李芳

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服務(wù)型政府視角下地方政府文化建設(shè)

李芳

（廣西師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣西 南寧 530001）

目前，地方政府文化中存在一些問(wèn)題，如形式主義與地方主義的文化現(xiàn)象，權(quán)威崇拜與地方崇拜的價(jià)值觀念，重人治輕法治的管理理念，“等靠要”思想嚴(yán)重等。要加快地方服務(wù)型政府的構(gòu)建，從而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的快速發(fā)展，應(yīng)堅(jiān)持以人為本的服務(wù)理念，進(jìn)行制度創(chuàng)新，塑造透明、廉潔的政府文化形態(tài)，并加強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)、政治．文化的建設(shè)，為政府文化建設(shè)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

服務(wù)型政府；地方政府文化；以人為本；透明廉潔

為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、政治民主發(fā)展的需要，構(gòu)建服務(wù)型政府成為我國(guó)政府改革的最佳路徑。服務(wù)型政府的建設(shè)，包括文化價(jià)值體系的確立、權(quán)責(zé)體系的劃分、組織機(jī)構(gòu)體系的設(shè)置和規(guī)章制度體系的建立等，其中文化價(jià)值體系的確立是首要且核心的組成部分[1]43?50。眾所周知，政府文化是政府管理的軟環(huán)境，也是政府管理不可或缺的靈魂。一方面，政府文化受到政治、經(jīng)濟(jì)、科技及社會(huì)文化等因素的影響；另一方面，政府文化對(duì)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)及政府的管理行為產(chǎn)生反作用。與改革開(kāi)放以來(lái)的歷次行政體制改革不同，服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)踐不完全是自上而下先由中央倡導(dǎo)開(kāi)始的，而是來(lái)自地方的先行先試[2]115?122。地方政府文化是地方政府管理體制的思想文化根基，必須與服務(wù)型政府的內(nèi)涵、理念和價(jià)值目標(biāo)相一致，這樣才有利于地方政府權(quán)責(zé)體系的劃分，規(guī)章制度的有效確立以及公共服務(wù)能力的提升，從而促進(jìn)地方政府各項(xiàng)管理工作的順利進(jìn)行及服務(wù)型政府的構(gòu)建。

一、服務(wù)型政府概述

黨的十六屆六中全會(huì)明確要求“建設(shè)服務(wù)型政府，加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新與公共服務(wù)職能”，服務(wù)型政府第一次被寫入執(zhí)政黨的指導(dǎo)性文件中。十七大報(bào)告中，胡錦濤總書記再一次強(qiáng)調(diào)“要加快行政管理體制改革的進(jìn)程，建設(shè)服務(wù)型政府”。服務(wù)型政府成為我國(guó)政府改革的目標(biāo)取向，尤其是在地方政府改革中。因此，了解其概念、文化理念對(duì)服務(wù)型政府的建設(shè)有著十分重要的作用。

(一) 服務(wù)型政府的概念

服務(wù)型政府就是全心全意為人民服務(wù)的政府，從政治學(xué)的角度來(lái)看就是為社會(huì)服務(wù)，從行政學(xué)的角度來(lái)看就是為公共服務(wù)。服務(wù)型政府是指在公民本位和社會(huì)本位思想的指導(dǎo)下，把政府定位于服務(wù)者的角色，并通過(guò)法定程序，按照公民意志組建起來(lái)的以全心全意為人民服務(wù)為宗旨，以公正執(zhí)法為標(biāo)志，并承擔(dān)著相應(yīng)責(zé)任的政府[3]126?129。這是“三個(gè)代表”思想在政府管理領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。

(二) 服務(wù)型政府的文化理念

任何一種政府文化都是為適應(yīng)特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展需要而形成的[4]。以人為本，樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的理念是服務(wù)型政府文化的重要指導(dǎo)思想，在觀念與制度上影響著政府管理的行為取向。服務(wù)型政府文化理念包含以下四個(gè)方面：

1. 以“以人為本”為思想基礎(chǔ)

