席志剛

試點(diǎn)七年后，中國(guó)戶籍改革開(kāi)始進(jìn)入“深水區(qū)”。

繼黑龍江省宣布自11月1日起取消全省農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口劃分，統(tǒng)一為居民戶口后，河南省緊隨其后，提出取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口，并全面實(shí)施居住證制度。

作為人口大省、農(nóng)業(yè)大省，河南城鎮(zhèn)化率長(zhǎng)期低于全國(guó)平均水平，因此，河南推行全面的戶籍改革意義重大。

戶籍改革路線圖

11月12日，河南省正式出臺(tái)《關(guān)于深化戶籍制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》，計(jì)劃到2020年實(shí)現(xiàn)1100萬(wàn)左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，全省常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到56%。

在河南大學(xué)中原發(fā)展研究院院長(zhǎng)耿明齋看來(lái)，河南出臺(tái)戶籍改革政策背后，一方面是補(bǔ)城市化不足的短板，另一方面逐步釋放農(nóng)村勞動(dòng)力，使得人口紅利得以延續(xù)。

根據(jù)《意見(jiàn)》，一張按照建制鎮(zhèn)和小城市、人口50萬(wàn)至100萬(wàn)的中等城市、人口100萬(wàn)以上的大城市以及省會(huì)城市四個(gè)層次實(shí)施相應(yīng)落戶政策的戶籍改革路線圖清晰呈現(xiàn)出來(lái)。

四種落戶方式中，建制鎮(zhèn)及城市綜合承載能力壓力小的城市落戶門檻最低，幾乎全面放開(kāi)。農(nóng)民工只需擁有合法穩(wěn)定住所（含租賃），本人及其配偶、未成年子女、父母等即可在縣政府駐地鎮(zhèn)申請(qǐng)登記常住戶口。

以鞏義、蘭考、汝州、長(zhǎng)垣等直管縣及部分大縣為代表的中等城市，合法穩(wěn)定就業(yè)，并有合法穩(wěn)定住所（含租賃），按照國(guó)家規(guī)定參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)滿一年的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等可在當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)登記常住戶口。

除省會(huì)鄭州和濟(jì)源以外的其他16個(gè)省轄市，滑縣、鄧州、永城等直管縣，則要求合法穩(wěn)定就業(yè)達(dá)到一定年限，有合法穩(wěn)定住所（含租賃），按照國(guó)家規(guī)定參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)達(dá)到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等可在當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)登記常住戶口。

《意見(jiàn)》要求各地可根據(jù)城市綜合承載能力，對(duì)合法穩(wěn)定就業(yè)的范圍、年限和合法穩(wěn)定住所（含租賃）的范圍、條件等做出具體規(guī)定，但對(duì)合法穩(wěn)定住所（含租賃）不得設(shè)置住房面積、金額等要求，對(duì)參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的年限要求不得超過(guò)2年。

省會(huì)鄭州落戶門檻最高，《意見(jiàn)》首次明確將采用積分落戶制度。主要以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）、參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)年限、連續(xù)居住年限等為主要指標(biāo)，合理設(shè)置積分分值。

據(jù)《中國(guó)新聞周刊》了解，鄭州目前尚未公布積分細(xì)則，各指標(biāo)在積分中的占比權(quán)重尚不得而知。但是，接受采訪的多位河南學(xué)者均提到廣州的積分入戶模式。有跡象表明，鄭州將參照廣州的積分體系，涵蓋包括文化程度、參加社保、社會(huì)貢獻(xiàn)、住房、納稅等12項(xiàng)指標(biāo)。

“今后，落戶鄭州的指標(biāo)以合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所（含租賃）、參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)年限、連續(xù)居住年限為主?！焙幽鲜∩缈圃焊痹洪L(zhǎng)谷健全告訴《中國(guó)新聞周刊》，有可能增加社保年限在積分中的權(quán)重。

對(duì)于四種落戶方式，谷建全認(rèn)為，要基于農(nóng)民意愿和落戶難易程度，按照城市規(guī)模，實(shí)施差異化的落戶政策加以引導(dǎo)。他進(jìn)一步解釋說(shuō)，河南全省總?cè)丝跒?.06億，2013年全省城鎮(zhèn)常住人口4123萬(wàn)人。若不加引導(dǎo)，近7000萬(wàn)農(nóng)民中的十分之一涌入大城市，對(duì)城市交通、教育等公共設(shè)施的挑戰(zhàn)可想而知。

“自愿原則是《意見(jiàn)》的一大亮點(diǎn)，在制度設(shè)計(jì)上考慮到農(nóng)民的利益和意愿，通過(guò)市場(chǎng)化手段和利益贖買選擇來(lái)保障農(nóng)民的自由選擇權(quán)，而不是采取強(qiáng)制性和強(qiáng)迫性措施?！倍啻螀⑴c調(diào)研和田野調(diào)查的耿明齋認(rèn)為，多年的試點(diǎn)表明，附加條件、強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)城上樓扭曲了城市化，偏離了戶籍改革的正確軌道。

難題接踵而至

盡管河南省的《意見(jiàn)》較黑龍江省的戶籍改革文件增加了一些細(xì)則，但財(cái)經(jīng)評(píng)論人士葉檀毫不客氣地認(rèn)為，河南的戶籍制度改革方案缺乏可操作性，比如，在進(jìn)城農(nóng)民原有權(quán)益處置上，大而化之。

如《意見(jiàn)》提出的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)戶的用益物權(quán)，集體收益分配權(quán)是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)當(dāng)享有的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利（簡(jiǎn)稱“三權(quán)”），要依法依規(guī)予以維護(hù)”“支持建立農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制”“探索集體收益分配權(quán)市場(chǎng)化的有效形式”等，這些缺乏細(xì)則的規(guī)定必定讓基層操作困難重重，怎么操作都會(huì)讓雙方覺(jué)得吃虧。

耿明齋則堅(jiān)持認(rèn)為，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)分，不會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民失去土地。他告訴《中國(guó)新聞周刊》，目前河南省正在推行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地用益物權(quán)的確權(quán)、登記、頒證工作。“確權(quán)給你之后，就永久是你的，土地的權(quán)益和戶籍是分開(kāi)的，不管你的戶籍轉(zhuǎn)到哪兒，因土地產(chǎn)生的利益都是你的?！?/p>

而國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家則認(rèn)為，推行戶籍制度改革就是為了公共服務(wù)均等化，變成城市居民，國(guó)家就要收回土地，如果在城市有住房有工作，還占有農(nóng)村土地，就成了另外一種不公平。

不過(guò)，為讓進(jìn)城農(nóng)民能穩(wěn)定地扎下根，政府設(shè)置了緩沖期，“城鄉(xiāng)兩頭都占”不失為一種過(guò)渡性的制度安排。谷健全認(rèn)為，這是河南省戶籍改革的核心所在?！叭绻r(nóng)民把承包地、宅基地都處理了，進(jìn)城兩三年生存情況還不好，再回到農(nóng)村去，那就是更大的失地農(nóng)民問(wèn)題?！彼f(shuō)。