楊彬

（福建師范大學(xué)法學(xué)院，福建福州 350108）

大陸地區(qū)地方治理中的公民參與

楊彬

（福建師范大學(xué)法學(xué)院，福建福州 350108）

公民參與是衡量一個(gè)國(guó)家政治民主化的重要尺度，而地方治理理念及分權(quán)化的制度設(shè)計(jì)為公民參與公共生活與公共事務(wù)管理提供了廣闊的空間。地方治理是公民直接參與社會(huì)事務(wù)的有效途徑，公民參與是地方治理的核心內(nèi)容。地方治理的發(fā)展水平及治理能力和公民參與之間存在密切聯(lián)系。地方治理中公民參與的困境需要找到行之有效的解決路徑。

地方治理；公民參與；困境；路徑；

一、治理與地方治理的概念

20世紀(jì)90年代以來(lái)，在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了廣泛的地方治理運(yùn)動(dòng)，英文中的治理來(lái)自于拉丁語(yǔ)與希臘語(yǔ)，原意為控制、引導(dǎo)和操縱。治理運(yùn)動(dòng)的興起標(biāo)志著一種新的管理方式，它改變以往依靠政府的威懾力進(jìn)行公共行政的權(quán)力主導(dǎo)模式，而轉(zhuǎn)向通過(guò)政府與社會(huì)的共同合作，社會(huì)組織的自治等公民參與的權(quán)利主導(dǎo)模式實(shí)現(xiàn)地方的有效治理。全球治理委員會(huì)發(fā)表的《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告指出，治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程［1］。它包含了四個(gè)特點(diǎn)：1.治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程。2.治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)。3.治理既涉及公共部門(mén)，也包括私人部門(mén)。4.治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。

地方治理作為治理思想中最為重要的表現(xiàn)之一，是治理權(quán)威在政府與市場(chǎng)，第三部門(mén)之間的分化與擴(kuò)散，以及在政府體系內(nèi)部通過(guò)行政權(quán)力和責(zé)任的下放來(lái)增進(jìn)地方政府的積極性，靈活性，回應(yīng)性，其實(shí)質(zhì)是治理權(quán)從國(guó)家中心主義向多中心化與多層次化的變遷過(guò)程［2］。而多中心化最為明顯的表現(xiàn)即治理主體的多元化，它表明公共事務(wù)由政府為管理中心轉(zhuǎn)為由社會(huì)組織等多元主體共同承擔(dān)社會(huì)事務(wù)的責(zé)任。公民參與是該理念及結(jié)構(gòu)下最主要的體現(xiàn)。

