劉曄

山西“四氣”產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展研究

劉曄

文章闡釋“四氣”一體化的內(nèi)涵和意義，總結(jié)“四氣”產(chǎn)業(yè)一體化的成效，剖析存在的突出問題，有針對性地提出促進“四氣”產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展的對策建議。

“四氣” 成效 問題 對策

一、“四氣”一體化的內(nèi)涵和意義

2010年7月，山西省從戰(zhàn)略高度提出建設(shè)“氣化山西”規(guī)劃，并將“氣化山西”作為城鄉(xiāng)生態(tài)化建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。煤炭大省山西擁有無可比擬的燃氣資源，煤層氣、過境天然氣、焦爐煤氣以及煤制天然氣資源保障充裕。山西是全國煤層氣資源最為富集的地區(qū)，是全國最具潛力的煤層氣開發(fā)利用基地，煤層氣資源勘探范圍、勘探程度、探明儲量均列全國首位。山西雖無天然氣資源，但已建成的陜京一線、陜京二線、西氣東輸、陜京三線、榆濟線、應(yīng)張線均過境，為山西創(chuàng)造了豐富的天然氣過境氣源條件。山西是焦炭生產(chǎn)大省，焦爐煤氣作為焦化產(chǎn)業(yè)主要的副產(chǎn)品之一，利用水平亟待提升。煤制天然氣雖尚未形成產(chǎn)能，但相關(guān)項目正在積極推進。據(jù)國資委統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在“氣化山西”進程中，山西已落實氣源145億立方米，資源保障條件日益成熟。

厘清山西燃氣資源家底的前提下，統(tǒng)籌開發(fā)“四氣”資源提上了議事日程，“四氣”一體化發(fā)展成首選?！八臍狻币惑w化是指將煤層氣、焦爐煤氣、天然氣和煤制天然氣（以下簡稱“四氣”）統(tǒng)一規(guī)劃，聯(lián)合開發(fā)，替代煤炭等高污染能源，滿足人民群眾生活所需，服務(wù)全省新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時大幅降低溫室氣體排放，是加強生態(tài)文明的必然要求，是調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實選擇，是資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要支撐。

二、“四氣”一體化發(fā)展的成效和問題

山西以氣源建設(shè)和管網(wǎng)建設(shè)為抓手，從推進民用燃氣、工業(yè)改氣、農(nóng)村用氣等領(lǐng)域著手，不斷擴大“四氣”清潔能源使用范圍，努力探索“四氣”一體化的山西路徑。2010年以來，全省用氣量平均以每年30%的速度增長。2011年全省用氣45.6億立方米，相當于替代煤炭2119.94萬噸，減少氮氧化物排放5.41萬噸、二氧化硫10.93萬噸、煙塵9.11萬噸。2012年“氣化山西”進程加速發(fā)展，省城居民全部改燒天然氣，全省工業(yè)、商業(yè)、旅游景點、燃氣汽車等天然氣用戶不斷擴大，氣化總利用量達41億立方米，覆蓋所有省轄市和70%的縣（市），特別是向1000個新農(nóng)村供氣，使山西成為全國少有的新農(nóng)村使用燃氣的省份，農(nóng)村分散燃煤煙熏火燎、垃圾遍地的現(xiàn)象得到極大改善，空氣質(zhì)量明顯提升。2013年，全省新增燃氣管網(wǎng)里程1303公里，總里程達到7019公里，覆蓋人口1200多萬，占全省人口的三分之一，覆蓋率是全國平均水平的2倍多。

