王賽楠，房 康

(1.廈門大學(xué)體育部，福建 廈門361005；2.銅仁學(xué)院體育系，貴州 銅仁554300)

黨的十八大強(qiáng)調(diào)，要建設(shè)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型的馬克思主義政黨，確保黨始終成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。“服務(wù)型”政府是在公民本位、社會(huì)本位理念的指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架中，把政府定位于服務(wù)者的角色，按照公民意志組建起來(lái)的以“為人民服務(wù)”為宗旨，以公正執(zhí)法為標(biāo)志，并承擔(dān)著相應(yīng)責(zé)任的政府。正如張康之教授所言: “在公共管理中，控制關(guān)系日漸式微，代之而起的是一種日益生成的服務(wù)關(guān)系，管理主體是服務(wù)者，而管理客體是服務(wù)的接受者。所以……必然造就出一種新的社會(huì)治理模式，是一種服務(wù)型的社會(huì)治理模式”。同樣，在城市體育公共服務(wù)中，也需要以新公共服務(wù)理論為視角，為大眾提供體育公共服務(wù)。

1 新公共服務(wù)理論

新公共服務(wù)理論是在全面反思、批判、繼承新公共管理理論基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。首次正式系統(tǒng)地提出新公共服務(wù)理論的是美國(guó)行政學(xué)者登哈特夫婦。新公共服務(wù)理論包括以下幾個(gè)方面的基本內(nèi)容: (1)政府的職能是服務(wù)，而不是“掌舵”；(2)公共利益是根本目標(biāo)；(3)在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動(dòng)上要具有民主性；(4)為公民服務(wù)；(5)政府承擔(dān)的責(zé)任是復(fù)合的而非單一的；(6)以人為本的理論；(7)大力弘揚(yáng)公民權(quán)力和公共服務(wù)精神[2]。體育公共服務(wù)是政府、企業(yè)或第三部門等供給主體為滿足社會(huì)成員體育需求而提供的體育公共產(chǎn)品的一個(gè)過(guò)程[3]。城市體育公共服務(wù)作為公共服務(wù)的一部分，目前也受到越來(lái)越多的重視。

1.1 以新公共服務(wù)理論為視角對(duì)地方政府在城市體育公共服務(wù)中投資現(xiàn)狀進(jìn)行分析

1.1.1 地方政府對(duì)城市體育公共服務(wù)對(duì)象界定有偏差

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)組織的三個(gè)基本問(wèn)題依次是“生產(chǎn)什么、如何生產(chǎn)和為誰(shuí)生產(chǎn)”[4]。同樣，做到深入了解城市體育公共服務(wù)也應(yīng)該從以下三個(gè)基本問(wèn)題入手，即“為誰(shuí)服務(wù)、服務(wù)什么以及如何服務(wù)”。城市體育公共服務(wù)的對(duì)象，是地方政府在提供相關(guān)的體育公共服務(wù)過(guò)程中首要解決的問(wèn)題。城市體育公共服務(wù)的對(duì)象應(yīng)該是《全民健身計(jì)劃》的“全民”即包括生活、工作且為城市發(fā)展做出貢獻(xiàn)的人們，包括在城市化的過(guò)程中出現(xiàn)的農(nóng)民工及其他流動(dòng)人口。而非人們觀念中的擁有城市戶籍的“市民”?！氨M管農(nóng)民工與城市居民比鄰而居，但在戶籍制度的制約下，農(nóng)民工群體始終無(wú)法享受到城市居民可享受的福利待遇，他們的體育權(quán)利更是糾纏于農(nóng)村與城市之間得不到合法的保障。農(nóng)民工群體附近的體育場(chǎng)地設(shè)施欠缺就是一個(gè)很好的例子”[5]。由于我國(guó)城市戶籍限制，使的城市體育公共服務(wù)往往只照顧到有戶籍保障的群體，而對(duì)沒(méi)有戶籍保障的、推動(dòng)城市發(fā)展的諸多勞動(dòng)者比如農(nóng)民工等特殊群體，城市所提供的體育公共服務(wù)則明顯縮水。這種現(xiàn)象不僅僅表現(xiàn)在體育公共服務(wù)上，也突出在城市公共服務(wù)的方方面面。因此，在界定城市體育公共服務(wù)的對(duì)象時(shí)，我們應(yīng)多角度全方位考慮，依法保障流動(dòng)人口及其他弱勢(shì)群體的體育權(quán)益，將其納入到城市體育公共服務(wù)體系。讓城市體育公共服務(wù)做到真正意義的“為人民服務(wù)”，而不是為某些“特定的”人群服務(wù)。

