王經(jīng)政

[提要] 有效的地方政府投融資平臺能為經(jīng)濟發(fā)展服務，但它存在的風險也會對當?shù)亟?jīng)濟運行的安全性、持續(xù)性和社會穩(wěn)定性造成不良影響。本文在評述地方政府投融資平臺發(fā)展的基礎上，分析地方政府投融資平臺面臨的主要風險，并從建立地方政府投融資責任制，加強地方政府債務管理；成立債務風險監(jiān)控機構(gòu)，提高投融資平臺風險預警能力；規(guī)范投融資平臺運作，推動平臺融資行為市場化；開辟多樣化融資渠道，靈活運用多種融資方式等方面提出加強地方政府投融資平臺風險防范建議。

關鍵詞：地方政府投融資平臺；發(fā)展；風險防范

本文為宿遷學院科研課題“基于模式創(chuàng)新的宿遷地方投融資平臺建設研究”（項目批準號：2012ky45）的階段性成果

中圖分類號：F83 文獻標識碼：A

原標題：地方政府投融資平臺的發(fā)展及其風險防范研究——以宿遷市為例

收錄日期：2013年11月20日

一、地方政府投融資平臺的發(fā)展

（一）全國地方政府投融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀。我國為應對2008年爆發(fā)的金融危機帶來的經(jīng)濟低迷推出了4萬億元的經(jīng)濟刺激計劃，以此為基點，國有控股銀行向政府支持的基礎設施建設項目投放了大量信貸。作為擴大內(nèi)需政策的微觀載體和投融資體制創(chuàng)新的一種有效嘗試。地方政府通過投融資平臺進行大規(guī)模的資金籌集以推動城市化建設，是促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主要“推手”。2009年初，《關于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》的出臺推動地方政府投融資平臺迅速發(fā)展，但在軟的預算約束和寬松的信貸投放環(huán)境下，地方金融平臺的貸款規(guī)模急速膨脹，這逆向鼓勵了一些自我約束力差的地方政府濫用信貸資金。截至2011年9月末，全國共有地方政府融資平臺10，000多家，平臺貸款余額高達9.1萬億元，除約3萬億元納入一般公司類貸款管理外，另外的6萬億元余額仍按平臺貸款管理。目前，不少地方政府投融資平臺還款壓力較大，2011年、2012年分別有約2.6萬億元和約1.8萬億元的地方政府性債務到期，合計金額約占2010年底債務余額的41.66%。

（二）宿遷市地方政府投融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀。近年來，宿遷市地方投融資平臺從弱變強，廣泛開展融資活動，為本市經(jīng)濟基礎建設提供了有力的資金支持。宿遷地方投融資平臺主要依靠商業(yè)銀行、國家開發(fā)銀行等傳統(tǒng)的間接融資渠道。2001年9月，宿遷市人民政府投資成立國有獨資企業(yè)宿遷市城市建設投資有限公司，該公司主要從事政府授權范圍內(nèi)的保障性住房建設、房地產(chǎn)開發(fā)、建筑施工、建材生產(chǎn)、旅游地產(chǎn)開發(fā)等業(yè)務，這標志著宿遷市基礎設施建設以政府性投資公司為主要載體、以未來土地收益為抵押、向金融機構(gòu)大規(guī)模舉債建設大型基礎設施項目的階段來臨。截至2011年底，宿遷市共有12家規(guī)模較大的政府性基礎設施投資公司，具體情況見表1。其對應的地方投融資平臺各類貸款余額共約50.45億元，其中國家開發(fā)銀行貸款約30億元，商業(yè)銀行貸款20億元左右。而僅宿遷市城市建設投資有限公司一家的投資規(guī)模就高達17.596億元，其中市級財政性建設資金或政府融資性建設資金占該項目資本金總額高達30%以上。（表1）

（三）地方投融資平臺風險日益顯現(xiàn)。我國地方投融資平臺雖然蓬勃發(fā)展，但其在管理體制、融資能力、投資回收等方面存在的不少缺陷引發(fā)了一系列風險。近年來，國家加大了對房地產(chǎn)市場的調(diào)控力度，占地方財政收入主要份額的土地出讓金大大減少，地方政府金融平臺的償付風險加速顯現(xiàn)，與此相關的資金安全隱患已引起有關部分的高度重視。2010年以來，中國人民銀行總行、中國銀監(jiān)會等為控制地方政府投融資平臺債務規(guī)模、加強防范其債務風險出臺了一系列相關措施，使得地方政府金融平臺的再融資難度加大。不少地方政府投融資平臺在相關風險還沒有徹底化解的情況下，又面臨著商業(yè)銀行對其債務清理規(guī)范后的融資困境。盡管我國學者針對地方投融資平臺的債務風險剖析較多，但深入研究地方投融資平臺內(nèi)部風險控制的卻并不多。

