王松奇

一、雖然政府已多次強調我國債務水平總體安全，但在剛剛結束的中央經(jīng)濟工作會議上將防控債務風險單列出來，您對此怎么看？

從全世界范圍看，美國的債務水平很早就超過了103%，而日本的債務水平比更是早早超過了230%，從經(jīng)驗教訓說一個國家即使債務收入比很高但只要欠的債主要是內債問題就容易解決得多，如果欠的都是外債就容易出現(xiàn)經(jīng)濟金融安全問題，我國政府之所以一直強調債務水平總體安全可控其理論依據(jù)也就在這里。那么，為什么2013年中央經(jīng)濟工作會議又把地方政府債務問題作為需要重視解決的一個國家經(jīng)濟運行中的突出問題提出來呢？我想原因不外兩點：（1）地方政府債務的現(xiàn)狀是當今中國最能反映公有制經(jīng)濟預算軟約束特征的病態(tài)經(jīng)濟現(xiàn)象。我們都知道，中國的地方黨政官員都實行自上而下的任命式，有許多地方官員往往在4年或5年一屆任期不到時就被升遷調轉到其他崗位，這就在地方官員中普遍造成了追求任期績效的短期行為，即只要在某地當了一把手就拼命融資借錢搞大拆大建，至于還債那是留給后任擦屁股的事兒，他大可不必操心，只是在自己任期內拼命借錢拼命上項目就算政績突出，而不管留給后任的債務爛攤子到底有多大，這種現(xiàn)象在地方官員中已成了一種流行病傳染病，中國目前的重復建設、產(chǎn)能過剩、持續(xù)霧霾、房地產(chǎn)降溫難等許多經(jīng)濟怪象都與地方官員這種預算軟約束行為有或多或少的必然聯(lián)系。所以，此次中央經(jīng)濟工作會議將控制地方債務作為2014年的一項重要工作提出非常有必要。（2）從中國財政體制金融體制的制度性特征說，如果某一個或幾個省級地方政府出現(xiàn)了債務危機，從政治社會穩(wěn)定上考慮，中央政府最終還會承擔起兜底還債的責任，地方政府高杠桿率行為普遍化、債務危機普遍化以后，肯定會對中央政府的財政安全和全國的金融安全構成威脅，因此，中央政府必須從趨勢上對地方政府的過度舉債行為進行矯正。

二、政府究竟應不應該舉債？歐美等國已經(jīng)陸陸續(xù)續(xù)爆發(fā)債權債務危機，這是否意味著我國的債務風險也將達臨界點？

現(xiàn)代經(jīng)濟中的政府都應該是善于利用債務工具的政府，這一點從凱恩斯經(jīng)濟學誕生以來就已經(jīng)從理論上實踐上得到解決了。從上個世紀中期開始，在實踐中各個國家對一國的合理舉債水平，內債與外債的舉債限度等問題認識不斷加深。大家得出的結論是政府債務如果升級為主權債務一般都是指的外債，因為內債即政府欠老百姓錢的問題不涉及主權。所以，如果說一國出現(xiàn)了主權債務危機，那通常都是指一國政府欠外國的錢太多到了還不起的地步。用這個標準衡量，我們可以說歐洲主權債務危機（如希臘、冰島等國出現(xiàn)的現(xiàn)象），但卻不能說美國主權債務危機，其間的道理是，美國雖然對外負債率很高，但由于美元在國際貨幣體系中的特殊地位，美國沒有還不起外債的問題，情況甚至是恰恰相反，即不論美國的外債總量有多大，各國還是主動將盈余資本投向美國即主動成為美國的債權人，從這一點可以說美國只要保持美元不倒就永遠不會出現(xiàn)主權債務危機。從內債外債及總體債務收入比等幾個指標說，中國目前都不存在所謂“債務風險達到臨界點”之類的問題。

三、目前政府債務的規(guī)模有多大？轉變?yōu)檎鎸嵭詡鶆盏目赡苄杂卸嗌伲?/p>

政府債務規(guī)模的衡量指標有多種，如絕對額、債務收入比、中央政府債、地方政府債、還有顯性債務、隱形債務及或有債務等等，我們這里提到的政府債務規(guī)模通常是指中央政府負債總額與地方政府負債總額，據(jù)統(tǒng)計，中央政府負債與地方政府負債總額約30萬億元人民幣左右，其中地方政府負債占比約60%，大致為18萬億元人民幣。按照一般規(guī)律，地方政府負債總額中銀行貸款占70%左右，總額約為11萬億元，其余近7萬億元為其他部門借款。無論以中國經(jīng)濟總量還是以中國銀行業(yè)總資產(chǎn)作分母，地方政府債務的比值都不是很大。但這18萬億元債務是實實在在的真實債務，沒有什么再轉變問題。

