郭潔瓊，任曉林

（延安大學(xué)公共管理研究所，陜西延安 716000）

我國“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革研究綜述

郭潔瓊，任曉林

（延安大學(xué)公共管理研究所，陜西延安 716000）

“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”是指在暫時(shí)不涉及行政區(qū)劃層級(jí)調(diào)整的情況下，將一部分歸屬于地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和社會(huì)管理權(quán)直接賦予經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣（市），以推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從1992年浙江省第一個(gè)試水并取得一定成效后，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”便在我國掀起了一股勢(shì)不可擋的改革趨勢(shì)，實(shí)踐中，我國多數(shù)省份逐步踏入改革浪潮，理論界、學(xué)者們也紛紛投入精力，從不同的視角對(duì)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革進(jìn)行研究。文章選取了近年來被引用次數(shù)最多的部分文獻(xiàn)作為參考，對(duì)“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革做簡單文獻(xiàn)綜述。

強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)；改革；綜述

“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”是1992年發(fā)起于浙江省并逐步擴(kuò)散到全國各省的一場(chǎng)對(duì)縣級(jí)政府的擴(kuò)權(quán)改革。它是指在暫時(shí)不涉及行政區(qū)劃層級(jí)調(diào)整的情況下，將一部分歸屬于地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和社會(huì)管理權(quán)直接賦予經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣（市），以推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前，活躍在我國“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革研究理論界的學(xué)者有張占斌、孫學(xué)玉、劉君德、許經(jīng)勇、溫如春、汪玉凱、周天勇、龐明禮等。這些學(xué)者研究成果頗多，且主要分為以“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革為主的研究和以“省直管縣”改革為主的研究。經(jīng)查詢中國知網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫，到2013年5月份為止，以“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”為“篇名”的文獻(xiàn)有164篇，其中期刊89篇，以“省直管縣”為“篇名”的文獻(xiàn)有730篇，其中期刊451篇，文獻(xiàn)主要集中于2004年以后。學(xué)者們從不同角度對(duì)“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革進(jìn)行了研究，經(jīng)筆者整理，研究焦點(diǎn)主要集中在以下幾個(gè)方面。

一、有關(guān)“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革的必要性分析的研究

我國學(xué)者對(duì)“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革的必要性分析，主要集中在以下幾個(gè)方面：

1.“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革是我國“省直管縣”行政體制改革的必經(jīng)階段

我國現(xiàn)行的“市管縣”體制是我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的產(chǎn)物，其建立的最初目的是以城帶鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，在當(dāng)時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，它曾發(fā)揮過不可替代的作用，但隨著改革開放，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在我國的確立，“市管縣”體制逐漸暴露出種種局限性，主要表現(xiàn)在增加了行政管理層級(jí)和行政成本，降低了行政效率；市縣利益沖突束縛了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；“市管縣”體制所發(fā)揮的作用與最初以城帶鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)共同發(fā)展的目的相悖等。因此，我國專家學(xué)者紛紛開始積極探索對(duì)“市管縣”體制的改革，并提出以“省直管縣”體制來代替“市管縣”體制，而“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革便是“省直管縣”體制改革的第一步也是關(guān)鍵的一步。

我國學(xué)者袁建岐指出“‘強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)’是‘省直管縣’的前置環(huán)節(jié)?！眲⒕抡J(rèn)為我國“在行政管理體制（市管縣）短期內(nèi)難以突破的情況下，‘強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)’便成為了一個(gè)恰當(dāng)?shù)倪^渡性的選擇?！蓖跣⒂抡J(rèn)為“‘省直管縣（市）’是‘強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)’的發(fā)展方向，……‘強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)’應(yīng)是省直管縣（市）體制建構(gòu)前的邏輯起點(diǎn)”。劉向杰認(rèn)為“‘強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)’——行政體制改革的過渡”。王仕軍認(rèn)為“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”和“省直管縣”之間的內(nèi)在聯(lián)系與本質(zhì)區(qū)別在于“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)是省管縣的前提，省管縣是強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的結(jié)果”。

2.“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革是我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求