國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，人民是國(guó)家公共權(quán)力的所有者，為社會(huì)公共服務(wù)是政府責(zé)任的體現(xiàn)。政府作為服務(wù)者，要有以人民利益為中心的服務(wù)觀，以提供公共服務(wù)為目標(biāo)的政府觀，以“民本位”為核心的權(quán)力觀，一切工作以人民的切身利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，全心全意為人民服務(wù)。

2. 以民主法治為建設(shè)前提

民主與法治是人類社會(huì)政治文明的重要成果，也是服務(wù)型政府文化建設(shè)的前提條件。民主是我國(guó)社會(huì)主義制度的內(nèi)在要求，也是現(xiàn)今政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容。而法治是現(xiàn)代行政手段，它的實(shí)質(zhì)是秩序，在有序發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)中，政府作為領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)遵紀(jì)守法，這樣不僅使政府在管理活動(dòng)中減少人治的盲目及隨意行為，也能為服務(wù)型政府的建設(shè)提供有力保障。民主與法治是服務(wù)型政府文化建設(shè)的前提，應(yīng)使其融于政府文化、規(guī)章制度和一切事務(wù)中。

3. 以公開(kāi)透明、高效廉潔為行為標(biāo)準(zhǔn)

公開(kāi)透明是政府塑造良好形象的基礎(chǔ)，政府應(yīng)維護(hù)好公民的知情權(quán)，使他們能迅速了解與自身利益相關(guān)的政策信息，從而有效地促進(jìn)他們參與公共決策的積極性。此外，政府應(yīng)做到高效廉潔。一方面，政府各部門要實(shí)現(xiàn)高效率的運(yùn)轉(zhuǎn)，必須充分利用各種資源來(lái)實(shí)現(xiàn)其管理目標(biāo)。另一方面，政府工作人員必須依法行政、清正廉潔，不以手中權(quán)力謀取個(gè)人利益，真正做到權(quán)為民所用，利為民所謀。服務(wù)型政府文化以公開(kāi)透明、高效廉潔作為行為方式準(zhǔn)則，有助于更好地規(guī)范政府行為。

4. 以完善的服務(wù)為價(jià)值目標(biāo)

政府的一切權(quán)力都是人民大眾授予的，來(lái)自公民與政府之間的契約或全能委托，因此服務(wù)于人民是現(xiàn)代政府的天職[5]17?21?，F(xiàn)代政府應(yīng)由權(quán)力管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)換之后，政府人員與人民群眾的距離縮短了，傳統(tǒng)的等級(jí)之分也沒(méi)有了，有助于政府組織機(jī)構(gòu)有效地履行服務(wù)職能。服務(wù)型政府為維護(hù)最廣大人民的根本利益，要以提高政府的管理能力為基礎(chǔ)，以完善的服務(wù)為價(jià)值目標(biāo)，最大限度滿足人民的需要。

二、地方政府文化存在的問(wèn)題及原因分析

我國(guó)傳統(tǒng)文化對(duì)政府文化的影響頗深，其對(duì)地方政府文化建設(shè)的影響更為嚴(yán)重，因?yàn)榈胤秸幕粌H受傳統(tǒng)文化的影響，也受地方文化地域性與依賴性的影響，所以在社會(huì)文化發(fā)展中，地方政府文化問(wèn)題突顯。

(一) 地方政府文化中形式主義與地方主義傾向較為普遍

地方政府文化中的形式主義與地方主義已成為一種普遍的文化現(xiàn)象，滲透于政府管理工作中的各個(gè)領(lǐng)域，主要表現(xiàn)為政府工作中的虛報(bào)浮夸，弄虛作假，做表面文章，熱衷于搞政績(jī)工程、形象工程等。此外，還有些地方政府人員利用手中權(quán)力操縱市場(chǎng)，破壞市場(chǎng)機(jī)制，限制非本地企業(yè)參與正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，形成地方利益集團(tuán)，打著保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)的幌子，損害非本地企業(yè)的利益，進(jìn)而影響地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