1.1.2 地方政府在城市體育公共服務(wù)的投資過(guò)程中易出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”

馬太效應(yīng)(Matthew Effect) 是社會(huì)心理效應(yīng)之一。來(lái)自《圣經(jīng)》中‘馬太福音’一章結(jié)尾的詩(shī)句:‘凡有的,還要加給他,叫他有余;沒(méi)有的,連他所有的也要奪過(guò)來(lái)[6]。地方政府在城市體育公共服務(wù)投資過(guò)程中易出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”。突出表現(xiàn)在競(jìng)技體育和群眾體育享有體育公共服務(wù)方面的不均衡，尤其是在公共體育資源的配備率及利用率上出現(xiàn)強(qiáng)者更強(qiáng)、弱者更弱的現(xiàn)象。強(qiáng)勢(shì)群體本來(lái)就因擁有經(jīng)濟(jì)政治上的優(yōu)勢(shì)，能夠輕松的爭(zhēng)取和維護(hù)自己的利益，甚至能夠利用其強(qiáng)勢(shì)地位侵占本不屬于自己的那些利益。而弱勢(shì)群體則會(huì)因其弱勢(shì)地位，權(quán)益得不到社會(huì)應(yīng)有的公平對(duì)待，長(zhǎng)此以往就會(huì)出現(xiàn)強(qiáng)者更強(qiáng)、弱者更弱的惡劣現(xiàn)象。同樣值得反思的是以上這些情況在城市體育公共服務(wù)中也經(jīng)常出現(xiàn)。由于舉國(guó)體制長(zhǎng)期作用的影響，導(dǎo)致城市體育公共服務(wù)的天平更多的朝向競(jìng)技體育傾斜，大量的人力、物力和財(cái)力集中到競(jìng)技體育的發(fā)展上來(lái)。

根據(jù)何元春等學(xué)者對(duì)廈門體育公共服務(wù)的研究：“大、中型體育場(chǎng)館大多是按比賽和訓(xùn)練要求修建的，市、區(qū)兩級(jí)公共體育設(shè)施的功能也首先是滿足市、區(qū)兩級(jí)業(yè)余體校的訓(xùn)練或比賽，余暇時(shí)間才能進(jìn)行對(duì)外服務(wù)，或?qū)嵤┊a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)[7]”從而使得為數(shù)不多的公共體育設(shè)施在公共體育服務(wù)上大打折扣。我國(guó)群眾健身場(chǎng)館與競(jìng)賽場(chǎng)館的比例為 15∶1，遠(yuǎn)低于日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的 100∶1 的水平[8]。由此我們可以了解到就目前廈門市而言，其城市體育公共服務(wù)就呈現(xiàn)競(jìng)技體育和群眾體育發(fā)展的不協(xié)調(diào)態(tài)勢(shì)。而同樣由群眾健身場(chǎng)館和競(jìng)賽場(chǎng)館的比例可以看出我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家還差距甚遠(yuǎn)。

1.1.3 地方政府的目標(biāo)函數(shù)與大眾的目標(biāo)函數(shù)不相吻合

從理論上講，中央政府、地方政府和社會(huì)大眾的目標(biāo)函數(shù)應(yīng)該是一致的。地方政府作為中央政府的下設(shè)機(jī)構(gòu)需對(duì)中央負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。而地方大眾同樣也應(yīng)對(duì)地方政府享有監(jiān)督制約等權(quán)利。但在現(xiàn)有的制度環(huán)境下，地方政府因任期制、GDP考核等原因而形成的短期行為，在其行為函數(shù)的表現(xiàn)出較強(qiáng)的“短視”認(rèn)知偏差。例如，中央政府的目標(biāo)函數(shù)是維持國(guó)家穩(wěn)定和繁榮，而由地方官員組成的地方政府的目標(biāo)函數(shù)則可能是晉級(jí)、名譽(yù)、聲望等其他的私人利益。同樣地方政府在提供體育公共服務(wù)的過(guò)程中，也會(huì)出現(xiàn)這種情況。具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：(1)地方政府作為“理性的經(jīng)濟(jì)人”，追求的是效益最大化，而體育作為“民享”的一部分，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起不到立竿見(jiàn)影的作用。在選擇項(xiàng)目投資時(shí)，往往存在投資缺位。把原本用于城市體育公共服務(wù)的物力或財(cái)力用到風(fēng)險(xiǎn)小、投資收益高的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目中。(2)地方政府在投資過(guò)程中往往會(huì)選擇容易出成績(jī)，拿獎(jiǎng)牌的競(jìng)技體育，而忽視大眾的體育需求。地方政府在投資過(guò)程中重視體育的政績(jī)工程，淡體育的福利工程。2008年北京奧運(yùn)會(huì)蹦床項(xiàng)目冠軍何雯娜從最初的選材到奪得世界冠軍站在最高領(lǐng)獎(jiǎng)臺(tái)上僅用了10年時(shí)間。而城市體育公共服務(wù)工程則是一項(xiàng)長(zhǎng)期的復(fù)雜的收益率無(wú)法直接用GDP衡量的福利工程。

