陳北楠

(集美大學體育學院，福建 廈門 361021)

改革開放以來，我國公共服務體系和制度建設不斷推進，公共服務提供主體和供給方式逐步多樣化，初步形成了政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的公共服務供給模式。黨的十八屆三中全會提出，建設法治政府和服務型政府，而這其中公共體育服務是文化與社會建設的重要任務，為群眾提供良好的公共體育服務是各級人民政府的重要職能。[1]但是，受區(qū)域要素稟賦和社會經(jīng)濟環(huán)境發(fā)展層次的差異化影響，以及人們對公共體育服務日漸多樣化的需求，對公共體育服務的供給提出嚴峻的考驗。2013年9月，《國務院關于促進健康服務業(yè)發(fā)展的若干意見》中提出了覆蓋全生命周期的健康服務體系，同時“大力發(fā)展第三方服務。支持發(fā)展第三方的醫(yī)療服務評價、健康管理服務評價，以及健康市場調查和咨詢服務。”要成為一個“服務型”政府，必然要履行服務社會公眾的職責，政府可以通過向社會第三方機構購買公共體育服務，經(jīng)由公共財政向各類社會第三方體育服務機構或者有資質的企業(yè)或個人支付費用，用于購買其以契約方式提供的、由政府界定范圍與數(shù)量的體育公共產品和服務，這是一種“政府出資、定向購買、契約管理、評估兌現(xiàn)”公共體育服務的供給方式。[2]

1 政府提供公共體育服務現(xiàn)狀

政府購買服務是源于西方的一項社會福利制度改革，是介于政府直接提供服務和完全私有化兩個極端之間的一種折衷方式，主要是指政府從社會福利的預算中拿出經(jīng)費，向各類提供社會公共服務的社會服務機構，直接撥款購買服務或公開招標購買社會服務的方式。[3]

我國《全民健身條例》于2009年頒布，目的在于促進全民健身活動的展開，提高公民身體素質，保障公民在全民健身活動中的合法權益。隨著全民健身工作進一步地推進，參與體育健身活動的人數(shù)不斷增加，人民的身體素質和精神面貌都得到了很大的提高。但是，近年來伴隨經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，全民健身工作滯后于現(xiàn)代化社會的需求，群眾性體育活動的開展遇到難題，這是由公共體育服務需求的多元化而產生的供給總量不足和服務分配不均衡造成的。因此建立和完善由政府購買第三方公共體育服務的新模式，以契合當下經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展的節(jié)奏，優(yōu)化公共體育服務資源配置。政府購買公共體育服務的主體是各級體育行政機關、部分具有行政管理職能的執(zhí)業(yè)單位和納入行政編制管理并且經(jīng)費由財政負擔的群團組織；第三方承接主體包括社會各類體育服務機構、體育社團組織、體育類企業(yè)甚至是個人等具有資質的專業(yè)化主體。在這個過程中政府從傳統(tǒng)的公共體育服務中的提供者轉變?yōu)橘徺I服務行為中的購買者。

2 政府向社會第三方機構購買公共體育服務主要形式

2.1 合同制

合同制是指政府確定某項公共體育服務的數(shù)量和質量標準，通過簽訂供給合同的方式，將該項公共體育服務承包給第三方機構，同時依據(jù)合同對第三方機構向社會供給公共體育服務的過程和成果進行監(jiān)督和管理。

2.2 項目申請制

由第三方機構根據(jù)需求，主動向政府有關部門提出要求申請立項，經(jīng)過評審后，以項目方式予以資金支持或者由購買者設計特定目標的專項項目，面向社會公共招標，由承接者根據(jù)項目要求提供服務。[4]這種做法是當前廣東省普遍推行的做法，通過項目的分類，第三方組織可以選擇性地承接公共體育服務。

2.3 使用者部分付費制度

付費式的財政支持方式是指基層政府負責較大部分的公共服務費用，而要求消費者按照“誰享用，誰付費”的原則，收取部分成本費用。第三方機構資金的來源一部分來自政府財政資金，另一部分來自消費者支付的費用。這種財政支持方式，節(jié)約政府的財政資金，提高了公共體育服務的質量。

2.4 補貼制度

補貼制度是指政府采用補貼的方式，對公共體育服務的生產者給予補助，補助形式可能是提供一定的資金，或提供稅收優(yōu)惠、低息貸款或貸款擔保。[5]

2.5 互惠制度

互惠制度的基本做法是：政府為社會組織提供生產公共體育服務所需的體育場館設施，或者通過設立準入門檻，允許引入第三方的市場化運作機制，同時由政府對其提供的公共體育服務的價格進行調控。這種做法一般用于投資規(guī)模大、公益性強的項目，如公共體育場館的建設。經(jīng)濟效益和社會效益并重，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，保證公共體育服務相關的資源利用效率，真實地反應社會大眾的體育需求。