二、地方政府投融資平臺面臨的主要風險

（一）投融資平臺制度風險已經(jīng)顯現(xiàn)。作為政府設立的半官方機構(gòu)，地方投融資平臺的融資活動往往缺乏規(guī)范化的管理。實踐中地方政府投融資平臺的資產(chǎn)管理權一般在國資委，資金的管理權卻歸屬財政局。因為平臺公司的主管部門對融資的關注遠遠超過資金的管理，這使得地方投融資平臺存在話語權較弱、法人治理結(jié)構(gòu)不完善、操作程序不規(guī)范等問題。加上基礎設施等投資所需資金額較大，政府財政收入只是杯水車薪，所需的資金缺口主要依靠政府融資平臺從銀行獲得貸款來彌補，而銀行基于風險規(guī)避的目的也愿意借錢給政府支持的融資平臺。但地方投融資平臺的約束機制是軟性的，當其項目投資收益未能抵補相應所發(fā)生的成本時，相關的債務風險就很可能轉(zhuǎn)移到政府財政或商業(yè)銀行系統(tǒng)中去。

（二）投融資平臺債務風險累積過高。理論上地方政府投融資平臺可以從銀行貸款，也可以直接發(fā)行債券等?，F(xiàn)實中地方政府直接融資不易實施，基礎建設項目所需資金主要依靠間接融資方式獲得，從而使得地方政府的平臺融資結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出單一型的銀行貸款特色。由于地方政府投融資平臺的資金籌集是基于政府信用的，一旦項目單位發(fā)生償債困難，地方政府承擔的預算外隱形債務就會增加。由于銀行資金在地方政府融資中占比過高，一旦融資規(guī)模超過地方政府實際承受力，就有資金鏈斷裂的可能，進而導致地方財政風險向銀行風險轉(zhuǎn)化。

（三）投融資平臺的融資透明度較低。地方政府投融資平臺的融資狀況不是很透明，不僅是商業(yè)銀行很難完全掌握其相關情況，一些地方政府自己也對投融資平臺的負債和擔保情況一知半解。與地方政府相比，商業(yè)銀行在平臺融資中處于信息劣勢地位，除了依賴政府擔保外，商業(yè)銀行用來控制地方政府投融資平臺風險的其他管理手段很難落到實處。在實際操作中，基礎建設項目所需資金通常由地方政府投融資平臺公司“統(tǒng)借統(tǒng)還”，但貸款的使用人通常卻是項目的建設單位，使得項目融資的責任主體不是很清晰。加上地方政府投融資平臺公司大多是高負債運營，其對項目的建設和資金的使用管理較少，自己本身也不是項目的最終受益者，這使得通過貸款取得的資金實質(zhì)上脫離了原借款人的監(jiān)督與控制，如果貸款到期需要償還時出現(xiàn)問題，放貸的商業(yè)銀行想進行追溯是難上加難。

（四）投融資平臺貸款擔保風險較大。地方政府投融資平臺在貸款擔保時主要有兩種模式：一種是政府承諾模式；另一種是權力抵押擔保模式。前一種模式以地方政府的財政作為擔保物，是一種相對特殊的“保證擔?！?。但我國《擔保法》明確規(guī)定：除特殊情況外，國家機關不能作為擔保人進行擔保。很顯然地方政府的這種承諾擔保模式違背了《擔保法》，一旦出現(xiàn)經(jīng)濟糾紛，銀行的利益很難受到法律保護。后一種模式即權力抵押擔保模式一般是在地方政府設立投融資平臺之初，為了獲得資金將土地轉(zhuǎn)讓收益權進行質(zhì)押以向銀行貸款。盡管土地轉(zhuǎn)讓收益權具有財產(chǎn)特性，但不確定性比較強，作為一種或有債權，土地轉(zhuǎn)讓收益權可能帶來的收益是分批次實現(xiàn)的，這與《擔保法》所規(guī)定的擔保標的要具有確定性的要求不相符。倘若該質(zhì)押標的缺失，地方政府投融資平臺又無法在規(guī)定期限內(nèi)歸還所欠貸款，這時就出現(xiàn)了“擔保真空”，從而給放貸銀行帶來更大風險。