中國(guó)傳統(tǒng)文化中的“面子文化”是形成兩種“主義”的文化根源，講面子、講排場(chǎng)、搞攀比等傳統(tǒng)文化形態(tài)，對(duì)地方政府文化影響深遠(yuǎn)。在地方政府管理中講面子、講排場(chǎng)、搞攀比，必然表現(xiàn)為形式主義與地方主義傾向。同時(shí)，我國(guó)政府管理的集權(quán)體制是產(chǎn)生兩種“主義”的重要原因。在集權(quán)管理體制的地方政府競(jìng)爭(zhēng)中，要獲得有限資源與晉升機(jī)會(huì)，就必須有優(yōu)良的政績(jī)。因此，在政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系存在缺陷的情況下，弄虛作假、做表面文章是最好最快的方法。

(二) 地方政府文化中權(quán)威崇拜和等級(jí)崇拜的價(jià)值觀普遍存在

地方政府文化中權(quán)威崇拜和等級(jí)崇拜的價(jià)值觀普遍存在，主要表現(xiàn)為追逐權(quán)力最大化，喜歡擴(kuò)充下屬機(jī)構(gòu)和下屬人員，以彰顯與維護(hù)自身權(quán)力，造成許多地方政府部門機(jī)構(gòu)重疊、權(quán)力范圍與自身職能模糊不清等現(xiàn)象發(fā)生。

由于地方文化較為封閉與保守，加上受到中國(guó)傳統(tǒng)思想的深刻影響，不管是政府官員還是普通百姓，都存在著強(qiáng)烈的官本位意識(shí)和權(quán)力本位意識(shí)[6]256?277?！肮儋F民賤”“重官輕民”“重權(quán)力，輕權(quán)利”等思想根深蒂固，這是造成權(quán)威崇拜和等級(jí)崇拜的價(jià)值觀的主要原因。同時(shí)，在各級(jí)地方政府中，越是基層“宗法等級(jí)”觀念越嚴(yán)重，現(xiàn)代平等觀念越缺乏。這些等級(jí)與特權(quán)意識(shí)至今仍然或多或少地存在于地方政府的管理工作中，造成部分官員高高在上心態(tài)明顯，官僚主義現(xiàn)象嚴(yán)重。

(三) 地方政府文化中“重人治、輕法治”的管理觀念影響廣泛存在

人治文化是我國(guó)傳統(tǒng)政府文化的重要特征，如“上行下效”、只對(duì)人不對(duì)事等。近年來(lái)，我國(guó)一直在努力推動(dòng)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的進(jìn)程，但由于歷史包袱和地方歷史文化的慣性作用，地方政府管理工作中的人治現(xiàn)象仍然普遍存在。地方政府活動(dòng)中，一些政府人員強(qiáng)調(diào)人治而藐視法治，漠視法律的地位和作用，不重視民主法治的建設(shè)，習(xí)慣用人治來(lái)管理事務(wù)，忽視法制手段的運(yùn)用。

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)社會(huì)存在“官?gòu)恼?、民從私約”的傳統(tǒng)習(xí)慣。我國(guó)傳統(tǒng)文化中“合法”的概念包含三部分的內(nèi)容：“合情”“合理”“合法”，這是一個(gè)整體，缺一不可，其中“情”是第一位的，這是“重人治、輕法治”思想存在的歷史根源[7]。此外，在一些地方政府工作中，國(guó)家法律至高無(wú)上的地位沒(méi)有確立起來(lái)，地方習(xí)慣法對(duì)政府活動(dòng)仍有很大影響，并且法律對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和約束機(jī)制也沒(méi)有建立起來(lái)，這是造成“重人治、輕法治”現(xiàn)象的重要原因。

(四) 地方政府文化中“等靠要”思想依然存在，缺乏自主創(chuàng)新意識(shí)