3 全民健身事業(yè)中公共體育服務供給存在的問題

隨著人民收入水平和精神文化水平的逐漸提高，群眾參與體育健身的意識逐漸形成，全民健身事業(yè)穩(wěn)步推進，然而由于基本公共服務的不均等化現(xiàn)象，導致一些公共體育服務工作的開展遭遇了瓶頸，造成這一局面的主要原因就是“供給不均”和“享受不均”?？紤]到實際供量的情況，一些省市已經(jīng)逐步開始探索和實踐由政府購買公共體育服務的方式，制定計劃并依據(jù)各地實際情況有選擇的購買，取得了一定的成效和群眾的肯定。但是，目前的購買方式以及實施策略還是具有一定的局限性。

3.1 公共體育服務供給方式及承接方類型單一

從公共體育服務購買的實踐來看，政府購買公共體育的方式單一不靈活，存在“一刀切”的情況，以廈門市為例，廈門市對外開放的公共體育場館(所)所提供的公益性體育服務時段主要集中在一些營業(yè)區(qū)外的閑置場地及非繁忙時段，而在繁忙時段只能選擇向特定的公益型服務對象提供更為優(yōu)惠、更為特殊的體育服務，所以目前廈門市真正面向大眾的公益性體育服務仍不到位。[7]

從公共體育服務的承接方來看，市場組織、體育社團、體育類民辦非企業(yè)單位和體育基金會等都屬于第三方的范疇。但是，目前政府購買服務的承接方還是以非營利性組織為主，公益性的非營利組織確屬基本公共服務的重要范疇，但是缺乏激勵機制和資金成長空間勢必會對其在提供服務效能的增長方面帶來不可避免的缺陷。因此，在符合適當?shù)美瓌t的前提下適當引入市場機制，通過價格手段引入競爭機制，將對公共體育服務類產品的種類豐富和質量提高產生積極的影響。

3.2 公共體育服務供給效率不高

公共體育服務無法充分滿足群眾的需求，群眾對公共體育服務的需求與政府提供服務之間失衡，政府基于運營成本、場地設施、人員配置等要素在短期內所能提供的服務并不能充分滿足群眾的公共體育需求。由于政府公共服務職能限制使然，當前政府職能由“經(jīng)濟建設型”向“公共服務型”轉變必須尋求社會力量的支持，以彌補自身公共體育服務供給能力不足的局面，保證公共體育服務的數(shù)量和質量，滿足公眾的需求。社會第三方組織以其組織結構形式，運作模式及專業(yè)性，很好地彌補了傳統(tǒng)計劃供給的不足，同時也能有效地緩解基層政府的財政壓力，同時通過市場化、專業(yè)化的運作模式，提高公共服務的供給效率。

3.3 缺乏相關的制度保障

目前，我國的政府購買公共服務尚處于起步和嘗試階段，關于這一領域的相關法律法規(guī)配套文件尚未到位，政府向第三方機構購買公共體育服務制度現(xiàn)在尚未健全，致使政府購買體育服務時缺少了指導性意見。當前政府采購的內容還是以實體貨物或者工程項目為主，對服務類項目的采購經(jīng)驗較少，公共體育服務的采購機制尚未成型，對于政府購買公共體育服務的范圍、模式，資金到位方式乃至評估機制等問題需要給予明確的立法規(guī)定和制度保證，將政府購買公共體育服務納入到制度規(guī)范中。

4 建議

4.1 承接主體多元化，擴展公共服務的內容

政府購買公共體育服務是當前條件下能相對有效地解決公共體育服務供給不足、政府供給效率低的問題的一個新途徑。從大的方面看，還能促進政府職能從“經(jīng)濟建設型”向“公共服務型”轉變、推進公共服務均等化。但是由于客觀環(huán)境的原因所致以及制度的不健全，使得效率低下。應當增加政府向第三方機構購買公共體育服務的種類與項目，政府購買的公共體育服務不僅只是場地設施和評估評價手段，還應包括涵蓋項目豐富的體育健身項目指導員團隊，通過類似體育經(jīng)紀人的中介引導職能，有效地吸引外部體育服務機構，通過市場機制有的放矢，以滿足群眾日益增長的需求。增加購買內容相應的就是要增加政府對于購買公共體育服務的財政投入，將政府購買服務納入各級政府財政預算中，疏通財政資金來源渠道和去向，提高預算資金的使用效率，科學有效地進行購買服務減少浪費，同時在稅收政策上，對提供服務的承接方給予一定的合理支持。