很多學(xué)者認(rèn)為，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”在我國的實(shí)行是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)權(quán)力擴(kuò)展的內(nèi)在要求。劉君德認(rèn)為“一方面是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的市場(chǎng)權(quán)力隨著自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展而逐漸強(qiáng)大，需要與之相適應(yīng)的政府權(quán)力來推動(dòng)其更快發(fā)展；另一方面是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣需要通過擴(kuò)張權(quán)力與地級(jí)市政府進(jìn)行博弈，維護(hù)自身利益?！鼻裾苤赋觯翱h域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求減少地級(jí)市的行政干預(yù)……需要縣政府的‘零距離’服務(wù)”，但實(shí)際上很多時(shí)候是地級(jí)市政府在管理著縣的經(jīng)濟(jì)，造成管理者與被管理者脫節(jié)，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”是突破這一束縛的有力武器。沙虎居認(rèn)為“浙江‘強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)’政策的實(shí)施，是基于滿足浙江經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展而對(duì)權(quán)力的內(nèi)在需求。”

3.“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革是我國扁平化政府建立的必然選擇

建立層次少、幅度大的扁平化組織結(jié)構(gòu)是信息社會(huì)的必然選擇，建立扁平化的政府是我國政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)之一。扁平化組織有利于信息的快速傳遞且失真?。挥欣谡罱y(tǒng)一，提高行政效率；有利于擴(kuò)大基層政府的行政權(quán)力，統(tǒng)一政權(quán)與事權(quán)，增強(qiáng)其敏捷性與回應(yīng)性；有利于提高基層政府的服務(wù)質(zhì)量與效益。而我國現(xiàn)在是五級(jí)政府行政層級(jí)，層級(jí)過多，需要改革。宗和認(rèn)為“‘強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)’正是從五級(jí)政府管理模式向三級(jí)管理模式改革的一次嘗試?！睖厝绱赫J(rèn)為“減少政府層級(jí)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，‘強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)’是層級(jí)改革的現(xiàn)實(shí)選擇。”孫學(xué)玉認(rèn)為“‘強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)’是建立扁平化政府的必然選擇，……我國目前的實(shí)存五級(jí)制既不適應(yīng)信息時(shí)代的要求，亦非歷史的承繼，更非國際經(jīng)驗(yàn)的借鑒。需改革，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)加強(qiáng)了省與縣的權(quán)力，有利于逐漸推行‘省管縣’體制改革，進(jìn)而建立扁平化政府。”吳凱認(rèn)為“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的核心并不只是要使縣級(jí)擁有更大的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，而是通過財(cái)政體制的‘扁平化’，漸進(jìn)帶動(dòng)行政體制的‘扁平化’?！蓖羲乇J(rèn)為“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革是政府行政層級(jí)改革的一個(gè)重要部分。

4.“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革是維護(hù)基層組織合法權(quán)益的重要措施

我國現(xiàn)行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求所有的經(jīng)濟(jì)競爭主體都具有獨(dú)立性，所有的有效競爭都必須建立在公平的基礎(chǔ)上，因此縣域經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)是平等的競爭關(guān)系，而非隸屬關(guān)系。然而，我國現(xiàn)實(shí)的市縣經(jīng)濟(jì)關(guān)系并非如此，“市管縣”體制使得市級(jí)政府經(jīng)常利用其權(quán)力上的優(yōu)勢(shì)，將自身經(jīng)濟(jì)凌駕于縣域經(jīng)濟(jì)之上，以至出現(xiàn)各種“市卡縣”、“市吃縣”現(xiàn)象，這就造成了縣級(jí)政府這一基層組織權(quán)益受到損害?！皬?qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革是對(duì)縣級(jí)政府權(quán)力的擴(kuò)大，在一定意義上能夠維護(hù)其自身利益。

