利之外，還有平等的生存權和發(fā)展權。其中包括憲法規(guī)定的：自由遷徙和居住權利，經商和選擇職業(yè)的權利，組織和加入工會和商會的權利，享受無害環(huán)境的權利，受教育權，使用語言和選擇文化生活的權利，財產權利等等。

然而，新南非繼承的是種族間經濟社會地位極端不平等的歷史包袱。保持經濟穩(wěn)定過渡和改變種族隔離造成的經濟不平等，是新政府面臨的雙重挑戰(zhàn)。為了使經濟得到恢復和發(fā)展，南非新政府采取了一系列保持宏觀經濟穩(wěn)定的政策，取得了積極的成果。

（一）經濟穩(wěn)定過渡、平衡發(fā)展。1994年廢除種族隔離制度以來，南非保持了宏觀經濟的穩(wěn)定，對舊制度造成的種族之間資源占有和經濟收入的巨大懸殊進行了一系列的改革和調整。過去20年，南非經濟獲得空前的國際發(fā)展空間，對外貿易、外國直接投資大幅度增長。外匯儲備在1994—2012年間從31億美元提高到549.8億美元，增長近18倍。南非當前的經濟總量相當于20年前的3倍；人均國民收入同步增長，也接近20年前的3倍（2011年達到人均8078美元）。

由于經濟的發(fā)展和居民個人收入的提高，南非的財政收入隨之上升。南非的稅收政策照顧到低收入者的利益，逐步提高個人所得稅起征點。但是個人所得稅在南非總稅收中比例依然呈上升走勢，2010年占到政府稅收的34.7%。[5]納稅人口從1994年的170萬人（主要是白人），增加到2012年的1370萬人（包括各種族的人口），顯示了近20年來南非黑人（包括非洲人、有色人種和亞洲裔人）中等收入人口的增長。[6]

國際貨幣基金組織有關南非的一份評估報告認為，南非政府在穩(wěn)定經濟方面取得可觀的進展，并奠定了經濟取得更高增長的基礎。[7]

（二）扶助黑人經濟發(fā)展。南非的經濟變革不是所有制性質的革命，而是資源分配的調整。除了通過立法廢除一切種族歧視性質的法規(guī)之外，主要手段是通過政府的財政政策和扶助黑人的相關經濟社會發(fā)展計劃，糾正種族隔離制度造成的經濟不平等。新南非政府先后頒布實施了《就業(yè)平等行動》和《黑人經濟振興法》等法規(guī)，目的不僅是改善黑人的基本生活條件，而且要“使所有權和管理結構的種族構成實現實質性的變化”。黑人中產階級的成長，是20年來南非社會結構最大的變化。

然而輿論認為，廣大黑人經濟地位的改善進展緩慢，指責扶持黑人計劃中受益的多數是非國大當中的顯要成員或者與他們關系密切的人。黑人當中社會階層和貧富的分化是南非面臨的新問題，而為經濟發(fā)展政策托底的是南非的社會救助政策。

（三）全民覆蓋的社會救助制度。對貧困人口的救助制度，是非國大政府根據歷史形成的廣大黑人缺乏基本的生存手段而確定的政策。南非選擇的社會福利模式是“普救式”與“選擇式”并存的模式，具有社會民主主義取向。這與非國大的社會發(fā)展理念與目標有關。1994年以來，南非政府財政預算當中，社會服務部門支出始終高于總預算的50%。社會救助撥款在國內生產總值和政府財政預算的比例也有上升。到2007—2008年度，社會救助金占國內生產總值的比例上升到7.39%，約占政府財政預算的15%。[8]

根據南非國家統(tǒng)計局《2009年家庭經濟情況普查》數據，社會救助計劃覆蓋南非全國人口的28.3%。其中非洲人占31.6%，有色人占21.8%，印度裔人占14.6%，白人占9.8%。[9]社會救助項目包括社會養(yǎng)老金、困難家庭兒童撫養(yǎng)補助金、殘疾人補助金、解放運動老戰(zhàn)士補貼等七項。政府的社會救助政策，成為緩解貧困，特別是廣大黑人的貧困狀況的主要措施。

（四）公共服務。新南非在社會發(fā)展方面的進展得到國際公認。義務教育方面，學齡兒童入學率接近100%；成人文盲率從1995年的30%，下降到2011年的19.3%。