新時期大健康背景下的全民健身事業(yè)，充足的場地與可靠設施保障是必要條件，而作為從事體育健身的主要手段，如何有效正確地進行體育鍛煉就更是重中之重。社會體育指導員是發(fā)展我國群眾體育活動開展中的中流砥柱，也是全民健身事業(yè)的一支重要力量。而體育經(jīng)紀人主要從事的是賽事包裝和賽事組織，運動員轉會等經(jīng)營策劃與無形資產管理等事務，作為溝通體育市場供需雙方的群體，在政府施行行業(yè)黑名單制放寬健康服務業(yè)行業(yè)準入限制，體育經(jīng)紀人作為特定的專業(yè)化社會力量，對承接政府購買公共服務的項目有特殊的意義。我國的體育經(jīng)紀人資格認證是由國家體育總局人事司統(tǒng)一負責，國家體育總局職業(yè)技能鑒定中心進行組織實施和管理。而評估和評價服務恰好也屬于政府購買公共體育服務的范疇，因此，在符合條件和規(guī)則的前提下，賦予體育經(jīng)紀人部分政府采購評估的職能，承擔對購買服務內容與質量監(jiān)督和考察的職能，并同時承擔起管理以及引導社會體育指導員工作任務，勢必能大幅提高工作的質量和效率。

4.2 第三方機構通過市場機制提高效率

政府向第三方購買公共體育服務的前提必須遵守公平、公正、公開的原則，公平公正是市場機制有效運作的前提和保證，對服務的內容、過程和績效評價效果必須接受社會的監(jiān)督，任何有資質并且符合要求的承接主體，都應該被納入政府購買對象的考量范圍之中。在適度競爭的前提下，公開透明地選擇能夠提供適當并且物有所值的公共體育服務第三方組織。同時根據(jù)財政經(jīng)費供給方式，將用于購買體育服務的資金編入預算，嚴格規(guī)范預算制度，把資金用到實處，恰到好處，充分利用市場機制，把社會效益最大化。另外，要明確權責，《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》提出，政府出資購買公共服務的責任與第三方服務組織收取酬勞提供服務的義務以及群眾依法受益的權利，必須得到明確，以確保政府購買體育服務的有效展開。

4.3 完善相關法律法規(guī)，為第三方機構承接政府轉移職能提供制度保障

首要就是建立有效的政府購買公共體育制度，從預算制度到管理制度，面向社會的招投標制度，以及實施過程中的監(jiān)督制度等。先將制度建立規(guī)則確定，明確政府購買主體與第三方服務提供方的責任和義務，并且規(guī)范購買的方式，保證監(jiān)督服務提供過程和完善反饋機制，保證政府將資金用到實處以最合理的財政投入購買到優(yōu)質的能充分滿足群眾公共體育服務需求的服務；建立規(guī)范的招投標制度，不僅能降低購買服務的成本，也保證了政府購買過程的公開、公平、公正三原則；政府通過監(jiān)督服務提供機構，促使服務提供機構提高服務意識、重視服務質量、切實履行各項義務，從而為群眾提供品質更高，品類更豐富的公共體育服務產品，這不僅僅是對制度體系的調整，更對政府購買服務的效率和過程產生積極的推動作用。

5 結束語

政府購買公共體育服務，把市場機制引入全民健身事業(yè)并不等同于將全民健身事業(yè)市場化，大眾健身的市場化需逐步推進，但是不能一蹴而就，當前全民健身事業(yè)的主旨仍是公益性質，引入市場機制的目的主要在于補充公共體育服務供量不足以及服務品質差的缺陷，更重要的是通過價格職能激發(fā)其動力，在充分滿足群眾對于大眾體育健身的需求前提下，通過優(yōu)化資源配置，發(fā)揮“優(yōu)勝劣汰”的市場機制作用，以減少對公共資源的浪費。

[1]劉鵬.公共體育服務體系建設是體育工作當務之急[R].全國體育發(fā)展戰(zhàn)略研討會,2012-01-27.

[2]范雅娜.政府購買服務:社會行政發(fā)展重要舉措[J].中國城市經(jīng)濟,2010(8):236-237.

[3]范雅娜.政府購買社工服務探索研究——以深圳市南山區(qū)為例[D].長春:吉林大學,2009.

[4]安徽省財政廳社保處.政府購買基本公共服務財政政策研究[J].社團管理研究,2011(9):15-18.

[5]郭洪濤.基層政府向社會組織購買服務財政政策探析——以豫東地區(qū)為例[J].地方財政研究,2013(8):21-26.

[6]何元春,謝黎紅,徐衛(wèi)華,等.廈門市公共體育服務數(shù)據(jù)挖掘及量化分析[J].上海體育學院學報,2011,35(5):7-11.