二、公民參與的概念

《布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)》把公民參與定義為：“公民參與是參與制定、通過(guò)或貫徹公共政策的行動(dòng)，這一寬泛的定義適用于從事這類(lèi)行動(dòng)的任何人，無(wú)論他是當(dāng)選的政治家，政府官員或是普通公民，只要他是在政治制度內(nèi)以任何方式參加政策的形成過(guò)程?！保?］自20世紀(jì)60年代以來(lái)，公民參與這一概念上升為一種新興的民主形式在各國(guó)興起，并于90年代傳入我國(guó)大陸地區(qū)。目前大陸地區(qū)對(duì)于公民參與沒(méi)有完善的理論體系。其概念仍具有較大模糊性，一些學(xué)者基于對(duì)公民參與的理解提出了不同的概念。作為大陸地區(qū)較早進(jìn)行研究的學(xué)者，俞平伯教授認(rèn)為：“公民參與即公共參與，公眾參與，是公民參與試圖影響公共政策和公民生活的一切活動(dòng)。它包括著結(jié)社、投票、請(qǐng)?jiān)浮⒏?jìng)選、公決、集會(huì)、協(xié)商、游說(shuō)、聽(tīng)證、上訪(fǎng)等?！倍Z西津教授認(rèn)為：“公民參與是公民通過(guò)政治制度內(nèi)的渠道，試圖影響政府的活動(dòng)，特別是與投票相關(guān)的一系列行為，是從政治選舉到影響政府決策的一切行為發(fā)展到公共事務(wù)的民主治理?！标P(guān)于公民參與，王錫鋅教授也作出了定義：“公民參與是指在行政立法和決策中，政府相關(guān)主體通過(guò)允許，鼓勵(lì)利益關(guān)系人和一般社會(huì)公眾，就立法和決策所涉及的與利益或者涉及公共利益的重大問(wèn)題，以提供信息，表達(dá)意見(jiàn)，發(fā)表評(píng)論，闡述利益訴求等方式參與立法和決策過(guò)程，并進(jìn)而提升行政立法和決策公正性，正當(dāng)性和合理性的一系列制度和機(jī)制?！辈潭▌淌趧t認(rèn)為“公民參與具有制度化的特點(diǎn)，它是公共權(quán)力在進(jìn)行立法，制定公共政策，決定公共事務(wù)或進(jìn)行公共治理時(shí)，由公共權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)開(kāi)放的途徑從公眾與利害相關(guān)個(gè)人或組織獲取信息，聽(tīng)取意見(jiàn)，并通過(guò)反饋互動(dòng)對(duì)公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為?！蓖ㄟ^(guò)比較上述學(xué)者對(duì)公民參與概念的不同闡述，我們可以看到其中既有較為寬泛的理解，又有過(guò)于狹窄的局限，它不僅指政治選舉的單一環(huán)節(jié)，也并非包含所有的公眾參與行為，但公民通過(guò)與政府的溝通與互動(dòng)的直接性，參與公共事務(wù)的決策中，從而實(shí)現(xiàn)公民與決策機(jī)關(guān)的協(xié)商對(duì)話(huà)，是公民參與地方治理所具有共識(shí)性的特點(diǎn)。

三、地方治理與公民參與的關(guān)系

地方治理的水平及發(fā)展程度與公民參與之間存在密不可分的聯(lián)系，地方治理是公民參與公共事務(wù)管理與公共生活的天然實(shí)驗(yàn)場(chǎng)，地方治理的理念及分權(quán)化的制度設(shè)計(jì)為公民進(jìn)入并影響地方公共政策過(guò)程開(kāi)辟了廣闊的空間［4］。而公民通過(guò)參與地方治理，實(shí)現(xiàn)自我提升，自我教育，培養(yǎng)參與公共事務(wù)的經(jīng)驗(yàn)?zāi)芰Γ⒁缘胤綖槠瘘c(diǎn)，逐步擴(kuò)大到社會(huì)、國(guó)家層面。公民參與能力的高低直接影響著地方治理制度的優(yōu)劣，地方政府在公民參與公共事務(wù)上的開(kāi)放和接納程度，協(xié)作溝通能力對(duì)于公民參與的范圍及效果作用明顯。二者的密切關(guān)系可以概括為兩個(gè)方面：一方面，公民最感興趣與其生活密切相關(guān)的事務(wù)，公民愿意以各種方式參與地方治理，地方治理中公民參與的諸多地方事務(wù)同國(guó)家層面所參與的范圍相比，在廣度上大大拓寬。地方治理同樣延長(zhǎng)了公民參與的深度。公民只有直接參與到地方治理，特別是決策層面上，才能真正成為公民社會(huì)的主角，而地方治理的公民參與過(guò)程正是提供公民公共事務(wù)參與能力、提升政治水平的訓(xùn)練營(yíng)。同理，培養(yǎng)出的公民參與能力也勢(shì)必會(huì)擴(kuò)大到國(guó)家層面。另一方面，公民參與對(duì)于地方治理也同樣具有重要意義。首先，隨著現(xiàn)代社會(huì)治理模式的變革，要求地方政府運(yùn)作具備更高的效率性、靈活性、回應(yīng)性，傳統(tǒng)的地方政府權(quán)力集中，反應(yīng)滯后的管理形式已無(wú)法滿(mǎn)足現(xiàn)代社會(huì)的需求，引進(jìn)開(kāi)放、透明、互動(dòng)及適度分權(quán)的制度安排，強(qiáng)化公民參與地方公共事務(wù)的自主管理，是政府與公民合作進(jìn)行地方治理的應(yīng)有之義。其次，新形勢(shì)下，地方政府在公共事務(wù)的治理視野已發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變，社會(huì)資源的協(xié)調(diào)、管理、沖突解決，日益成為關(guān)注的重心。這就提出了在分權(quán)制度下，公民通過(guò)充分的參與形式來(lái)承擔(dān)更多的公共事務(wù)的客觀(guān)要求。特別是當(dāng)今全球化時(shí)代背景下，地方治理中許多問(wèn)題亟需政府與公民參與下的共同努力方能解決。諸如在資源保護(hù)與生態(tài)環(huán)境問(wèn)題上表現(xiàn)尤為明顯，實(shí)踐中只有通過(guò)企業(yè)組織與民間組織等各種形式的公民參與下，才能真正將地方公共事務(wù)作為事業(yè)共同體加以看待，并為之做出積極有效的努力。因此，伴隨公民社會(huì)的逐漸成長(zhǎng)，更多國(guó)家意識(shí)到地方治理中公民參與的重要意義，并紛紛建立起一套合作、參與、自主管理的地方治理體制。在地方治理中完善公民參與渠道的多元化、制度化，從而在提升公民參與公共事務(wù)管理水平下，也加強(qiáng)了地方政府應(yīng)對(duì)與解決地方事務(wù)的能力?？梢哉f(shuō)，地方治理是公民直接參與社會(huì)事務(wù)的有效途徑，公民參與是地方治理的核心內(nèi)容。