得到清潔飲用水供應的家庭1995年占60%，2006年，南非已經提前實現聯(lián)合國千年發(fā)展目標中為居民提供基本飲用水的目標，占南非總人口78%的居民可以得到免費的基本飲用水。[10]2011年全國得到自來水供應的家庭達到91.2%。

在居民供電方面，1992年連接到供電網絡的家庭占32%，到2001年增加到70%。到2009年，全國家庭通電戶占到82.6%，2012年達到85%。

南非政府1994年確立了讓民眾普遍享有基本醫(yī)療的政策，同時實行對孕婦、哺乳母親和六歲以下兒童的免費醫(yī)療政策。這是南非社會醫(yī)療保障的基石，對南非的人口發(fā)展狀況產生了巨大影響。

（五）住房補貼。南非過去種族隔離制度的重要支柱政策之一是居住區(qū)域的隔離。城市郊區(qū)是白人的聚居區(qū)，基礎設施完備，環(huán)境優(yōu)雅。而黑人城鎮(zhèn)大多遠離中心城市，缺少基礎設施，住房簡陋而且擁擠。南非政府1994年公布的第一項政策白皮書即是《南非住房的新政策和戰(zhàn)略》。[11]為貧困人口（包括黑人和白人）解決住房問題的措施包括：政府補貼的新建低價住房和貧困人口廉租房。為了加快住房問題的解決，南非政府住房部簡化了住房補貼的行政管理，包括擴大住房計劃的涵蓋范圍，放寬住房補貼的收入條件標準。

總體上，南非新體制在實現政治穩(wěn)定、經濟增長的同時，能夠兼顧社會的平衡發(fā)展，堅持平等、包容、共享原則。南非的政治、經濟、社會發(fā)展是在本國自主的發(fā)展軌道上，未來出現大動蕩的可能性不大，挑戰(zhàn)主要來自政府的治理能力與發(fā)展需求的差距。

政府的治理能力

南非種族平等的民主制度走過了20年的穩(wěn)定、有序發(fā)展歷程。但是種族隔離制度造成的種族間經濟地位的懸殊，以及歷史遺留的經濟發(fā)展的結構性問題，包括高失業(yè)率、貧富分化的難題，還遠沒有解決，是南非長期面臨的挑戰(zhàn)。

2014年，南非將迎來第五次大選。曼德拉離去后，非國大能否保持執(zhí)政黨地位，將是對其治理能力的考驗。非國大是一個有百年歷史、政治和組織成熟的政黨。1994年以來，非國大基本完成了從解放運動向執(zhí)政黨的轉變。從曼德拉總統(tǒng)開始的依法執(zhí)政和有序權力交接，成為南非政局穩(wěn)定的基礎。1994年以來南非經歷四次大選，都依法、和平、公正地完成。在過往的四次大選中，非國大的支持率均在60%以上。南非在相當長的時間內，有可能保持一黨主導，多黨合作的政治局面。同時，反對黨的聯(lián)合制衡力量逐步增大，但是很難取代非國大。

面對2014年的大選，對非國大的考驗主要來自以下三個方面：

首先是經濟發(fā)展政策和實施能力。2008年美國金融危機引發(fā)世界經濟衰退，對南非經濟造成影響，增加了南非尋找新的發(fā)展道路的緊迫性。南非政府的經濟戰(zhàn)略著眼于經濟的可持續(xù)發(fā)展。2010/11-2012/13年度產業(yè)政策行動計劃（IPAP2），提出長期工業(yè)化和產業(yè)多樣化的目標，改變當前主要依靠傳統(tǒng)大宗礦產品和非貿易型服務，而是把綠色就業(yè)作為新重點，投資重點是能夠提高附加值和就業(yè)機會的產業(yè)。2012年8月政府推出《國家發(fā)展計劃2030愿景》。[12]該計劃提出，南非從2014年開始實施經濟發(fā)展五年計劃，目標是分階段實現消除貧困、擴大就業(yè)、提高低收入群體的占國民收入的比例；制訂全國和各地區(qū)總體發(fā)展框架和基礎設施發(fā)展項目，以改造種族隔離制度對南非社會發(fā)展造成的結構性破壞，使南非經濟社會更平衡地發(fā)展。