2 以新公共服務(wù)理論為視角對(duì)地方政府在城市體育公共服務(wù)中投資行為分析

2.1 傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度導(dǎo)致地方政府缺乏對(duì)其部分服務(wù)對(duì)象的認(rèn)同

國(guó)家的戶籍制度自產(chǎn)生以來(lái)，便不斷的改革和自我完善。但隨著城市化的發(fā)展，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，在某些方面卻影響著城市的發(fā)展進(jìn)程。越來(lái)越多的流動(dòng)人口涌入城市，一方面為城市的發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)，另一方面也使得原本捉襟見(jiàn)肘的城市體育公共服務(wù)體系面臨更多的壓力。體育向來(lái)被冠以公平、公正的頭銜。然而在城市的體育公共服務(wù)中，連最為“公平”的體育也失去了公平。如何才能保證城市體育公共服務(wù)的均等化成為亟需解決的問(wèn)題。一方面是大量閑置的高配置競(jìng)技體育場(chǎng)館，另一方面是常年失修、破爛不堪的健身路徑。農(nóng)民工及其他弱勢(shì)群體的體育需求被忽略，享受城市提供的體育公共服務(wù)成了一種奢望。除此之外，由于受現(xiàn)行的戶籍制度的影響，地方政府及官員沒(méi)有從內(nèi)心認(rèn)同農(nóng)民工等外來(lái)流動(dòng)人口，在他們的觀念中只有擁有城市戶籍的“市民”才是其提供公共體育服務(wù)的主體。由于地方政府，缺乏對(duì)流動(dòng)人口及其他弱勢(shì)群體的認(rèn)同，導(dǎo)致其被逐漸邊緣化，最終排擠出城市體育公共服務(wù)體系。

2.2 中央政府，地方政府及地方大眾在城市體育公共服務(wù)方面的信息不對(duì)稱

由于中央政府對(duì)地方政府投資行為受信息不對(duì)稱因素的制約十分明顯，其不可能對(duì)地方政府投資行為的全過(guò)程進(jìn)行全方位的監(jiān)督。城市體育公共服務(wù)，遍布城市的角落，是一項(xiàng)龐大冗雜的系統(tǒng)工程。中央政府只能在大的方向給予引導(dǎo)而不可能事無(wú)巨細(xì)對(duì)每一個(gè)城市的每一項(xiàng)體育公共服務(wù)做硬性的規(guī)定。對(duì)中央政府來(lái)說(shuō)，監(jiān)督還是不監(jiān)督，則取決于監(jiān)督成本與收益的比較。在中央政府與地方政府信息不對(duì)稱的條件下,中央政府的監(jiān)督難度很大,一些地方政府重復(fù)投資、盲目投資的違規(guī)行為通過(guò)中央政府的監(jiān)督是難以解決的。在競(jìng)技場(chǎng)館與大眾健身路徑比例嚴(yán)重失調(diào)的背景下，地方政府為了一己私欲和短期利益還是大修競(jìng)技場(chǎng)館對(duì)百姓大眾的健身需求充耳不聞。除此之外，在地方公眾與地方政府的關(guān)系上，地方政府需要傾聽(tīng)大眾的呼聲，深入群眾，充分了解社會(huì)大眾的公共需求，但由于舉國(guó)體制的長(zhǎng)期作用和體育的政治功能無(wú)限被放大，并不能(或不愿)向社會(huì)公眾提供充分信息，從而導(dǎo)致大眾的體育訴求長(zhǎng)期得不到滿足，例如：第5次全國(guó)體育場(chǎng)地普查數(shù)據(jù)顯示: 符合全國(guó)體育場(chǎng)地普查要求的各類體育場(chǎng)地 850 080個(gè)( 不含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、解放軍系統(tǒng)、武警系統(tǒng)和鐵路系統(tǒng)) ，人均體育場(chǎng)地面積僅1.03 m2，其中，分布在校園的有549 654個(gè)，占全國(guó)體育場(chǎng)地總數(shù)的67.7 %，分布在機(jī)關(guān)企事業(yè)單位有75 033個(gè)，占總數(shù)的 9.2 %[9]。這與人民群眾不斷增長(zhǎng)的體育需求之間存在很大的差距。這種信息不對(duì)稱使得地方政府投資決策偏離了社會(huì)公眾的目標(biāo)，導(dǎo)致投資行為扭曲。