5.“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革是提高行政效率，降低行政成本的重要途徑

“市管縣”體制的實(shí)行，使原來的地區(qū)一級(jí)政權(quán)由虛設(shè)變成了實(shí)置，行政層級(jí)由“中央—省—縣”三級(jí)變成了“中央—省—市—縣”四級(jí)，對(duì)縣的直接管理者由省變成了市，凡是縣與省之間需要上傳下達(dá)的問題，都必須經(jīng)由市一級(jí)，這就使省縣之間信息的傳遞增加了一個(gè)層級(jí)，影響了信息的傳遞，降低了行政效率。同時(shí)，按照我國部門機(jī)構(gòu)對(duì)接的需要，各級(jí)政府都需要有類似的機(jī)構(gòu)和部門來對(duì)接上下級(jí)政府工作，因此，市一級(jí)政府的增加，相應(yīng)增加了很多的部門機(jī)構(gòu)，包括市委、市政府、市人大、市政協(xié)等，同時(shí)對(duì)縣的領(lǐng)導(dǎo)、文件、會(huì)議等也都增加了，這大大增加了行政成本?！皬?qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革使得很多審批、程序無需經(jīng)過市級(jí)政府，這就削減了行政成本，并且“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革的最終目的是實(shí)現(xiàn)“省直管縣”體制，撤銷市級(jí)政府，如果能夠?qū)崿F(xiàn)，將會(huì)大大提高行政效率，減少行政成本。

6.“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、解決三農(nóng)問題的重要措施

長期以來，城鄉(xiāng)二元制的實(shí)行和“市管縣”體制的制約，使得我國城鄉(xiāng)差距不斷拉大。再加上分稅制的實(shí)行，使得進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)管理、提供農(nóng)村公共產(chǎn)品、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧發(fā)展的縣級(jí)政府責(zé)任越來越大，而權(quán)力越來越小，權(quán)責(zé)不相符的差距也越來越大，尤其是財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱性的逐步擴(kuò)大，使得縣級(jí)政府不得不以有限的財(cái)力承擔(dān)著無限的責(zé)任。劉君德認(rèn)為“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、實(shí)施“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的重大舉措，孫學(xué)玉也認(rèn)為“‘強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)’改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要舉措，……強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)與市管縣體制改革，事關(guān)‘三農(nóng)’問題的解決及消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的落實(shí)?！睖厝绱赫J(rèn)為“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，解決三農(nóng)問題。張占斌認(rèn)為“‘強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)’改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的需要。”

二、有關(guān)“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革的可行性分析的研究

1.我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立為“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革提供了制度支撐

我國于1993年確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這一體制的確立，打破了我國單一制集權(quán)國家上級(jí)政府對(duì)權(quán)力的集中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的分權(quán)思想，要求上級(jí)政府分權(quán)給下級(jí)政府，政府分權(quán)給市場(chǎng)。孫學(xué)玉認(rèn)為相對(duì)完善的市場(chǎng)機(jī)制，是實(shí)行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革的重要基礎(chǔ)和前提條件?！笆袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理理念和管理方式，政府主導(dǎo)型的資源配置權(quán)逐步被分割分離，市場(chǎng)和社會(huì)組織的基礎(chǔ)性作用日益加強(qiáng)”，而根據(jù)國際上國家市場(chǎng)化程度分類標(biāo)準(zhǔn)，我國在2001年時(shí)市場(chǎng)化程度已經(jīng)達(dá)到69%，成為了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家。王孝勇認(rèn)為我國經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變要求我國由政府權(quán)力至上向以社會(huì)權(quán)力至上轉(zhuǎn)變，這是我國擴(kuò)權(quán)改革的深層動(dòng)因。邱哲認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步確立，使得我國地級(jí)市和縣之間因行政隸屬而建立起來的經(jīng)濟(jì)關(guān)系開始逐漸淡化，基于市場(chǎng)的橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)系正在加強(qiáng)，這為“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革提供了寬松的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

2.我國部分經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣已經(jīng)具備了接受擴(kuò)權(quán)的條件

“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革最初在浙江是挑選那些經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較強(qiáng)的縣來試水，也就是說實(shí)行擴(kuò)權(quán)改革的縣是有條件限制的，并非所有的縣都適合實(shí)行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革，邱哲認(rèn)為，只有具備以下兩個(gè)條件的縣才可以實(shí)行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革，“首先，這些縣（市）的政府必須具備管理能力，才能用好、用足這來之不易下放權(quán)力。其次，縣（市）政府也要善于自我監(jiān)督、自我約束，而不能逃避監(jiān)管、自行其是。”而如今，我國部分經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣已經(jīng)具備了接受擴(kuò)權(quán)的條件，如江蘇的“蘇南模式”，它是一種由政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展模式，在這一過程中，政府扮演著領(lǐng)導(dǎo)者和管理者的角色，長期以來積累下了較為豐富的管理經(jīng)驗(yàn)；同時(shí)在實(shí)行擴(kuò)權(quán)改革的過程中，江蘇省政府也加強(qiáng)了對(duì)各縣的監(jiān)管，以防權(quán)力被亂擴(kuò)、濫用。