面對目前25%的失業(yè)率，南非政府在探討一系列干預政策，以提高就業(yè)的增長，特別是幫助解決青年失業(yè)問題，以擴大初次分配中勞動者的收入。除公共部門擴大投資外，更多就業(yè)機會需要私人部門創(chuàng)造。為了勞動力知識技術素質的提高，南非政府在教育和培訓領域有大量的財政投入。但是要實現2030年失業(yè)率降至6%的目標并非易事，需要適當的投資環(huán)境和高效的治理能力。

治理腐敗是政府面臨的第二個考驗。根據透明國際的評估，新南非有效地糾正了種族隔離后期舊政府的腐敗，建立起具有領先水平的反腐敗的法律框架、戰(zhàn)略和機構機制；認為南非的“國家誠信體系”在民主制度建設中取得了長足的進展。盡管南非建立了系統(tǒng)的反腐敗法規(guī)和相關機制，根據南非反腐敗機構的數據，每年腐敗行為使南非政府損失300億蘭特；20%的政府采購預算被腐敗吞噬。[13]官員的尋租行為，特別是利用政府采購牟利的事件時有揭露。近來媒體又披露祖馬總統(tǒng)在家鄉(xiāng)恩坎得拉的私人居所大興土木，花費2.06億蘭特提升安全設施，引起輿論嘩然。2009年第四次大選之前，與祖馬總統(tǒng)相關的腐敗議題成為輿論焦點，其后法院撤銷了對他的指控。2014年大選前是否會重演這一幕，值得關注。

執(zhí)政的三方聯(lián)盟能否繼續(xù)團結合作，是南非政府面臨的第三個考驗。非國大與南非共產黨和南非工會大會在反對種族隔離時期結成的政治聯(lián)盟在新制度下繼續(xù)存在，共同組成執(zhí)政聯(lián)盟。20年來，三方聯(lián)盟在治國方針方面保持了政治一致，但是對于經濟社會政策的分歧日益顯現，特別是非國大與南非工會大會的關系，已經出現政策裂痕。近來，南非工會大會所屬的南非全國金屬制造業(yè)工會宣布，2014年大選不再以組織名義（不反對會員以個人名義）為非國大競選，也不再提供資金支持，并有意組織新的聯(lián)盟，為2019年參與大選做準備。這種政治變化如何發(fā)展，非國大如何應對，將是2014年大選的看點。相信在2014年的大選過程中，對非國大執(zhí)政20年功過的辯論，對未來南非發(fā)展前景的探討，公眾會做出理性的選擇。

南非與其他轉型國家一樣，需要在建設現代民主制度的過程中不斷探索。任何的成功范例都不是永恒的，必須在新形勢和新變化中進行矯正和完善，才有生命力。

（作者系中國社會科學院西亞非洲

研究所研究員，南非研究中心主任）

（責任編輯：魏銀萍）

[1] 丁剛 .不完善體制助長民粹主義 [N].人民日報 ， 2013-12-21（03） .

[2] http：//www.parliament.gov.za/acts

[3] Constitution of the Republic of South Africa Act 108 of 1996， As adopted on 8 May 1996 and amended on 11 October 1996 by the Constitutional Assembly.

[4] 參見南非新憲法在列表6過渡安排的第20條第5a款。

[5] South Africa 2010 Budget at a Glance.

[6] http：//www.sabc.co.za/news/a/45707180423571ea92b4fa56d5ffbd92/Mandela-gone，-South-Africa-must-look-to-itself-20131612

[7] IMF South Africa Staff Report for the 2004 Article IV Consultation 2004/08/12.

[8] Budget 2007 at a glance，http：//www.treasury.gov.za/

[9] General Household Survey 2009， conducted by Statistics South Africa P0318.

[10] BuaNews （Tshwane）， July 7， 2006.

[11] New Housing and Policy Strategy for South Africa： White Paper， 1994.

[12] National Development Plan 2030 Our Future-make it work ISBN： 978-0-621-41180-5， http：//www.npconline.co.za/MediaLib/Downloads/Downloads/Executive%20Summary-NDP%202030%20-%20Our%20future%20-%20make%20it%20work.pdf

[13] http：//www.nacf.org.za/Address-by-Zwelinzima-Vavi.pdf 10 December 2012