2.3 城市體育公共服務(wù)缺乏行之有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制

針對(duì)地方政府在城市體育公共服務(wù)中的行為分析，發(fā)現(xiàn)目前我國(guó)城市體育公共服務(wù)供給不足，比例失衡，地方政府在投資過(guò)程中容易出現(xiàn)投資缺位的現(xiàn)象。究其原因是由于在城市體育公共服務(wù)中，缺乏有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制，存在問(wèn)責(zé)對(duì)象不明確，問(wèn)責(zé)關(guān)系不清晰等一系列問(wèn)題。“由于公共服務(wù)的屬性特征，其數(shù)量和質(zhì)量的可測(cè)行較差，在制度制定時(shí)都必須高度重視問(wèn)責(zé)機(jī)制，以確保公共服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”[10]。

同樣，城市體育公共服務(wù)的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)難以量化，僅從體育場(chǎng)館、設(shè)施的數(shù)量及大眾對(duì)硬性指標(biāo)的滿意度上難以全面衡量和評(píng)價(jià)目前我國(guó)城市所提供的體育公共服務(wù)。正是由于城市體育公共服務(wù)的特殊屬性，加劇了城市體育公共服務(wù)生產(chǎn)者和提供者發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)的可能性，使的城市體育公共服務(wù)目標(biāo)難以達(dá)成。也就不難理解，為什么地方政府在城市體育公共服務(wù)中易出現(xiàn)投資重復(fù)及投資缺位的現(xiàn)象。

3 以新公共服務(wù)理論為視角對(duì)地方政府的投資行為進(jìn)行解讀

3.1 以新公共服務(wù)理論為依托，加強(qiáng)地方政府對(duì)城市體育公共服務(wù)對(duì)象的認(rèn)同

認(rèn)同的力量是強(qiáng)大的，只有流動(dòng)人口得到了地方政府的認(rèn)同，地方政府才能為其提供公共服務(wù)。而現(xiàn)實(shí)的情況卻令人堪憂，不僅地方政府不認(rèn)同他們，就連他們自身對(duì)自己也沒(méi)有產(chǎn)生強(qiáng)烈的認(rèn)同。以至于當(dāng)這些流動(dòng)人口、弱勢(shì)群體的體育權(quán)益受到損害時(shí)，地方政府做的不是積極地想辦法處理和解決問(wèn)題，而是各部門互相推諉，推卸責(zé)任。新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)以人為本，公共服務(wù)精神，地方政府作為地方大眾的“代理人”，首先要從思想上正視農(nóng)民工等流動(dòng)人口，充分肯定其為城市發(fā)展做出的貢獻(xiàn)。在實(shí)際行動(dòng)中對(duì)他們給予幫助和鼓勵(lì)。一方面地方政府應(yīng)著手在農(nóng)民工等流動(dòng)人口聚集地建立和修復(fù)健身路徑，廣泛開(kāi)展以流動(dòng)人口和弱勢(shì)群體為主體的文體活動(dòng)，在地區(qū)舉辦的運(yùn)動(dòng)會(huì)中將農(nóng)民工和其他流動(dòng)人員納入?yún)①愊到y(tǒng)。另一方面以農(nóng)民工為代表的流動(dòng)人口，應(yīng)該強(qiáng)化其城市主人公意識(shí)，加強(qiáng)自我認(rèn)同感。當(dāng)然，這些行為只能緩和城市體育公共服務(wù)面臨的壓力，并不能解決。要想真正的將其納入城市體育公共服務(wù)體系，必須改革城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，剝離附加在此制度上的種種優(yōu)惠政策，在城市公共服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域，做到真正的公平、公正、公開(kāi)。

