顧 莉

（鹽城師范學院經(jīng)濟法政學院，江蘇 鹽城 224051；揚州大學馬克思主義學院，江蘇 揚州 225009）

我國自住房制度改革以來，實現(xiàn)了從福利分房到目前的住房市場化全面推行的轉(zhuǎn)變。在此過程中，一方面房地產(chǎn)業(yè)得到迅速發(fā)展，成為我國的支柱產(chǎn)業(yè)之一；另一方面，還存在部分城市居民迫于房價的壓力“居無定所”，住房問題成為絕大多數(shù)居民關(guān)注的問題。習總書記強調(diào)，“加快推進住房保障和供應體系建設(shè)，是滿足群眾基本住房需求、實現(xiàn)全體人民住有所居目標的重要任務，是促進社會公平正義、保證人民群眾共享改革發(fā)展成果的必然要求。各級黨委和政府要加強組織領(lǐng)導，落實各項目標任務和政策措施，努力把住房保障和供應體系建設(shè)辦成一項經(jīng)得起實踐、人民、歷史檢驗的德政工程?！币虼耍谕七M住房保障和供應體系建設(shè)時，首先要研究的就是其倫理依據(jù)和價值目標，特別是在此過程中作為重要主體的政府應當遵循怎樣的行政倫理精神。

一、現(xiàn)代政府在公共行政中的“德政”理念

“德政”理念在中國政治思想史上歷史悠久，早在西周時期的一些青銅器上，為頌揚一些圣賢的治世德行而鑄的銘文中，就有著“為政以德”的思想。到春秋戰(zhàn)國時期，“德政”的思想已經(jīng)有著較為成熟的發(fā)展，如“為政以德，譬如北辰，居其所而從星拱之?！薄暗乐哉R之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格。”（《論語·為政》）后來盡管王朝更替頻繁，執(zhí)政理念也有所差異，但“德政”的核心理念并未動搖，并成為歷史評判君主的一項重要標準。但是，在中國封建王朝中由于與“德政”相伴隨的，往往是“人治”?！捌渖碚涣疃?；其身不正，雖令不從?！保ā墩撜Z·子路》）把“德政”的實現(xiàn)依附于君王自身的德性和品行。后世中國漫長的封建歷史也驗證了明君出盛世、昏君亂王朝的普遍規(guī)律，歷史演變、王朝興衰直接與君王的品性相關(guān)聯(lián)。那么德治與人治究竟是否相生相伴呢？儒家的德治走向人治，在根本上是制度性的原因而不是德治本身的原因。封建的君主專制制度才是人治產(chǎn)生的根源，德治本身只不過是使君主專制能夠更加適應社會現(xiàn)實存在，進一步維持其統(tǒng)治的工具和手段，也是在君主專制的背景下所能實現(xiàn)的最好的國家治理和社會管理的途徑。因此，當社會制度發(fā)生根本性變化時，德治的內(nèi)涵也隨之改變。與德治相伴隨的不再是人治，而應該是法治、民主政治等現(xiàn)代行政理念。

值得注意的是，“德政”在內(nèi)涵上不完全等同于“德治”。“德治”更傾向于治國的具體手段上，而“德政”更具有價值追求的意蘊，即政府公共行政的終極價值目標是什么。在封建君主專制“家天下”的觀念中，即使像荀子清楚看到“君”“民”如舟與水的關(guān)系，在統(tǒng)治者的視野里，德治也只不過是維護其統(tǒng)治的工具。但是，在社會主義制度下，德政的最終目標卻是要實現(xiàn)人的全面自由地發(fā)展，為國民營造一個富強、民主、文明、和諧、生態(tài)的生存環(huán)境，真正實現(xiàn)公平正義的價值理念。所以，德政不僅僅要求行政個體要有道德品性，即個體倫理要求，更要加強制度倫理建設(shè)，即制度本身的合倫理性和合道德性。這也是與中國古代傳統(tǒng)德政的根本區(qū)別所在。在中共十八屆三中全會的《決議》中也指出，“必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務型政府?！毙姓w制改革始終要把實現(xiàn)公平正義、民主自由的價值追求放在首位。也因此，習總書記提出要“把住房保障和供應體系建設(shè)辦成一項經(jīng)得起實踐、人民、歷史檢驗的德政工程?！?/p>