四、地方治理中公民參與的困境

（一）理念方面

由于長(zhǎng)期處于封建專(zhuān)制社會(huì)，我國(guó)傳統(tǒng)政治文化中具有較多的消極因素，特別是封建宗法制社會(huì)結(jié)構(gòu)所衍生的落后價(jià)值觀(guān)念，突出表現(xiàn)在政府執(zhí)政理念的專(zhuān)斷性與公民參與的附庸性上。我國(guó)傳統(tǒng)政治生活中的宗法觀(guān)念從家庭關(guān)系中產(chǎn)生，由家庭中的尊卑次序的“家長(zhǎng)制”倫理道德擴(kuò)展到國(guó)家層面的君臣上下的“家天下”政治規(guī)范。其實(shí)質(zhì)是一種接受支配，絕對(duì)服從的關(guān)系。不可否認(rèn)，這些觀(guān)念對(duì)于當(dāng)代公民參與地方公共事務(wù)的價(jià)值觀(guān)念有著無(wú)法忽略的承繼性影響。首先，受封建自然經(jīng)濟(jì)的影響，中國(guó)傳統(tǒng)政治文化中的公民參與受制于生產(chǎn)方式所帶來(lái)的分散性與封閉性束縛，廣大的農(nóng)民階層無(wú)法自由地表達(dá)交流意愿，政府權(quán)力成為最大權(quán)威，君主意志、官府權(quán)威成為人們是非判斷的觀(guān)念標(biāo)準(zhǔn)，根深蒂固的臣民觀(guān)念在歷史中牢固地束縛著廣大民眾。隨著時(shí)代變遷，社會(huì)的巨大進(jìn)步，雖然公民意識(shí)已廣泛覺(jué)醒，但傳統(tǒng)政治文化中的“官本位”觀(guān)念仍然影響著地方政府的執(zhí)政理念，制約著公民參與政治生活的熱情。其次，受專(zhuān)制主義政治文化傳統(tǒng)宣揚(yáng)的權(quán)力至上所導(dǎo)致的長(zhǎng)期以來(lái)民眾參與意識(shí)的丟失是當(dāng)今公民參與地方治理的思想“病根”之一，尤其是政治文化中的精英統(tǒng)治的傳統(tǒng)。普通民眾在精英統(tǒng)治的治理框架中被排除在外，無(wú)法參加政治資源的分配，實(shí)際上造成了普通民眾在政治生活中失去了參與資格，并從接受精英們的統(tǒng)治逐漸形成了對(duì)精英們的依賴(lài)。在被動(dòng)地接受政治領(lǐng)域的排斥無(wú)奈與主動(dòng)地形成對(duì)精英統(tǒng)治權(quán)威的依賴(lài)的矛盾中，衍生出中國(guó)政治文化中奇特的中庸主義心態(tài)。本應(yīng)作為民眾正常需求的政治生活的參與行為淪落為實(shí)然上民眾消極的中庸主義處世哲學(xué)，由此產(chǎn)生了民眾參與公共事務(wù)方面的普遍的附庸心理。這在很大程度上束縛了公民積極參與政治生活的實(shí)踐。