地方政府在促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化及社會(huì)發(fā)展方面，在政策制定與執(zhí)行過(guò)程中“等靠要”現(xiàn)象相當(dāng)普遍。政府在管理本地區(qū)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展中往往“等”上級(jí)政府的政策，沒(méi)有上級(jí)政府的政策指令不敢輕易展開(kāi)行動(dòng)；“靠”國(guó)家的幫助，在開(kāi)發(fā)重大項(xiàng)目或開(kāi)展大型活動(dòng)時(shí)靠國(guó)家財(cái)力、物力的支持，開(kāi)拓進(jìn)取能力不強(qiáng)；向上級(jí)政府“要”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持，缺乏自力更生、主動(dòng)創(chuàng)業(yè)的精神。另外，一些地方政府部門把“不求有功，但求無(wú)過(guò)”奉為金科玉律，使政府缺乏自主創(chuàng)新意識(shí)，不善于進(jìn)行積極的政策創(chuàng)新，造成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)政策供給缺乏連續(xù)性，政策實(shí)施力度不足等問(wèn)題。

由于地方政府是典型的科層制組織，其森嚴(yán)的等級(jí)服從關(guān)系、按部就班的工作方式、嚴(yán)格的規(guī)制約束，加上我國(guó)地方傳統(tǒng)文化具有較重的地域性和依賴性的特征，導(dǎo)致地方政府長(zhǎng)期以來(lái)形成了與服務(wù)型政府文化相對(duì)立的僵化而保守的“官僚文化”，這就造成地方政府文化中“等靠要”思想依然存在，缺乏自主創(chuàng)新意識(shí)。

三、服務(wù)型政府視角下地方政府文化建設(shè)的建議

建設(shè)地方服務(wù)型政府，積極推進(jìn)地方政府文化建設(shè)是非常關(guān)鍵的一環(huán)，其實(shí)質(zhì)就是建設(shè)服務(wù)型的地方政府文化。

(一) 堅(jiān)持“以人為本”的理念，以此作為地方政府文化建設(shè)的思想基礎(chǔ)

政府作為權(quán)力的主體，行使公共權(quán)力，承擔(dān)著維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)利益與人民利益的重大責(zé)任。地方政府管理工作的基本任務(wù)是促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)政治的快速發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、增進(jìn)人民的福祉。地方政府文化建設(shè)必須在指導(dǎo)思想、工作部署及方式方法上認(rèn)真貫徹“以人為本”的理念，以指導(dǎo)政府各項(xiàng)管理工作。各項(xiàng)政策制定要以人民切身利益為前提，政策執(zhí)行過(guò)程必須受人民監(jiān)督，充分發(fā)動(dòng)群眾，依靠群眾，讓群眾積極參與到本地區(qū)事務(wù)管理中，使地方政府人員真正做到從群眾來(lái)到群眾中去，使政府全心全意為人民做實(shí)事，做好事，為地方服務(wù)型政府的構(gòu)建奠定良好的群眾基礎(chǔ)。

(二) 加強(qiáng)制度創(chuàng)新，為地方政府文化建設(shè)提供制度保障

孟德斯鳩曾說(shuō)過(guò)：“一個(gè)共和國(guó)，如果小的話，則亡于外力；如果大的話，則亡于內(nèi)部的不完善，若要使大國(guó)免于因內(nèi)部不完善而被摧毀，就應(yīng)建立適當(dāng)?shù)闹贫葋?lái)促進(jìn)政府文化的培育與權(quán)力的合理配置，以此引導(dǎo)和規(guī)范政府的行為?！盵8]130在文化建設(shè)中的制度創(chuàng)新，需對(duì)文化需求及動(dòng)態(tài)變化進(jìn)行分析，尊重文化和社會(huì)發(fā)展的普遍規(guī)律，努力在制度層面上形成科學(xué)有效、系統(tǒng)規(guī)范的文化建設(shè)和管理的體制機(jī)制。同時(shí)也要把民主與法治精神融于地方政府文化建設(shè)中去，以先進(jìn)的法治制度呈現(xiàn)出來(lái)，使其減少或消除地方政府中的官僚主義和文牘主義，為地方政府文化建設(shè)與服務(wù)型政府的構(gòu)建提供制度保障。

(三) 提高政府工作的透明度，建設(shè)透明、廉潔的政府文化形態(tài)