3.我國省級(jí)政府能力的提升為“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革提供了管理保障

改革開放以來，隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，政府職能也相應(yīng)地更加強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控，微觀管理將會(huì)越來越少，這一轉(zhuǎn)變使得省級(jí)政府的管理幅度可以適當(dāng)擴(kuò)大。近些年，我國現(xiàn)代技術(shù)手段的普及率和應(yīng)用水平在不斷提高，如電話、計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)、遠(yuǎn)程通訊等的使用，這為政府間的交流建立了一個(gè)有效的網(wǎng)絡(luò)溝通渠道，大大增強(qiáng)了信息傳遞的時(shí)效性和準(zhǔn)確性，這為省政府?dāng)U大管理幅度提供了技術(shù)支持。道路設(shè)施的改善和現(xiàn)代交通工具的應(yīng)用，大大縮短了省與縣在時(shí)間、空間和心理上的距離。通訊技術(shù)的發(fā)展與交通條件的改善大大提高了省政府的管理能力，為推進(jìn)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、行政管理模式創(chuàng)新提供了技術(shù)保障。

4.國內(nèi)改革試點(diǎn)的成功開展和理論界的研究成果為“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論支持

從1992年浙江省實(shí)施強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)開始，截至2010年年底，我國共有23個(gè)省份實(shí)施強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革，這符合改革由點(diǎn)到面的原則。由于各省各縣情況不同，各省根據(jù)自身情況，在大方向相同的基礎(chǔ)上開創(chuàng)了各具特色的實(shí)踐改革，較為突出的是浙江省、湖北省、河南省、四川省、海南省和重慶市幾個(gè)省市的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革，開創(chuàng)了我國強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革的幾大模式，孫學(xué)玉將其概括為財(cái)政突破與體制創(chuàng)新模式（浙江?。?、強(qiáng)縣帶動(dòng)與弱縣激勵(lì)轉(zhuǎn)移模式（湖北?。?、強(qiáng)縣放權(quán)與弱縣擴(kuò)權(quán)的模式（河南?。⒎殴芙Y(jié)合與以擴(kuò)促強(qiáng)的模式（四川?。?、市縣分置與扁平管理的模式（海南省和重慶市）。這些省份改革試點(diǎn)的成功為我國全面實(shí)行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

三、有關(guān)“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革現(xiàn)存問題及原因分析的研究

“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革在我國已經(jīng)實(shí)行二十余年了，從總體來看，確實(shí)取得了一定的成效，但在擴(kuò)權(quán)中，還存在一些問題有待解決。主要涉及以下幾個(gè)方面：

1.擴(kuò)權(quán)落實(shí)不到位

權(quán)力下放是否順利，權(quán)力運(yùn)用是否得當(dāng)事關(guān)整個(gè)擴(kuò)權(quán)改革取得成效的大小。目前我國“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革中存在著擴(kuò)權(quán)落實(shí)不到位的問題，主要表現(xiàn)在：第一，省市政府部門不放權(quán)、放空權(quán)。如由于個(gè)別省市部門的“惜權(quán)”思想嚴(yán)重，使得本應(yīng)賦予擴(kuò)權(quán)縣的權(quán)力難以真正下放，本應(yīng)擴(kuò)權(quán)縣享有的政策難以真正落實(shí)；放空權(quán)可以概括為“先放后收、放小不放大、放虛不放實(shí)、明放暗不放”，如吉林省的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革雖然目前已經(jīng)下放800多項(xiàng)管理權(quán)限，但是這些管理權(quán)限不少是虛的，下放權(quán)限大多是審批次數(shù)較少，甚至“零審批”的權(quán)限，實(shí)質(zhì)性權(quán)限的具體操作仍然在省級(jí)執(zhí)行。第二，垂直部門不放權(quán)。土地、金融、工商、稅務(wù)、電力等垂直部門在我國發(fā)展經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會(huì)、提高人民生活水平方面有著不可估量的作用，但是由于在“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革中并未對(duì)這些垂直部門進(jìn)行明確的定位，且這些垂直部門內(nèi)部都有著一套自身從上到下的管理體制和行政體制，因此，正如袁建岐所說，“擴(kuò)權(quán)政策在這種既成的事實(shí)面前顯得無能為力。”