（二）制度方面

公民參與地方治理的有效性與制度上的保障密切相關(guān)，當(dāng)前我國(guó)在制度供給上仍不夠完善，主要表現(xiàn)在：一是相關(guān)法律法規(guī)不完善。雖然憲法與基本法律制度對(duì)于公民參與領(lǐng)域的相關(guān)權(quán)利做出了相應(yīng)規(guī)定，但對(duì)于參與行為、參與渠道以及參與實(shí)施保障方面的規(guī)定都無(wú)具體規(guī)定，這造成了地方政府在治理過(guò)程中往往忽視公民參與的必要性，公民參與在缺乏具體制度保障下，流于形式［5］。在其他法律法規(guī)中散見(jiàn)的一些條款也根本無(wú)法在制度層面形成對(duì)公民參與地方治理的有力保障。二是公民參與配套機(jī)制不健全。隨著民主政治進(jìn)程的加快，公民參與有效進(jìn)行面臨著相關(guān)配套機(jī)制供給不足的困境。在公民參與地方治理中，公民獲得信息的接收機(jī)制，公民的信息表達(dá)機(jī)制，政府的信息公開(kāi)機(jī)制，政府的信息回應(yīng)機(jī)制等都遠(yuǎn)不夠滿(mǎn)足公民參與的需求，使公民無(wú)法真正有效地參與到地方治理中。而公民不斷上漲的參與熱情也因缺乏具體可操作的參與程序及制度保障而不斷喪失，并導(dǎo)致公民參與公共事務(wù)的各種途徑不暢，進(jìn)而造成非理性的公民參與行為不斷增加，甚至于一些危害社會(huì)穩(wěn)定的群體性事件的產(chǎn)生。

（三）經(jīng)濟(jì)方面

在利益因素上，改革開(kāi)放后，伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，發(fā)展不平衡問(wèn)題日益突顯，直接導(dǎo)致不同社會(huì)階層與社會(huì)群眾的利益差別。而公民作為謀求自身利益最大化的個(gè)體，在價(jià)值目標(biāo)上往往帶有極端的利己性，在參與地方治理的過(guò)程中，總是以維護(hù)其自身經(jīng)濟(jì)利益為目的，對(duì)地方治理活動(dòng)會(huì)作出不同評(píng)判，難以統(tǒng)一。忽略了公民參與地方治理的理性?xún)r(jià)值目標(biāo)，進(jìn)而導(dǎo)致公民參與地方治理的無(wú)序性。在物質(zhì)保障因素上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低往往制約著公民參與的實(shí)現(xiàn)。顯然缺乏相應(yīng)的物質(zhì)保障，公民參與的熱情以及能力都將大大降低，公民的經(jīng)濟(jì)水平?jīng)Q定下的物質(zhì)保障條件也影響著公民的受教育程度，進(jìn)而直接影響著公民參與地方治理的方式、內(nèi)容及能力。通常在具備較好的物質(zhì)保障條件下，公民更愿意也更容易積極主動(dòng)地參與到地方治理中，相反，經(jīng)濟(jì)水平較低的公民，由于身處較為缺乏物質(zhì)保障的境遇，往往無(wú)暇顧及公共事務(wù)的管理，參與熱情大為降低。實(shí)踐證明，缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，離開(kāi)足夠的物質(zhì)保障，公民參與地方治理只能是一紙空談，無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