政務(wù)公開(kāi)、聽(tīng)證制度是塑造透明、廉潔政府文化形態(tài)的重要舉措，也是公民參政議政的必然要求和必然前提。政務(wù)公開(kāi)要求地方政府機(jī)關(guān)把工作內(nèi)容公開(kāi)化，如政府應(yīng)主動(dòng)把工作目標(biāo)、方案、辦事程序和結(jié)果向公眾公開(kāi)，讓公共權(quán)力在陽(yáng)光下行使。聽(tīng)證制度是指政府行政機(jī)關(guān)在直接涉及公眾利益的公共決策時(shí)廣泛聽(tīng)取相關(guān)人士的意見(jiàn)，以便做出公正合理的決定。聽(tīng)證制度不僅是行政程序?qū)崿F(xiàn)公開(kāi)、公正的有效保障，也是保護(hù)人民知情權(quán)的重要方式。把政務(wù)公開(kāi)和聽(tīng)政制度納入地方政府文化中，不僅有利于塑造透明、廉潔政府文化形態(tài)以指導(dǎo)地方政府的工作，也有利于在地方政府與公眾之間建立起良好的溝通平臺(tái)，形成良好的互動(dòng)機(jī)制，這樣地方政府就可以根據(jù)人民群眾及本地區(qū)的發(fā)展需要制定相應(yīng)政策并付諸行動(dòng)，提升自身的創(chuàng)新能力，避免“等靠要”的現(xiàn)象出現(xiàn)，為地方服務(wù)型政府的構(gòu)建奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

(四) 加強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)、政治、文化建設(shè)，為政府文化建設(shè)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境

政府文化對(duì)政府的實(shí)踐有著重要的能動(dòng)作用，但政府文化又是在社會(huì)實(shí)踐中形成的，為社會(huì)存在所決定。良好的地方經(jīng)濟(jì)、政治和文化環(huán)境等都是政府文化發(fā)展進(jìn)步的前提條件，而卓越的地方政府文化也取決于地方經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展程度。所以地方政府必須加快社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為政府文化建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)；必須加快社會(huì)主義民主政治的進(jìn)程，為政府文化建設(shè)提供強(qiáng)大的制度保障；必須加快科學(xué)社會(huì)主義文化的建設(shè)，為政府文化建設(shè)提供豐厚的思想基礎(chǔ)；有效整頓和改善社會(huì)風(fēng)氣，提升社會(huì)道德，為地方政府文化建設(shè)創(chuàng)造良好的社會(huì)的環(huán)境。

地方政府文化既有對(duì)政府行為活動(dòng)產(chǎn)生積極影響的內(nèi)容，也有對(duì)政府行為活動(dòng)產(chǎn)生消極影響的內(nèi)容。增強(qiáng)地方政府活力，提升其管理能力，必須有目的、有計(jì)劃、有步驟地培育和建設(shè)既體現(xiàn)本地區(qū)人民群眾利益要求，又具有先進(jìn)性、科學(xué)性、服務(wù)性特點(diǎn)的服務(wù)型地方政府文化，以便更好地指導(dǎo)地方政府的管理工作及服務(wù)型政府的構(gòu)建。

[1] 董克用．構(gòu)建公共服務(wù)型政府[M]．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007．

[2] 武磊．縣區(qū)級(jí)地方服務(wù)型政府建設(shè)研究[M]．北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2011．

[3] 俞可平．政府創(chuàng)新的理論與實(shí)踐[M]．杭州：浙江人民出版社，2005．

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[6] 周平．當(dāng)代中國(guó)地方政府[M]．北京：高等教育出版社，2010．

[7] 馬志敏．服務(wù)型政府構(gòu)建中的行政文化建設(shè)探析[J]．山西高等學(xué)校社會(huì)科學(xué)報(bào)，2011(8)：52―54．

[8] [法]孟德斯鳩．論法的精神[M]．上海：上海三聯(lián)書店，2009．

〔責(zé)任編輯 趙賀〕

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2014-01-08

李芳（1988―），女，廣西桂林人，碩士研究生。