2.市縣矛盾日益加劇

“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革在擴(kuò)大縣級(jí)政府權(quán)力的同時(shí)削弱市級(jí)政府權(quán)力，這勢(shì)必滋生市縣之間的矛盾。早在2005年，袁建岐就指出，改革將會(huì)使擴(kuò)權(quán)縣“有了對(duì)省府的話語權(quán)失了市府的支持度”；同時(shí)，一些地級(jí)市為了保住既得利益不愿放棄權(quán)利，甚至出現(xiàn)與擴(kuò)權(quán)縣爭權(quán)現(xiàn)象。現(xiàn)今，擴(kuò)權(quán)實(shí)踐證明，改革確實(shí)激化了部分市縣之間的矛盾。主要表現(xiàn)在：第一，市對(duì)縣的支持力度減弱了，尤其是資金上的支持力度的減弱。這一方面在于改革將擴(kuò)權(quán)縣的財(cái)政體制上劃到了省政府，地級(jí)市便認(rèn)為就無需再安排配套資金；另一方面在于省級(jí)政府財(cái)政仍然按照原來的劃分原則（三級(jí)負(fù)擔(dān)原則）來安排下劃資金計(jì)劃，這樣市級(jí)政府就失去了許多原有的項(xiàng)目資金，進(jìn)而造成對(duì)縣發(fā)展的制約。第二，縣域經(jīng)濟(jì)與中心城市產(chǎn)生矛盾。長期以來“市管縣”體制的實(shí)行，使得我國一些城市化水平高的地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)與中心城市之間存在著較密切的分工和協(xié)作。而“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革在一定程度上打破了原有的行政體制，進(jìn)而對(duì)中心城市與縣域經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系也產(chǎn)生影響。第三，容易形成新的市場(chǎng)分割。秦勝忠認(rèn)為“在中央地方分稅制的大框架下，各級(jí)地方政府均有足夠的投資沖動(dòng)，相互獨(dú)立的利益往往使其不顧資源配置的整體效率，特別是改革后縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)得到擴(kuò)大，政府定位模糊不清加上倘若約束不力，則極可能出現(xiàn)趨利化短期行為，導(dǎo)致為追逐政績而侵蝕市場(chǎng)機(jī)制，從而加劇市場(chǎng)分割和地區(qū)封鎖，危害區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整合和發(fā)展?！?/p>

3.配套改革不到位

任何一項(xiàng)改革的實(shí)施，都需要有相應(yīng)的配套措施來支持改革的順利進(jìn)行，“擴(kuò)權(quán)能否成功，關(guān)鍵在于擴(kuò)權(quán)后配套改革能否跟上”，在我國擴(kuò)權(quán)改革進(jìn)程中，配套改革措施做得不到位。一方面表現(xiàn)為“在擴(kuò)權(quán)縣（市）直接對(duì)省后，普遍感到工作機(jī)構(gòu)、人員數(shù)量、人員素質(zhì)跟不上，難以適應(yīng)業(yè)務(wù)銜接……?！绷硪环矫姹憩F(xiàn)為對(duì)擴(kuò)權(quán)縣監(jiān)督協(xié)調(diào)的缺乏。擴(kuò)權(quán)改革的推行使省政府管理的部門由原來的十幾個(gè)設(shè)區(qū)市，變成幾十個(gè)甚至上百個(gè)設(shè)區(qū)市、擴(kuò)權(quán)縣，導(dǎo)致部分省政府出現(xiàn)管理幅度過寬、管理難度加大的問題；加上一些省份缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，使整個(gè)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”情況無從了解掌握。