“四氣”一體化發(fā)展取得顯著成效的同時，存在的問題亦很突出。

（一）政策體系不完善，政出多門，監(jiān)管失控

“四氣”一體化發(fā)展符合國家產(chǎn)業(yè)政策，屬于國家鼓勵范疇。國家比照常規(guī)天然氣政策，制定出臺了涉及煤層氣利用的政策、法規(guī)，但并沒有出臺專門針對煤層氣產(chǎn)業(yè)勘探、開發(fā)、利用各個環(huán)節(jié)的完整的政策法規(guī)和優(yōu)惠鼓勵政策，焦爐煤氣和煤制氣方面出臺的政策、法規(guī)也多是針對環(huán)境或行業(yè)準入等某幾方面提出的，尚沒有形成全面、系統(tǒng)的政策體系。鑒于中央相關(guān)法規(guī)政策的不健全，山西雖提出了“氣化山西”的目標，但省內(nèi)未能形成與“四氣”開發(fā)利用相匹配的地方配套法規(guī)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏系統(tǒng)科學(xué)規(guī)劃，“四氣”一體化發(fā)展沒有形成有效的前瞻和銜接。同時，現(xiàn)有促進“四氣”一體化發(fā)展的相關(guān)優(yōu)惠政策并未執(zhí)行到位，對“四氣”產(chǎn)業(yè)的發(fā)展亦起到了一定的抑制作用。

“四氣”分屬不同管理部門，即使在同一管理層面，不同屬性的管理職能又分別歸屬于不同部門，由于缺乏一套行之有效的管理體制，造成政出多門，主體不明，責(zé)任不清，監(jiān)管越位和缺位現(xiàn)象時有發(fā)生。這一狀況在煤層氣領(lǐng)域表現(xiàn)的尤為突出。目前煤層氣資源屬于國家一級管理，由于煤層氣開發(fā)的登記審批權(quán)歸屬于國土資源部，地方政府對各煤層氣資源開采企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、井口布局等情況難以事先知悉，無法納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃。加之各企業(yè)急于搶占資源，超范圍、高密度搶打氣井，隨意鋪設(shè)井網(wǎng)連接管道，與地方經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)規(guī)劃發(fā)生沖突，嚴重影響了地方經(jīng)濟的發(fā)展。由于一些抽采企業(yè)是外資企業(yè)和中央企業(yè)，各企業(yè)從可行性研究報告、開發(fā)利用方案到建設(shè)項目“三同時”，安全評價均未在市縣安監(jiān)部門備案，監(jiān)管難度極大。

（二）資源管理體制不順，產(chǎn)權(quán)重疊交叉設(shè)置

根據(jù)國務(wù)院辦公廳國辦發(fā)〔2006〕47號文《關(guān)于加快煤層氣抽采利用的若干意見》的精神，國家提倡采煤采氣一體化。但由于體制上煤層氣開采權(quán)和煤炭開采權(quán)設(shè)置交叉重疊，部門之間、企業(yè)之間不協(xié)調(diào)，造成一些省內(nèi)煤層氣抽采與煤炭開采不協(xié)調(diào)。截至2012年底，國家在山西共設(shè)置煤層氣礦權(quán)35個，其中，探礦權(quán)29個，采礦權(quán)6個。在設(shè)置的35個煤層氣礦權(quán)中，省屬企業(yè)（晉煤集團2個，蘭花集團1個），僅占登記面積的0.6%。2013年9月，國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于進一步加快煤層氣抽采利用的意見》，提出了煤層氣礦業(yè)權(quán)管理問題的解決思路，山西省也積極爭取國家對山西煤層氣礦業(yè)權(quán)審批制度改革的授權(quán)。但調(diào)整煤層氣礦業(yè)權(quán)細化政策的出臺需要時間等待，即便出臺之后，落實執(zhí)行的效果也待觀察。煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)機制尚未全面形成，既不利于煤層氣規(guī)?；_發(fā)，也給煤礦安全生產(chǎn)帶來隱患。