二、住房保障和供應體系建設(shè)的行政價值訴求

縱觀公共行政的發(fā)展歷程，行政價值訴求逐漸突破了狹隘的工具理性層面躍升到更具倫理色彩、以社會公正為核心的終極關(guān)懷的高度。政府的行政公正具體應當表現(xiàn)在，通過制度和政策的手段正義，最終實現(xiàn)人與人、人與社會之間利益的“平衡”，即分配的合理性，真正實現(xiàn)社會公平和正義，使絕大多數(shù)的社會成員能夠產(chǎn)生對政府的信任、對社會的依托和對生活的希望和滿足。

對于絕大多數(shù)的中國人而言，與幸福指數(shù)直接相關(guān)的是感受家庭的溫暖。住宅是家的物質(zhì)載體，人類的生存必須能夠有可以棲身之所，即使在原始社會公有制的情況下，原始人不可能私人占有住房，但可以安心居住于本氏族的某一住所中，就可以構(gòu)建一個相對固定的家庭。到私有觀念及私有制形成后，能夠擁有可以自由支配的安定的住所，成為很多老百姓的人生理想。即使像老子“小國寡民”的社會理想中，也希望實現(xiàn)“甘其食，美其服，安其居，樂其俗”的生存狀態(tài)。杜甫則據(jù)自身居于被秋風吹散的茅屋至全家遭雨淋的凄慘經(jīng)歷，引發(fā)“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏”的憂國憂民之情，都可以透視出中國古人對安定住所的渴望和依賴?！白∮兴印辈粌H是社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展的前提，更是人類自身生存的理想狀態(tài)，是公民的基本權(quán)利之一。

公民的住宅權(quán)就是指一國公民有權(quán)獲得可負擔得起的適宜于人類居住的，有良好的物質(zhì)設(shè)備和基礎(chǔ)服務設(shè)施的，可以既安全又健康并有尊嚴地生活，同時又不受歧視的住房權(quán)利。住宅權(quán)屬于人的一項基本權(quán)利，在1981年倫敦召開的國際住宅和城市問題研討會上通過的《住宅人權(quán)宣言》中，將“居住在良好環(huán)境中適宜于人類的住所”確認為“是所有居民的權(quán)利”。政府是否承擔了保障公民住宅權(quán)的責任和義務，成為衡量一個國家民生狀況的重要標準之一。因此，當前我國政府提出的推動住房保障和供應體系建設(shè)，就是要通過構(gòu)建公共租賃房、經(jīng)濟適用房、普通商品房等多層次的住房供應體系，滿足不同收入群體的住房需求，保障公民的基本住房權(quán)利。政府在住房保障和供應體系建設(shè)中的最終價值訴求，就是立足于社會整體和長遠的發(fā)展，通過協(xié)調(diào)住房供求雙方的利益關(guān)系，兼顧不同社會群體的住房需求，實現(xiàn)“住有所居”“居有所樂”，從而增進人民福祉，最終實現(xiàn)人的自由的全面發(fā)展和社會和諧的穩(wěn)定發(fā)展。

三、住房保障和供應體系建設(shè)中的制度倫理

制度倫理是政府公共行政行為能夠?qū)崿F(xiàn)其價值目標的基本保障。合乎倫理價值目標，有利于人的全面自由發(fā)展的制度建設(shè)和改革，是社會公平正義、民主自由、和諧平等的前提，也是依法治國、以德治國和轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)。當前我國與住房相關(guān)的制度倫理主要包括：

第一，公平正義是住房保障和供應體系建設(shè)的首要精神。當前我國的住房體系具有層次性和多元化的特點，融合了效率和公平二維價值目標。在普通商品房供應體系中，要堅持市場化的改革方向，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，激發(fā)市場活力，滿足不同收入水平群眾的住房需求，使資源配置能夠依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。但是，由于我國在住房改革中存在的一些遺留問題和新發(fā)問題，如在住房改革之前，原本屬于國家或集體的公有住房，在改革過程中以低廉的價格轉(zhuǎn)讓給居住者個人所有，經(jīng)過幾年的房地產(chǎn)市場的發(fā)展，這些住房的市場價格迅速上漲，成為住房改革的直接獲利者。這種利益取得本身并非是市場發(fā)展帶來的，而是制度改革產(chǎn)生的。與此相對應，那些沒有在房改中獲得此類住房的居民，只能付出多年的積蓄甚至幾代人的積蓄，才能購得相似的住房。這就明顯有失公平，也違背了市場交易的原則。可見，制度產(chǎn)生的問題還必須通過制度本身來解決，不能完全交由市場，否則只會引發(fā)更大的不公平，政府在改革的過程中必須承擔相應的責任，考慮各類型、各層次社會成員能否在改革中普遍獲利和共同發(fā)展，而不能犧牲一部分人的利益以實現(xiàn)某些人的利益，這將會激化社會矛盾，不利于社會的穩(wěn)定與和諧。