4.對(duì)擴(kuò)權(quán)過程中的權(quán)力監(jiān)督不足

任何權(quán)力的實(shí)行要是不加以監(jiān)督，就有可能變成濫用，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革是對(duì)縣級(jí)政府權(quán)力的擴(kuò)大，因此在這一過程中，能否對(duì)擴(kuò)權(quán)縣的權(quán)力擴(kuò)張進(jìn)行有效的監(jiān)督是非常重要的。于新恒認(rèn)為，在“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革過程中，放給縣里的權(quán)力由誰來監(jiān)督、怎樣監(jiān)督這一問題還不能得到很好的解決，制約、監(jiān)督權(quán)力的機(jī)制還不健全。汪素冰認(rèn)為，我國目前對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的制度體系包括國家政府體制安排層面、黨委層面、政府本身的行政監(jiān)督以及社會(huì)輿論四個(gè)層面的監(jiān)督，但“‘強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)’改革打破了原有的權(quán)力格局，進(jìn)而引發(fā)了擴(kuò)權(quán)后的權(quán)力監(jiān)督問題。”改革缺乏對(duì)擴(kuò)權(quán)縣的立法監(jiān)督，不但對(duì)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革沒有國家層面統(tǒng)一的立法，而且各地的改革沒有相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)；缺乏行政監(jiān)督，改革減少了地級(jí)市一級(jí)對(duì)擴(kuò)權(quán)縣的監(jiān)督，進(jìn)而對(duì)擴(kuò)權(quán)縣的行政監(jiān)督減弱了；缺乏司法監(jiān)督，一方面是我國有關(guān)的法律規(guī)范不健全，另一方面是司法監(jiān)督不獨(dú)立，尤其是改革后，有的地方行政權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大，進(jìn)而使司法權(quán)更加不獨(dú)立。

四、有關(guān)“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革對(duì)策建議的研究

宗和與方大春認(rèn)為在“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革的關(guān)鍵在于找到放權(quán)的“著力點(diǎn)”，在選擇有自主管理能力、協(xié)調(diào)發(fā)展能力的縣作為改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，培育基層群眾的公民意識(shí)，鼓勵(lì)他們主動(dòng)參與改革，與政府組織共同協(xié)作、溝通，反饋改革信息，使政府能夠?qū)Ω母锲罴皶r(shí)做出回應(yīng)。劉君德認(rèn)為，擴(kuò)權(quán)改革不可搞“一刀切”的全國“模式”，各省應(yīng)該依據(jù)自身省情和實(shí)施條件探索不同的改革道路；應(yīng)突破我國現(xiàn)階段行政區(qū)劃對(duì)城市—區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的束縛；應(yīng)兼顧市縣關(guān)系，逐漸建立縣與中心城市間新的競爭—合作—分工關(guān)系；應(yīng)加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)政府的監(jiān)督，以防其因權(quán)力的擴(kuò)張而濫用權(quán)力，最后應(yīng)將改革貫徹落實(shí)到位。

于新恒指出，擴(kuò)權(quán)改革應(yīng)以逐步取消市管縣體制；深化縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革，提高公共服務(wù)能力；健全完善制約、監(jiān)督權(quán)力的機(jī)制（這一點(diǎn)應(yīng)該從權(quán)力的源頭開始做起）；分類推進(jìn)，第次展開，逐步實(shí)現(xiàn)省直管縣，這幾點(diǎn)作為其改革的突破點(diǎn)。王孝勇認(rèn)為“科學(xué)合理的運(yùn)行體系建構(gòu)是‘強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)’成功的關(guān)鍵。”這包括兩個(gè)方面，第一，重構(gòu)省縣之間直接溝通體系和市縣之間在新體制下相互協(xié)調(diào)體系。第二，省、市、縣三級(jí)政府應(yīng)進(jìn)行職能的轉(zhuǎn)變。省級(jí)政府應(yīng)針對(duì)現(xiàn)狀由省里出臺(tái)補(bǔ)充政策和配套文件；市級(jí)政府應(yīng)依據(jù)省政府文件精神進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變；縣級(jí)政府應(yīng)避免簡單地把放權(quán)當(dāng)成事權(quán)的轉(zhuǎn)移。