（三）關(guān)鍵技術(shù)有待突破，專業(yè)人才相對匱乏

“四氣”開發(fā)的技術(shù)保障與人才支撐一直是制約“四氣”一體化發(fā)展的重要因素，存在理論欠缺、技術(shù)落后、人才匱乏的“瓶頸”。首先，基礎(chǔ)理論存在關(guān)鍵性難題。由于山西煤層氣資源的地質(zhì)背景和賦存條件與國外差別較大，國外開發(fā)技術(shù)難以奏效。目前全省尚沒有建立起符合本省地質(zhì)條件的煤層氣存儲、滲流、開發(fā)等地質(zhì)理論。其次，“四氣”在勘探、生產(chǎn)、儲存、集輸、利用、轉(zhuǎn)化等各方面都需要先進技術(shù)，尤其是勘探、生產(chǎn)和利用工藝上更需要技術(shù)的不斷創(chuàng)新。針對山西“四氣”不同特征的勘探、開采、利用技術(shù)有待進一步完善，不少關(guān)鍵技術(shù)尚待解決。以焦爐煤氣為例，焦爐煤氣制天然氣技術(shù)雖獲重大突破，但技術(shù)的成熟度仍需大規(guī)模工業(yè)化生產(chǎn)后方可確定，主要的難點是催化劑制備技術(shù)。第三，專業(yè)人才匱乏。山西“四氣”技術(shù)領(lǐng)域的人才儲備不足，省內(nèi)高校雖已新增煤層氣專業(yè)設(shè)置，但受人才培養(yǎng)周期影響，尚不能收到立竿見影的效果。

（四）資金投入嚴重不足，輸配設(shè)施配套性差

“四氣”產(chǎn)業(yè)前期投入高，回收期較長，現(xiàn)有投入嚴重不足，遠不能滿足“四氣”產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。國家、省內(nèi)用于煤層氣基礎(chǔ)勘探資金少，規(guī)定的最低勘探投入標準低，探礦權(quán)人投資積極性不高，社會資金參與勘探存在障礙，融資渠道不暢。另一方面，下游基礎(chǔ)設(shè)施不配套一直是制約“四氣”開發(fā)利用的重要因素。目前，山西省天然氣加氣站近70余座，太原市有12座，集中在地市級的少部分城市及省會，主要面向城市公交和客運出租車輛，這些城市規(guī)劃的氣站無法替代運輸公路網(wǎng)站場專用加氣站。而從山西省車用加氣站整體情況看，高速公路通車總里程已突破4000公里，但覆蓋公路網(wǎng)支持城際運輸?shù)募託庹敬嬖谝?guī)模不足、網(wǎng)絡(luò)化程度低、市場占有率低的狀況，尤其是LNG加注站建設(shè)更為滯后，難以與天然氣車輛推廣形成同步協(xié)調(diào)發(fā)展，從而降低了企業(yè)購置燃氣汽車的積極性，制約了運輸業(yè)推廣使用天然氣汽車的發(fā)展步伐。

三、推進“四氣”一體化發(fā)展的對策建議

針對上述問題，探索創(chuàng)新促進“四氣”產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展的相關(guān)政策至關(guān)重要。

（一）加強資源管控，提高“四氣”產(chǎn)業(yè)開發(fā)的一體化水平

全面統(tǒng)籌全省天然氣過境氣源和煤層氣、煤制天然氣等管道輸氣氣源，提高政府對“四氣”氣源的掌控力。以理順產(chǎn)權(quán)產(chǎn)系和擴大規(guī)模為突破口，形成有利于煤層氣、天然氣、焦爐煤氣、煤制天然氣“四氣”合一可持續(xù)的氣化運行機制。為提高“四氣”產(chǎn)業(yè)一體化水平，在開發(fā)利用上，要按照“積極統(tǒng)籌上游（煤層氣、天然氣資源勘探開發(fā)）、適度開放中游（管網(wǎng)建設(shè)）、有序搞活下游（綜合利用）”的原則，加快“四氣”產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)。特別要在煤層氣上游勘探開發(fā)、輸氣管網(wǎng)建設(shè)和加氣站建設(shè)上予以優(yōu)先安排，實現(xiàn)“四氣”產(chǎn)業(yè)上中下游同步、協(xié)調(diào)、有序發(fā)展。