（四）公民參與能力方面

公民參與能力的有限是公民參與地方治理的整體水平不高的重要因素，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與政治民主化進(jìn)程的加快，公民參與意識(shí)的增強(qiáng)，公民參與地方治理的愿望較為強(qiáng)烈。但受制于參與能力的局限，公民參與地方治理仍面臨現(xiàn)實(shí)的困難。首先，由于受教育程度及文化水平的影響，受教育程度較高的公民往往對(duì)于地方公共事務(wù)有更高的認(rèn)識(shí)能力，并通過(guò)所掌握的政治文化知識(shí)，信息處理技能，參與到地方治理中。而受教育程度較低的公民，通常對(duì)地方事務(wù)缺乏充分理性的認(rèn)識(shí)，利己思維傾向嚴(yán)重，權(quán)利主體意識(shí)薄弱甚至喪失。其次，伴隨科學(xué)技術(shù)的高速發(fā)展，地方治理中所要面對(duì)的公共事務(wù)的科技含量也在迅速提升，而公民由于不具備與之相關(guān)的參與技能，對(duì)涉及的公共事務(wù)所要解決的問(wèn)題與相關(guān)的背景都無(wú)法進(jìn)行準(zhǔn)確的分析，這不可避免地增加了公民參與地方治理的難度［6］。此外，由于地方政府在公共事務(wù)的信息公開(kāi)上缺乏透明，造成公民獲取信息渠道的狹窄，也進(jìn)一步加劇了公民參與能力的有限性。

五、地方治理中公民參與的有效路徑

（一）轉(zhuǎn)變政府執(zhí)政理念，培育公民參與意識(shí)

與西方大多數(shù)國(guó)家不同，中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期處于傳統(tǒng)的封建專(zhuān)制文化影響之中，較為缺乏現(xiàn)代政府管理的服務(wù)理念［7］。“官本位”思想仍在當(dāng)前廣大政府官員的意識(shí)中殘留，官員的民主政治意識(shí)仍較為淡薄，這對(duì)公民參與地方治理的不利影響顯而易見(jiàn)。轉(zhuǎn)變政府執(zhí)政理念，樹(shù)立政府官員的服務(wù)意識(shí)，擯除殘存于意識(shí)形態(tài)中的“官本位”思想，迫在眉睫。對(duì)地方政府公務(wù)員的民主政治教育，強(qiáng)化公務(wù)員公仆意識(shí)，為人民服務(wù)的執(zhí)政理念，使地方政府對(duì)公民參與地方治理的重要意義有充分的認(rèn)知，認(rèn)識(shí)到隨著公民社會(huì)的逐步確立，公民參與地方治理的能力也已日漸成熟，公民參與地方治理已經(jīng)有了較充足的條件，進(jìn)而對(duì)公民參與地方治理提供切實(shí)的保障。對(duì)于公民而言，雖然在民主政治的喚醒下參與地方治理的意識(shí)日益增強(qiáng)，但仍有相當(dāng)一部分公民未完全樹(shù)立自己作為社會(huì)主人翁的主體意識(shí)，政治人格尚未得到確立，對(duì)于權(quán)力的依附心態(tài)仍較為明顯，公民參與地方治理的政治文化還未塑造成形。一方面，公民自覺(jué)培養(yǎng)參與地方治理的政治責(zé)任感，權(quán)利意識(shí)的建立尤為重要；另一方面，政府因掌控最多的社會(huì)資源，應(yīng)對(duì)公民參與地方治理的實(shí)踐進(jìn)行大力宣傳、引導(dǎo)，培養(yǎng)公民參與文化，使公民在參與地方治理的實(shí)驗(yàn)場(chǎng)中，訓(xùn)練公共事務(wù)的參與能力，養(yǎng)成民主性情。