張占斌強(qiáng)調(diào)，擴(kuò)權(quán)改革需重視以下幾點(diǎn)：增強(qiáng)深化改革的信心和決心；地方政府應(yīng)積極進(jìn)行改革探索；注意調(diào)動(dòng)市、縣兩個(gè)層面的積極性；讓縣級(jí)政府成為真正的一級(jí)權(quán)力主體（現(xiàn)在的縣政府權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于他們所肩負(fù)的責(zé)任，因此需對(duì)他們擴(kuò)權(quán)，使其權(quán)責(zé)相符，成為完整的政府）；科學(xué)設(shè)定地方政府的職能；允許和鼓勵(lì)多種模式的實(shí)踐探索，即不能一刀切，這與劉君德的觀點(diǎn)一致。汪素冰針對(duì)我國擴(kuò)權(quán)過程中的權(quán)力監(jiān)督問題，提出：第一，充分發(fā)揮人大和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力。將監(jiān)督和責(zé)任與權(quán)力同時(shí)下放，并且在加強(qiáng)地方人大立法的同時(shí)務(wù)必保持司法機(jī)關(guān)獨(dú)立于地方政府，尤其在人事和財(cái)政等方面的獨(dú)立，以行使監(jiān)督權(quán)。第二，理順省、市、縣之間的整體協(xié)調(diào)機(jī)制。首先，省政府在明確規(guī)定擴(kuò)權(quán)后縣政府的權(quán)力的同時(shí)督促市政府制定相關(guān)配套政策，明確工作細(xì)則，以防止市政府對(duì)權(quán)力放“虛”抓“實(shí)”；其次，市級(jí)政府要擔(dān)負(fù)起對(duì)縣級(jí)政府的監(jiān)督責(zé)任；再次，縣級(jí)政府要建立起自我監(jiān)督機(jī)制。一方面建立具有獨(dú)立性的行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督制度，另一方面縣級(jí)政府應(yīng)主動(dòng)接受上級(jí)政府的監(jiān)督。第三，進(jìn)一步完善相關(guān)的配套改革制度。如完善政務(wù)公開制度，嚴(yán)格實(shí)行問責(zé)制度等。

五、對(duì)目前擴(kuò)權(quán)改革研究的簡要評(píng)析。

從目前的研究成果來看，學(xué)者們對(duì)我國東部地區(qū)“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革的研究居多，而中西部地區(qū)省份的研究相對(duì)而言較少，尤其是西部地區(qū)省份，例如，陜西省從2007年開始擴(kuò)權(quán)改革，但到目前為止，關(guān)于陜西省的擴(kuò)權(quán)改革研究文獻(xiàn)不足十篇，理論基礎(chǔ)薄弱。因此，學(xué)術(shù)界應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)中西部地區(qū)擴(kuò)權(quán)改革的研究，尤其是對(duì)于中西部地區(qū)在擴(kuò)權(quán)過程中遇到的問題，應(yīng)積極研究其成因及影響，并提出針對(duì)性的解決措施或提供合理性的改革建議，使其改革順利進(jìn)行。

目前的研究成果表明，與“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革研究聯(lián)系最為緊密的是關(guān)于“省直管縣”行政體制改革的研究和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的研究。這是因?yàn)閷W(xué)者們認(rèn)為，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革是我國行政體制改革的突破點(diǎn)，擴(kuò)權(quán)改革的成功實(shí)行，必將帶動(dòng)我國行政體制的改革，使其向著扁平化的政府組織前進(jìn)。而“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革的最初動(dòng)因是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，實(shí)踐證明，盡管擴(kuò)權(quán)改革有著種種不足，但對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展卻起到了不可否認(rèn)的積極作用，浙江省便是一個(gè)很好的例子。浙江省從“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”到“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”，再到現(xiàn)在的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”，這一系列的改革使浙江省的經(jīng)濟(jì)得到了快速的發(fā)展，在近幾年的全國百強(qiáng)縣中，浙江省一直處于領(lǐng)先地位，占據(jù)著進(jìn)三分之一的席位。因此，學(xué)者們對(duì)于擴(kuò)權(quán)改革對(duì)政治和經(jīng)濟(jì)的影響關(guān)注得比較多，但實(shí)際上，擴(kuò)權(quán)改革還與我國的資源配置、財(cái)政分配、基層民眾、社會(huì)穩(wěn)定、政府分權(quán)、公共服務(wù)等有著密切的聯(lián)系，而這些方面的研究卻比較薄弱，因此，對(duì)于“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”對(duì)這些方面的影響，也值得深入研究。同時(shí)，目前關(guān)于強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革路徑的研究大都是概括性的對(duì)策，且多是淺淺一提，沒有深入研究，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”到底有無具體路徑可行，有的話，具體有哪些路徑可供參考，哪些路徑更加有效，沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)路徑可否一致，不一致的話，有哪些區(qū)別，彼此之間能否有借鑒，這些都是有待于進(jìn)一步研究的問題。