加大煤層氣資源整合力度，解決采煤權(quán)、采氣權(quán)分離矛盾。進一步做好煤層氣礦權(quán)兩級管理試點工作，盡快制定具體工作方案，選擇試點區(qū)域，做好試點各項前期準備，盡快取得國家對煤層氣礦業(yè)權(quán)審批制度改革試點授權(quán)。進一步完善準入和退出機制，提高勘探階段最低投入標準，實行限期開發(fā)制度，嚴格把好礦權(quán)延續(xù)關(guān)，做好探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)工作，合理配置資源，提高資源開發(fā)利用效率。加大煤礦瓦斯、風(fēng)排瓦斯綜合利用項目的投入，嚴格執(zhí)行國家安全生產(chǎn)和環(huán)境保護法規(guī)政策，在保證煤礦安全生產(chǎn)和井下抽取煤層氣（瓦斯氣）綜合利用的前提下，限制并逐步杜絕井下抽取煤層氣（瓦斯氣）的無效排放。

（二）加強行業(yè)發(fā)展指導(dǎo)與監(jiān)管，提升“四氣”產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)水平

建立起職責(zé)主體明確、監(jiān)管調(diào)控有效、協(xié)調(diào)配合到位的宏觀調(diào)控和行業(yè)監(jiān)管體制，形成以政府為主導(dǎo)，市場為主體，資產(chǎn)為紐帶，整合各類資源和企業(yè)的良性互動發(fā)展格局。進一步理順“四氣”產(chǎn)業(yè)管理體系。橫向上要改變當前多頭審批、分散管理、相互掣肘、效率低下的狀況，變多部門審批為一部門審批或一個部門為主體的聯(lián)合審批；縱向上要建立自上而下整體調(diào)控體系，實行中央和地方兩級審批管理的體制。建立完善高效運轉(zhuǎn)的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，應(yīng)盡快明確各級政府和部門監(jiān)管職能，特別是要進一步明確地方安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的職責(zé)，避免多頭審批、上下失序的問題。積極培育和建設(shè)規(guī)范有序的燃氣市場體系，完善以市場為主導(dǎo)的燃氣價格形成機制；培育誠實守信、運作規(guī)范、治理結(jié)構(gòu)健全的市場建設(shè)運營主體，強化市場主體約束和優(yōu)勝劣汰機制。鑒于“四氣”行業(yè)的相對壟斷性、高度公益性和高度危險性，“四氣”行業(yè)特別是在管網(wǎng)建設(shè)和加氣站建設(shè)方面，在引入競爭機制的同時要實行嚴格的準入制度。

（三）進一步加大扶持力度，創(chuàng)優(yōu)“四氣”產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的環(huán)境

適時出臺配套措施，將國家關(guān)于“四氣”產(chǎn)業(yè)開發(fā)利用的增值稅優(yōu)惠政策、加快折舊政策、企業(yè)所得稅減免政策、設(shè)備進口關(guān)稅減免政策和資源稅、資源補償費、水資源費等各項稅費優(yōu)惠政策及各項財政補貼政策落到實處。按照“誰開發(fā)、誰保護，誰污染、誰治理”原則，制定征收煤層氣可持續(xù)發(fā)展基金的具體辦法，專項用于煤層氣開發(fā)利用過程中區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理、發(fā)展轉(zhuǎn)型和重點接替產(chǎn)業(yè)等相關(guān)問題。確定省內(nèi)焦爐煤氣重點利用領(lǐng)域和順序，鼓勵焦炭生產(chǎn)企業(yè)、焦爐煤氣利用企業(yè)加大對焦爐煤氣綜合利用項目的投入。在天然氣管網(wǎng)建設(shè)、城市天然氣利用、加氣站建設(shè)等方面給予財政、金融、稅收、價格、投融資、環(huán)境保護等重點扶持。