（二）完善地方治理中公民參與的制度供給

憲法對(duì)公民參與的權(quán)利提供了最根本的保障，但如何將紙面上靜止的文字轉(zhuǎn)為實(shí)踐中動(dòng)態(tài)的保障就需要具體規(guī)定與行之有效的制度安排。目前關(guān)于公民參與地方治理實(shí)現(xiàn)公民參與權(quán)利的具體規(guī)定，包括公民參與的程序、方式、內(nèi)容等具體層面的操作說(shuō)明都大量缺失。公民參與地方治理的有效性無(wú)法得到切實(shí)保障。因此加強(qiáng)公民參與的實(shí)體法與程序法建設(shè)十分迫切，由于公民在與政府的對(duì)話(huà)過(guò)程中處于弱勢(shì)地位，因此只有通過(guò)實(shí)體法上對(duì)公民參與的具體內(nèi)容、方式及救濟(jì)渠道作出明確規(guī)定，才能使公民參與地方治理的合法權(quán)益免受非法侵害。并且由于地方治理中所涉及的公共事務(wù)內(nèi)容繁雜，一些事務(wù)對(duì)于公民的參與能力提出極高的技術(shù)要求，公民參與到地方治理中的所有活動(dòng)也沒(méi)有必要，因此通過(guò)具體的法律法規(guī)對(duì)公民參與的范圍作出合理的限定，才能規(guī)范公民參與地方治理的所有活動(dòng)依法進(jìn)行［8］。而在程序法的建設(shè)中，2008年湖南省出臺(tái)的《湖南省行政程序規(guī)定》作為大陸地區(qū)第一部地方行政程序規(guī)定，對(duì)公民參與程序的原則、途徑、救濟(jì)方式都做出了詳細(xì)的規(guī)定，受到各方的廣泛認(rèn)可，這為各個(gè)地方公民參與地方治理的程序法方面的制定提供了有益借鑒。關(guān)于行之有效的制度建設(shè)，首推政府的信息公開(kāi)制度，盡管近些年已經(jīng)取得一定成績(jī)，但問(wèn)題仍十分突出，特別表現(xiàn)在信息公開(kāi)的范圍過(guò)于狹窄，內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，公開(kāi)力度不強(qiáng)，公開(kāi)不夠及時(shí)等。為此應(yīng)擴(kuò)大政府信息公開(kāi)的力度，將司法與立法領(lǐng)域的政務(wù)信息也納入了公開(kāi)范圍，在深度上，對(duì)政府信息公開(kāi)不斷推進(jìn)，不局限于政府決策結(jié)果的公開(kāi)，決策過(guò)程及相關(guān)程序也應(yīng)納入公開(kāi)之列［9］。在現(xiàn)代信息社會(huì)下，政府信息平臺(tái)的擴(kuò)展主要表現(xiàn)在電子政務(wù)的積極發(fā)展上，應(yīng)將現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)作為政府信息公開(kāi)的重要載體加快建設(shè)。與此同時(shí)，同步推進(jìn)聽(tīng)證制度建設(shè)，使其充分反映公民的建議意見(jiàn)，促進(jìn)政府及時(shí)回應(yīng)的能力，這些既有利于政府的高效運(yùn)作，又便捷公民對(duì)地方公共事務(wù)的充分了解與對(duì)政府的監(jiān)督，從而在制度上為公民參與地方治理提供有力保障。

（三）發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，健全公民參與的組織載體

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是公民參與地方治理的孵化器。參與總是伴隨著較高水平的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改革開(kāi)放三十多年，大陸地區(qū)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，公民社會(huì)不斷成長(zhǎng)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，公民成為平等的主體，逐步擺脫了對(duì)政府主導(dǎo)政治的依附性。為維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)利益，公民積極參與政治生活，分享政治資源，對(duì)參與地方治理懷有強(qiáng)烈愿望。公民參與地方治理的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展下的物質(zhì)保障，因而只有堅(jiān)持發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)水平的全面提高，才能解決由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡所造成的社會(huì)階層的利益分配不公問(wèn)題，促使公民在參與地方治理過(guò)程中妥善調(diào)整矛盾與沖突。另一方面，公民參與地方治理中所呈現(xiàn)的利益訴求的多元性、分散性，在非理性下產(chǎn)生的矛盾沖突往往在非組織狀態(tài)下發(fā)生［10］。個(gè)體參與能力相對(duì)有限，組織化的公民參與通常更為有效。因而健全公民參與地方治理的組織載體具有重要意義，應(yīng)放寬對(duì)民間社團(tuán)組織登記的諸多限制，減少政府干涉，提升民間組織的非政府性，加大對(duì)民間社團(tuán)組織的支持與服務(wù)力度。并通過(guò)健全民間組織立法，避免非法社會(huì)團(tuán)體，改革作為基層群眾自治組織的村委會(huì)與居委會(huì)這兩個(gè)重要的公民參與載體，使它們?yōu)楣駞⑴c地方治理發(fā)揮更為有效的作用。