第二，自由平等是住房保障和供應體系建設(shè)的基本原則。馬克思指出：“從交換行為本身出發(fā)，個人，每一個人，都自身反映為排他的并占支配地位的交換主體。因而這就確立了個人的完全自由：自愿地交易；任何一方都不使用暴力?！狈康禺a(chǎn)市場作為我國市場經(jīng)濟體制的一個重要組成部分，必須遵循自由平等的價值目標。具體表現(xiàn)在：（1）房地產(chǎn)開發(fā)商與購房者之間應當自主買賣、平等交易。但在現(xiàn)實生活中，由于城鎮(zhèn)人口的增加、城鎮(zhèn)拆建頻繁、老百姓缺乏更恰當?shù)耐顿Y渠道等問題，使得當前我國房地產(chǎn)交易中購房者處于相對劣勢地位，如對價格變動的預測、住房質(zhì)量的檢測等問題上不能真正維護自己的利益，出現(xiàn)形式上的自由平等掩蓋事實上的不自由、不平等的現(xiàn)象。（2）房地產(chǎn)開發(fā)商之間競爭的自由平等。房地產(chǎn)市場應當與其他商品市場一樣，要有規(guī)范的市場體系，參與市場競爭的主體必須具有平等地位，只有公平、良性的競爭才能真正激發(fā)企業(yè)活力，提供優(yōu)質(zhì)、宜居的住房。（3）政府與房地產(chǎn)開發(fā)商以及和老百姓之間的自由平等。在傳統(tǒng)行政管理理念中，政府的地位往往凌駕于其他社會主體之上，但在現(xiàn)代行政管理理念中，政府更傾向于服務的角色，為實現(xiàn)自由平等的市場競爭服務，為構(gòu)建民主法治的社會服務。政府在房地產(chǎn)市場中的自由平等，不是完全作為其他的市場主體參與市場，而是堅守自由平等的理念履行調(diào)控、監(jiān)督、服務的職能。這也是實現(xiàn)前兩點的保障，因此，政府在住房體系建設(shè)中自由平等的價值取向是住房保障和供應體系建設(shè)，尤其是規(guī)范房地產(chǎn)市場的重要倫理精神。

第三，以人為本是住房保障和供應體系建設(shè)的價值歸依。住房的基本功能就是供人類居住。住房也同其他商品一樣具有使用價值和價值兩個基本屬性，老百姓在購買住房時就是根據(jù)自己不同的消費需求和消費能力選擇二者的最佳結(jié)合點。當前我國住房供應體系的范圍較廣，它涉及各類型的住房供給，包括普通商品房和保障性住房。普通商品房的供給主要是房地產(chǎn)開發(fā)商根據(jù)房地產(chǎn)市場的供求關(guān)系，以市場為導向，以盈利為目的，為滿足不同消費者需求，而提供的不同消費檔次的商品房。而保障性住房則是政府為中低收入住房困難的家庭提供的，具有社會保障性質(zhì)的特殊住房，其對象是中低收入家庭。設(shè)置多層次、多元化的住房體系，其最終目的就是為了滿足不同收入水平居民的住房需求。但是，當前在房地產(chǎn)市場出現(xiàn)一些超前消費、過渡消費、大拆大建、資源浪費等不合理現(xiàn)象，盡管有些高收入者有自主選擇的權(quán)利，但開發(fā)商一味迎合某些人享樂主義甚至炫富心理的，而違背可持續(xù)發(fā)展、資源合理利用的不良現(xiàn)象，還是應當加以合理的引導，以及政府通過稅收、土地、金融等手段進行調(diào)控，并將此收入投入到保障性住房的建設(shè)中去，實現(xiàn)全社會的住房體系均衡發(fā)展。對于保障性住房的建設(shè)，也要堅持以人為本，如合理設(shè)計戶型，避免區(qū)位邊緣化，加強社區(qū)配套服務等，體現(xiàn)政府對該群體的人文關(guān)懷。

四、住房保障和供應體系建設(shè)中的個體倫理

制度的制定和實施與行政人員的個體倫理成熟程度、價值觀念、道德品性等密切相關(guān)。當前，我國政府行政人員在住房保障和供應體系建設(shè)過程中應當處理好以下幾方面的關(guān)系：