四、政府一直沿用的融資方式，為什么存在如此大的潛在風險？

中國地方政府債務主要是1994年分稅制改革以來才逐漸凸顯出來的問題。十四屆三中全會確定分稅制改革時中央政府把稅基厚、稅源廣、易征收的稅種劃歸中央，地方政府保留的則是一些“食之無肉，棄之有味”的雞肋式稅種，地方政府財權和事權嚴重失衡，很多地方政府在實踐中很快發(fā)現(xiàn)，靠城市化將農地轉變?yōu)榻ㄔO用地、靠賣地增加地方財政收入的辦法最簡便最有效。但在城市化過程中，地方政府又必須承擔一些公共設施建設職責，在金融資源控制權較為集中于中央的現(xiàn)行融資體制下，地方政府要達成自己雄心勃勃的發(fā)展目標就只好借錢。在2008年年末，中央政府4萬億刺激計劃出臺的大背景下，地方政府的借錢欲望得到充分滿足，全國各地興起的地方性建設項目和融資載體——地方政府平臺公司也如雨后春筍般冒出來。2010年，中國銀監(jiān)會急令各商業(yè)銀行對平臺公司貸款進行清查性整理后，那時坊間的說法是全國有8000個地雷，意即全國有8000余家地方政府平臺公司。這些公司中財政級次高、項目現(xiàn)金流全覆蓋還款來源有保障的只占很少一部分，從比例上說可能只有1/4左右，那么意味著8000家平臺公司有6000家左右存在較大的融資風險。2010年在清理調查中，由于當時房價急漲，地方政府賣地收入增加較多，地方政府債務違約風險似乎還不太突出，但隨著中央政府對房地產(chǎn)市場泡沫擔憂的加劇及抑制購房需求措施的進一步嚴厲化、明確化，地方政府土地收入的增長受到了明顯遏制，這使得許多二三線城市地方政府的平臺公司債務問題面臨了更大壓力，這樣就形成了一個怪圈：賣地收入減少→地方財政預期收入下降→地方建設資金緊張→千方百計找錢→債務規(guī)模越滾越大→更加依賴賣地收入→賣地收入減少。從這個怪圈的形成說，地方政府官員的政績觀及債務軟約束行為是起主導作用的因素，我們說地方政府債務風險，不是從現(xiàn)有債務總額占GDP的比值意義上說而是從趨勢上說，它必須得到有效控制才不致于對中國的經(jīng)濟金融安全構成威脅。

五、如何妥善化解地方債務風險，確保地方政府財務收支和資產(chǎn)負債走上穩(wěn)健可持續(xù)發(fā)展的軌道？

化解地方債務風險的第一步是摸清情況。中國最大的問題是不透明，什么事都捂著蓋著，有關部門壟斷數(shù)據(jù)使得許多正常的研究工作無法順利進行。其實，中國的許多問題都不是那么難解決，只要有足夠的透明度，只要情況清楚，問題就能看準，疾病就容易診斷了，也才好對癥下藥。所以地方政府債務問題解決的第一步是將各級地方政府的負債情況向全社會公開。當然，只有債務公開還不夠，還要有財政情況公開，這樣就能比較容易對地方債務進行分類處理。將地方政府債務納入全額預算只是辦法之一，我們還應當考慮如何根據(jù)各地經(jīng)濟金融狀況設計一個規(guī)范化制度化的地方建設資金籌集動員方式，這種市場制度化的地方融資方式一旦形成就將地方債務的形成和償還情況與地方官員的考評和升遷掛起鉤來，用“烏紗帽機制”甚至法律機制來抑制地方官員的借債沖動，這樣就從源頭上解決了問題。中國地方政府的發(fā)展沖動在世界范圍內都是首屈一指的，這種建設熱情應當保護，但在過去35年中，地方政府在重復建設、產(chǎn)能過剩、環(huán)境破壞、資源透支、泡沫經(jīng)濟等方方面面的副作用我們也必須正視。因此，對地方政府行為也有一個“抑惡揚善”的工作過程，我們經(jīng)濟學家要做的就是設計出一個有“抑惡揚善”作用的綜合方案，讓地方債務問題得到圓滿解決。