加大資金投入，多層面拓寬投資渠道。政府對“四氣”產(chǎn)業(yè)化項目可采取入股、貼息等方式，給予一定資金支持。同時，積極爭取國家財政預(yù)算內(nèi)和國債資金。對承擔(dān)煤層氣勘探、開發(fā)、利用，“四氣”管網(wǎng)建設(shè)和科技創(chuàng)新示范項目的省內(nèi)重點國有企業(yè)，適當給予項目前期工作資金支持，提升企業(yè)投資能力。引導(dǎo)大型煤層氣企業(yè)增加勘探專項資金，加快重點區(qū)塊勘探開發(fā)。鼓勵民間資本參與“四氣”勘探開發(fā)、儲配及長輸管道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。支持符合條件的“四氣”企業(yè)發(fā)行債券、上市融資和爭取國際金融組織貸款等多種渠道籌措資金，增強發(fā)展能力。

加快管網(wǎng)建設(shè)，全面拓展下游市場。按照適度競爭原則和“產(chǎn)輸分離、輸配分離”的慣例，加快省級干支線管網(wǎng)建設(shè)，建立有序競爭的管網(wǎng)建設(shè)運營體制。適度開放管網(wǎng)建設(shè)市場，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上以大型國有能源企業(yè)為主體，組建若干大型省級管輸集團，促進形成全省燃氣管道建設(shè)有序競爭格局。同時，對已有燃氣經(jīng)營體系的市縣，要充分發(fā)揮原有管網(wǎng)、技術(shù)、管理優(yōu)勢，加快天然氣置換進度。按照“政府引導(dǎo)、市場運作、多元投資、強化監(jiān)督”的原則，盡快建立以市、區(qū)、縣及大用戶(工業(yè))為獨立用氣單元的燃氣下游市場體系。

（四）推進科技進步和創(chuàng)新，提高“四氣”產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平

建立和完善以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的“四氣”技術(shù)創(chuàng)新體系，根據(jù)“四氣”資源特點，加大技術(shù)創(chuàng)新投入，有針對性地進行“四氣”開發(fā)、輸送、利用技術(shù)的研發(fā)和創(chuàng)新。重點加強對煤層氣賦存規(guī)律的理論研究和地面開發(fā)、井下抽采、廢棄礦井和采空區(qū)抽采等工藝技術(shù)和科研攻關(guān)；積極引進消化多分支水平羽狀井鉆探，二氧化碳注入提高煤層氣采收率，低濃度煤層氣提純、液化及乏風(fēng)煤層氣利用等先進技術(shù)；加大煤層氣精細化工轉(zhuǎn)化、焦爐煤氣綜合利用、煤制天然氣等關(guān)鍵技術(shù)科技攻關(guān)。廣泛開展多層次、多形式的國際、國內(nèi)技術(shù)合作與交流，引進、消化、吸收先進技術(shù)、裝備。建立健全“四氣”標準體系，加快出臺勘探、集輸、利用等方面標準，規(guī)范“四氣”開發(fā)利用行為。注重“四氣”專業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)，鼓勵高校、各級職業(yè)技術(shù)學(xué)校與用人企業(yè)合作，采用訂單式等培養(yǎng)模式聯(lián)合培養(yǎng)“四氣”相關(guān)專業(yè)人才。

[1]李志強，容和平.山西資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展報告[M].社會科學(xué)文獻出版社，2011

（作者單位：山西省社會科學(xué)院能源經(jīng)濟研究所 山西太原 030006；作者簡介：劉曄，山西省社會科學(xué)院能源經(jīng)濟研究所副研究員，研究室主任，研究方向：能源政策）

（責(zé)編：李雪）

F127

A

1004-4914（2014）10-144-02

山西省社會科學(xué)院2014年度規(guī)劃課題《促進山西煤層氣產(chǎn)業(yè)政策研究》（項目編號：YGH2014006）；2013年山西省經(jīng)濟社會統(tǒng)計科研課題《山西推進四氣產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展研究》（項目編號：KY[2013]094）]