第一，個人利益與集體利益的關(guān)系——廉潔奉公、誠實守信。一方面在普通商品房市場，由于市場的興盛，房地產(chǎn)開發(fā)商普遍獲利較多，易出現(xiàn)不當競爭行為，尤其是利用某些行政人員不良的職業(yè)操守獲取不當?shù)美?，實現(xiàn)錢權(quán)交易，擾亂房地產(chǎn)市場的正常運行。另一方面在保障性住房建設(shè)和供給中，由于政府處于主導地位，需要在國家利益、受眾群體利益和開發(fā)商利益之間作好權(quán)衡，但是當個別行政人員把服務性的本質(zhì)演變?yōu)橐环N權(quán)力時，則可能出現(xiàn)權(quán)力尋租現(xiàn)象，成為開發(fā)商或非保障群體的尋租對象，損害真正需要被保障群體的利益。因此，在住房保障和供應體系建設(shè)中，除了要加強立法和監(jiān)督以外，還要提高政府行政人員的道德素養(yǎng)，以實現(xiàn)群眾利益、集體利益作為根本出發(fā)點，維護社會的公平與正義。

第二，地方利益與國家利益的關(guān)系——顧全大局、利國利民。提倡集體主義的前提是弄清集體的內(nèi)涵，集體分為虛幻的集體和真實的集體，虛幻的集體并不代表整個社會的真正的普遍利益。例如，有些地方政府通過提高土地出讓價格的手段，將國有或集體土地高價賣給開發(fā)商，這表面上看可以增加地方政府的財政收入，并且有些政府還利用這些收入進一步用于其他建設(shè)開支，甚至短期內(nèi)推動了地方經(jīng)濟的發(fā)展，但是實際上擾亂了房地產(chǎn)市場的經(jīng)濟秩序，變相抬高了房價，進一步損害民眾的利益，給經(jīng)濟體制改革的全局性和持續(xù)性埋下了隱患。

第三，當前利益與長遠利益的關(guān)系——勤儉節(jié)約、造福子孫。人類發(fā)展是一個漫長的過程，當下的人們總是生活在歷史的某一個階段，不僅要傳承文明，更要造福后世，這是每一個現(xiàn)世人的義務和責任。雖然住房對于人類的生存質(zhì)量有著重要的關(guān)系，但我們對住房的需求也必須遵循可持續(xù)發(fā)展的原則，應杜絕各種目的的資源浪費。例如，隨著房地產(chǎn)市場的勃興以及對地方政府政績評價機制的不合理，很多地方政府一味追求打造新城、改造舊城的政績，大拆大建、重復建設(shè)、過渡建設(shè)，如出現(xiàn)所謂的“空城”“鬼城”，不僅耗費了大量的人力物力財力，也使得一些歷史文化風貌蕩然無存，甚至使生態(tài)環(huán)境遭到破壞，綠化率降低，人們生活在“現(xiàn)代化的鋼筋水泥的叢林”里，帶來一系列生存隱患。

第四，經(jīng)濟效益與社會效益的關(guān)系——勤政愛民、改善民生。習總書記曾指出，加快推進住房保障和供應體系建設(shè)的一個重要方面就是要處理好“住房發(fā)展的經(jīng)濟功能和社會功能的關(guān)系”。例如，住房保障是目前社會保障的關(guān)鍵領(lǐng)域之一，既關(guān)系社會成員的生活質(zhì)量，也關(guān)系到社會的穩(wěn)定發(fā)展，是社會發(fā)展的重要內(nèi)容。但住房保障的具體實施具有政府投入大、收益少、起效慢等特點，因此，有些地方政府在經(jīng)濟發(fā)展過程中往往將此看作一筆巨大的財政負擔，加大對此投入意味著減小其他可以迅速帶來經(jīng)濟效益的投入，即出現(xiàn)“財政沖突”，而忽視住房保障所帶來的潛在和持久的效力，如拉動居民的其他消費水平，控制房地產(chǎn)泡沫，穩(wěn)定社會等。因此，住房保障工作是一項長期的社會工作，是一項惠及全社會的利民工程，各級政府的行政人員都應當處理好住房發(fā)展的經(jīng)濟功能和社會功能的關(guān)系，把最終改善民生、推動經(jīng)濟社會的全面發(fā)展作為行政工作的目標。

[1]習近平.把住房保障和供應體系建設(shè)辦成一項德政工程[EB/OL][2013-10-30]http://news.xinhuanet.com/politics/2013-10/30/c_117937412.htm.

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