三、加強地方政府投融資平臺風險防范的建議

（一）建立地方政府投融資責任制，加強地方政府債務管理。一是建立地方政府的投融資責任制，強化地方財政對其平臺債務的管理力度。作為政府債務的擔保者和承貸者，財政部門對政府債務的“借、用、還”的責任不能推脫。因此，必須強調(diào)財政部門在地方政府平臺融資管理中的主體地位，加大財政對相應政府債務的集中管理。地方政府投融資平臺的發(fā)展和貸款融資都應以地方政府的債務規(guī)模與其財力相匹配為原則。當?shù)胤秸Y不抵債、不能有效清償平臺貨款時，就應深入調(diào)查，考慮是否應追究相關事項主要領導人的責任；其次，對不同的地方政府投融資平臺債務區(qū)別對待。在實際中，應結(jié)合各地宏觀經(jīng)濟的具體情況，相應修訂政府投融資平臺債務風險指標體系，使債務風險評估結(jié)果更加客觀真實；最后，銀行應當謹慎對待地方政府的融資風險。可采取諸如嚴控項目資本金、限放打捆貸款、定期分析平臺償債能力等防范風險的舉措。

（二）成立債務風險監(jiān)控機構(gòu)，提高投融資平臺風險預警能力。一是各地要成立地方政府投融資平臺的債務風險監(jiān)控機構(gòu)。該債務風險監(jiān)控機構(gòu)應按照制定的各項監(jiān)控指標，專門對地方政府投融資平臺的債務風險進行分析、預測和監(jiān)控，對地方政府投融資平臺的負債可能出現(xiàn)的風險及早預警，防患于未然；二是要健全地方政府投融資平臺債務風險量化控制的指標體系。要根據(jù)指標體系分析地方政府平臺債務的期限結(jié)構(gòu)，并視投融資平臺舉借債務的期限情況分析地方政府面臨的還款壓力；三是提高地方政府投融資平臺的風險預警力。要不斷完善債務風險預警機制，合理制定各項債務風險的監(jiān)控指標，全方位、全過程地分析、預測和監(jiān)控地方政府投融資平臺的運行，一旦有向地方政府財政危機轉(zhuǎn)化的跡象，應及時采取措施，積極應對。

（三）規(guī)范投融資平臺運作，推動平臺融資行為市場化。首先，要摸清家底和統(tǒng)一立規(guī)。針對當前融資平臺債務規(guī)模不清的現(xiàn)狀，各融資平臺應組織審計、財政等部門，徹底清査地方政府投融資平臺在各相關金融機構(gòu)的債務狀況，準確把握政府債務的總體規(guī)模，并按債務償還期限分類管理，根據(jù)政府財力預計增長情況制定償還方案；其次，平臺債務應規(guī)范政府的擔保行為，對債務的融資額及償還額應該有具體的計劃和相應的投資決策，避免盲目舉債和由此帶來的不規(guī)范的平臺運作進一步放大償債風險。為此，各級政府融資的預、決算在對本級人代會負責的基礎上，還應接受財政部門相關管理機構(gòu)的指導和監(jiān)督；最后，應努力推動政府平臺融資行為的市場化，以規(guī)范項目投融資行為。從各地實踐看，以發(fā)行債券等形式籌集項目建設所需的資金通常透明度較高、自我約束較強，這是因為當前發(fā)行債券會受到各種市場機制的約束。為此，應創(chuàng)造條件積極推動市政債券等的發(fā)展，鼓勵地方政府投融資平臺發(fā)行企業(yè)債券。

（四）開辟多樣化融資渠道，靈活運用多種融資方式。在考慮市場及民間對以往過度債務融資積聚償還風險承受能力的基礎上，開辟多樣化的融資渠道，逐步使地方政府擺脫對賣地融資的依賴性。首先，對存量風險應通過體制創(chuàng)新的方式予以消化，可嘗試在條件具備的地區(qū)允許發(fā)行地方政府債券，也可嘗試運用資產(chǎn)的證券化等方式來經(jīng)營基礎建設項目，以便推動平臺投融資活動的市場化。其次，要在向商業(yè)性銀行融資的基礎上，考慮組建地方政策性銀行，一方面將其商業(yè)性業(yè)務剝離；另一方面集中融資權限，整合其財政信用與政策性金融，將其作為地方政府投融資平臺的專門運作機構(gòu)，統(tǒng)一執(zhí)行政策性的投資意圖。最后，要積極發(fā)揮政府融資的導向作用，運用不同融資方式適應不同需求。對于已規(guī)定了專項基金來源、運營較好的項目，新增投資的缺口應盡可能地通過國內(nèi)專業(yè)銀行貸款解決，財政部門可根據(jù)本地發(fā)展重點提供不同標準的財政貼息；對有條件上市的城市基礎設施項目，在政策允許范圍內(nèi)可考慮涉足資本市場，引導市場資本進入地方城市基礎設施建設領域。

主要參考文獻：

[1]張穎.地方政府融資平臺貸款風險及化解策略[J].中國金融，2010.13.

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2000.山西證券網(wǎng)：平臺貸延后“起爆”銀監(jiān)會研究展期，2012.2.14.