3.2 以新公共服務(wù)理論為導(dǎo)向，建立中央政府、地方政府及地方大眾三方網(wǎng)絡(luò)交流平臺(tái)

新公共服務(wù)理論認(rèn)為:政府的職能是服務(wù)，公共的利益是其提供服務(wù)的根本目標(biāo)。但在我國(guó)現(xiàn)有的制度下，中央政府，地方政府及地方大眾在公共服務(wù)方面的存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。這種信息不對(duì)稱也廣泛存在于城市體育公共服務(wù)的過(guò)程中。“盡管現(xiàn)代城市公共生活空間不斷拓寬，體育場(chǎng)館、游泳池、各種活動(dòng)場(chǎng)所為數(shù)不少，然而，這一切農(nóng)民工大多都享受不到。而且，在被調(diào)查的城市農(nóng)民工當(dāng)中，大多數(shù)農(nóng)民工認(rèn)為工作單位和居住地的體育場(chǎng)與設(shè)施均難以滿足需求。其中，有36．5%的農(nóng)民工認(rèn)為有點(diǎn)缺乏，33．1%的農(nóng)民工認(rèn)為非常缺乏，僅有21．6%的少數(shù)農(nóng)民工認(rèn)為工作單位和居住地的體育設(shè)施充足 ”[11]。如何讓地方政府乃至中央政府及時(shí)的了解到大眾的體育需求，如何把最基層的聲音傳遞上去。政府在制定重要的體育公共服務(wù)決策時(shí)，應(yīng)該首要考慮的是大眾的需求。構(gòu)建三方網(wǎng)絡(luò)交流平臺(tái)，不僅可以讓群眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)來(lái)表達(dá)自己的體育訴求，還可以讓中央、地方政府及時(shí)了解群眾的意愿。急群眾所急，想群眾所想，真正貫徹“服務(wù)型”政府的理念。除此之外，在三方交流平臺(tái)上，政府部門需不斷更新其提供服務(wù)的信息、動(dòng)向，保證方針政策的透明化，時(shí)刻接受公眾的監(jiān)督，確保地方政府在城市體育公共服務(wù)中的投資是必要的、高效的。

3.3 以新公共服務(wù)理論為指導(dǎo)構(gòu)建城市體育公共服務(wù)體系的問(wèn)責(zé)機(jī)制

新公共服務(wù)理論認(rèn)為在公共服務(wù)中，政府承擔(dān)的責(zé)任是重要的、復(fù)合的。根據(jù)前文對(duì)地方政府在城市體育公共服務(wù)中的投資行為分析，不難發(fā)現(xiàn)：目前我國(guó)城市體育公共服務(wù)存在著可測(cè)性差、問(wèn)責(zé)難、責(zé)任缺失、問(wèn)責(zé)機(jī)制缺乏等問(wèn)題,嚴(yán)重阻礙了城市體育公共服務(wù)水平的提升。因此，加快構(gòu)建城市體育公共服務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制迫在眉睫。

在城市體育公共服務(wù)中，應(yīng)建立體育服務(wù)的“消費(fèi)者”——即享受城市體育公共服務(wù)的人群，與提供城市體育公共服務(wù)的“生產(chǎn)者”——即地方政府，之間的問(wèn)責(zé)機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，城市體育公共服務(wù)的消費(fèi)者應(yīng)針對(duì)城市體育公共服務(wù)的生產(chǎn)者生產(chǎn)體育公共服務(wù)的情況，實(shí)時(shí)的對(duì)其進(jìn)行問(wèn)責(zé)。主要可從兩方面入手，一方面城市體育公共服務(wù)的生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)完善信息公開(kāi)機(jī)制，加強(qiáng)生產(chǎn)運(yùn)作的透明度。另一方面完善消費(fèi)者的參與機(jī)制，如消費(fèi)者的聲音、情感表達(dá)機(jī)制和對(duì)話機(jī)制。把消費(fèi)者最渴望享受到的城市體育公共服務(wù)的訴求，通過(guò)參與機(jī)制傳遞給生產(chǎn)者。從而保證競(jìng)技體育、學(xué)校體育、大眾體育的全面健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。

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