“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革是順應(yīng)我國改革開放的時(shí)代產(chǎn)物，它對(duì)于我國政府行政體制改革、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、“三農(nóng)”問題的解決等方面具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，因此，我們應(yīng)堅(jiān)定不移地將擴(kuò)權(quán)改革實(shí)行下去。但任何事物都是有兩面性的，擴(kuò)權(quán)改革在帶來積極影響的同時(shí)，也存在著消極作用，如劉君德指出，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革可能導(dǎo)致縣域?yàn)E權(quán)，盲目發(fā)展，帶來新一輪的重復(fù)建設(shè)等問題。再如龐明禮指出，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革有可能加劇那些“貧窮縣鄉(xiāng)”的財(cái)政困難。因?yàn)槿绻毨Эh在缺乏經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資金、技術(shù)、知識(shí)積累的基礎(chǔ)上去盲目擴(kuò)大投資，會(huì)增加財(cái)政支出，進(jìn)而導(dǎo)致其財(cái)政更加困難。因此，我們應(yīng)該在堅(jiān)持?jǐn)U權(quán)改革的同時(shí)，理性思考，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)擴(kuò)權(quán)改革?！?/p>

［1］袁建岐.強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)后的政府體制改革［J］.中國改革，2005，（12）.

［2］邱哲.“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革研究——以江蘇省為例［J］.常熟理工學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（5）.

［3］楊麗娟.“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的特征及經(jīng)驗(yàn)啟示［J］.長江大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012，（5）.

［4］何顯明.從“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”到“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”——浙江省直管縣的邏輯演進(jìn)［J］.中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2009，（4）.

［5］盧毅.從“市領(lǐng)導(dǎo)縣”到“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”——對(duì)浙江省“省管縣”體制興衰的邏輯分析［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，（6）.

［6］徐鳴.從強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)到省直管縣的路徑探析［J］.中國外資，2010，（11）.

［7］傅白冰.地方政府管理體制醞釀突破下篇：強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的浙江經(jīng)驗(yàn)［J］.南風(fēng)窗，2005，（10下）.

［8］聶斌，楊曉燕.對(duì)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)和省直管縣體制的理性思考［J］時(shí)代經(jīng)貿(mào)，2007，（12）.

［9］沙虎居.對(duì)浙江“省管縣”體制和強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的解析［J］.科學(xué)決策，2009，（4）.

［10］吳凱.關(guān)于強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的若干思考［J］.法制與社會(huì)，2008，（5中）.

The Research Summary of“Increase Power of the Country”Reform in China

（yan’an University，yan’an 716000，China）

GUO Jie-qiong，REN Xiao-lin

“Increase power of the country”means adjustment does not involve the administrative division level temporary,a portion of economic and social management rights which belong to prefecture-level city granted directly to the county（City）which has developed economic,in order to promote the county’s economic development.After the first launch achieved certain results in Zhejiang Province from 1992,the“increase power of the country”has set off a wave of reform trend in China,in practice,the majority of our province gradually start the reform,theorists and scholars have also focus on this area from different perspective on the reform.This article selected most cited literature in recent years as a reference for the“increase power of the country”reform literature review.

increase power of the country；reform；summary

D616

A

1009-6566（2014）01-0052-06

2013-07-13

郭潔瓊（1986—），女，陜西榆林人，延安大學(xué)公共管理研究所行政管理碩士研究生。任曉林（1964—），男，陜西延安人，延安大學(xué)公共管理研究所所長，教授。