（四）培養(yǎng)高素質(zhì)公民，提高公民參與能力

公民的科學(xué)文化水平的高低直接關(guān)系著其對(duì)地方公共事務(wù)的認(rèn)識(shí)。一般而言，受教育程度越高，其參與地方治理的能力越高，因此，科學(xué)教育事業(yè)的大力發(fā)展，高素質(zhì)公民的培養(yǎng)是提升公民參與地方治理的根本之道。提高公民的科學(xué)文化水平，推廣素質(zhì)教育，重視公民的人格培養(yǎng)，促進(jìn)公民的全面發(fā)展，這為公民在參與公共事務(wù)時(shí)，對(duì)涉及個(gè)體利益的矛盾與沖突下的合作意識(shí)，協(xié)調(diào)能力，公共參與精神塑造了良好基礎(chǔ)。除了高素質(zhì)的文化水平，較強(qiáng)的參與意識(shí)與能力也是公民參與地方治理必不可少的條件。為此應(yīng)該重視民主政治理念的宣傳與教育力度，政府作為社會(huì)資源的強(qiáng)勢(shì)支配主體應(yīng)充分運(yùn)用報(bào)紙、刊物、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等紙質(zhì)與電子媒體，對(duì)公民進(jìn)行民主政治的引導(dǎo)、教育。宣傳民主政治知識(shí)，促進(jìn)公民法治觀(guān)念、權(quán)利意識(shí)，增強(qiáng)公民作為地方治理參與主體的主人翁意識(shí)，避免公民參與地方治理的過(guò)程流為形式。確保在法治軌道下，公民自覺(jué)遵守法律，抵制非法行為，使公民參與地方治理的活動(dòng)在良好的法治環(huán)境下有序進(jìn)行。觀(guān)念樹(shù)立后，還需要具體的參與技能的學(xué)習(xí)與應(yīng)用，尤其政府應(yīng)引導(dǎo)公民通過(guò)正確有效的渠道獲取公共事務(wù)的信息，如對(duì)政府公開(kāi)制度的有效利用，避免公民在龐大繁雜的信息中無(wú)所是從。并對(duì)公民處理信息的方法進(jìn)行技術(shù)上的指導(dǎo)與幫助，如整合分析信息的能力，在技術(shù)層面就需要專(zhuān)門(mén)的學(xué)習(xí)。此外政府還應(yīng)為公民充分運(yùn)用參與公共事務(wù)的各種渠道提供介紹與幫助，如人大代表聯(lián)系機(jī)制與首長(zhǎng)信箱等溝通反映平臺(tái)，使公民更加有效有序地參與到地方治理活動(dòng)中?！?/p>

［1］全球治理委員會(huì)——我們的全球伙伴［M］.倫敦：牛津大學(xué)出版社，1995.

［2］［9］孫柏瑛.當(dāng)代地方治理［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.

［3］戴維·米勒等.布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)［M］.北京：中國(guó)政治出版社，1992.

［4］俞可平.治理與善治［M］.北京：北京社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

［5］蘇振華.公民參與地方治理的理論與實(shí)踐機(jī)制［J］.陰山學(xué)刊，2011，（1）.

［6］陳芳.當(dāng)代中國(guó)地方治理中的公民參與［J］.東南學(xué)術(shù)，2008，（4）.

［7］徐越倩.地方治理的理論體系及中國(guó)的分析路徑［J］.浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2008，（5）.

［8］俞可平.中國(guó)公民社會(huì)的制度環(huán)境［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2007.

［10］蔡定劍.公眾參與——風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的制度建設(shè)［M］.北京：法律出版社，2009.

Mainland Citizen Participation in Local Governance

YANG Bin

（School of Law Fujian Normal University，F(xiàn)uzhou 350108，China）

Citizen participation is the important measure of a nation’s political democratization，and the concept of local governance and decentralization system designed for citizen participation in public life and public affairs management provides a broad space.Local governance is an effective way to direct citizen participation in public affairs，citizen participation is the core of local governance.There is a close link between the level of development and governance capacity of local governance and citizen participation，Plight of citizen participation in local governance need to find the effective way to solve.

localgovernance；citizen participation；dilemma；path

D63-3

A

1009-6566（2014）05-0017-05

2014-07-28

楊彬（1987—），男，福建南平人，福建師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃ɡ碚摗?/p>