葛晶爽　張夢麗　唐宇婷

【摘要】在市場經(jīng)濟(jì)條件下，隨著以追求企業(yè)經(jīng)濟(jì)利潤為主轉(zhuǎn)向以追求社會效益為主的“新公共管理運(yùn)動”的廣泛開展，公共部門績效管理應(yīng)運(yùn)而生并得到廣泛應(yīng)用。它在改善政府公務(wù)人員工作效率，提升政府形象，構(gòu)建組織文化方面發(fā)揮不可替代的作用。近年來公共部門績效管理越來越被受到重視，然而不知史是研究不好一門科學(xué)的，本文主要回顧英美公共部門績效管理的發(fā)展歷史，對其進(jìn)行分析，借鑒西方發(fā)達(dá)國家的寶貴經(jīng)驗(yàn)，逐步提高我國公共部門績效管理水平，促進(jìn)我國公共部門績效管理體系的逐步完善。

【關(guān)鍵詞】公共部門 績效管理 發(fā)展歷史

一、英美公共部門績效管理發(fā)展實(shí)踐

（一）英國公共部門績效管理發(fā)展歷史

1968年最早出現(xiàn)在英國，當(dāng)時各個部門的整體生產(chǎn)率指標(biāo)被英國的國內(nèi)稅務(wù)局、王室土地監(jiān)督局以及就業(yè)局發(fā)布，并制定各種績效指標(biāo)來指導(dǎo)下屬部門工作?？冃гu估局限于輸入和產(chǎn)出易于識別和調(diào)整的執(zhí)行功能，直至20世紀(jì)80年代以后，為了改進(jìn)政府績效、提高行政效率，英國的撒切爾政府、梅杰政府和后來的布萊爾政府才陸續(xù)施行各種改革措施革來推廣和普及組織績效評估。

1.第一階段：20世紀(jì)70年代末至80年代中后期?？冃Ч芾碇饕非笮б婧彤a(chǎn)出的最大化，對財(cái)政上面臨的困境提出方案。（1）雷納評審：1979年首先任命雷納為其效率顧問，成立效率小組直屬于內(nèi)閣辦公廳，首要任務(wù)是全面的調(diào)查、審視和評價中央政府各部門的運(yùn)作情況，擬定提高組織經(jīng)濟(jì)和行政效率水平的具體方案，概括有三點(diǎn)：對某一特定政策或活動進(jìn)行考察，即使是平時例行的事務(wù)；對發(fā)現(xiàn)的問題提出解決方案，并提出建議；監(jiān)督檢查已達(dá)成共識的解決方案和改進(jìn)措施。這一評審重點(diǎn)在于追求金錢的價值，在保證效率和服務(wù)質(zhì)量的前提下，大幅度削減開支，同時也持續(xù)數(shù)年，是英國非常重要的公共部門改革成果之一。（2）部長管理信息系統(tǒng)：運(yùn)用部長進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理，讓部長知道部里面的人正在做的事情、主要負(fù)責(zé)人以及完成情況等。部長管理信息系統(tǒng)是融合目標(biāo)管理、績效評估等現(xiàn)代管理方法和技術(shù)而設(shè)計(jì)的信息搜集和處理系統(tǒng)，是一種重要的管理工具。它隨后在某些中央政府部門和地方政府部門中得到廣泛的應(yīng)用，并直接導(dǎo)致了財(cái)務(wù)管理新方案的出臺。（3）財(cái)務(wù)管理新方案，財(cái)政部于1982年5月頒布，主要特征有：第一，高層管理系統(tǒng)，即要圍繞部內(nèi)的層級結(jié)構(gòu)，建立全方位的信息網(wǎng)絡(luò)；第二，目標(biāo)陳述，包括目標(biāo)的界定，多重目標(biāo)的排序，目標(biāo)具體化而形成的可測定的指標(biāo)等；第三，績效評估，包括經(jīng)濟(jì)效益和效率幾方面，涉及成本與投入，投入與產(chǎn)出，產(chǎn)出與客觀效果之間的關(guān)系；第四，分權(quán)與權(quán)力下放，是財(cái)務(wù)管理方案最主要的特征，采取財(cái)務(wù)分權(quán)形式，改變了傳統(tǒng)的工作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)、人權(quán)與責(zé)任的統(tǒng)一，有助于提高他們的成本意識和效率意識。

2.第二階段：20世紀(jì)80年代末至今。以質(zhì)量和公共服務(wù)為主要內(nèi)容，三項(xiàng)重大事件推動了這一時期公共部門績效管理的發(fā)展歷史：（1）下一步行動方案，1988年由伊布斯領(lǐng)導(dǎo)的效率評審小組向首相提交了著名的《伊布斯報告》，指出政府部門相同的組織結(jié)構(gòu)，公務(wù)員內(nèi)部統(tǒng)一的層級、工資制度、晉升程序等已不適合新形勢發(fā)展，要求加速改革，建議在部門內(nèi)部設(shè)立“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”，并提出新的機(jī)構(gòu)設(shè)置指導(dǎo)原則，要求核心部對執(zhí)行機(jī)構(gòu)的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督、協(xié)調(diào)和“適距控制”，伊布斯報告主張政策與執(zhí)行職能的分離，其影響是深遠(yuǎn)的。（2）公民憲章運(yùn)動，1991年，梅杰接任英國首相后便發(fā)動了“公民憲章”運(yùn)動，要求所有公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和部門制定憲章，內(nèi)容和實(shí)施時間可靈活安排，但設(shè)計(jì)必須依據(jù)以下指導(dǎo)原則：一是明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；二是透明度；三是顧客選擇；四是禮貌服務(wù)；五是完善的監(jiān)督機(jī)制；六是資金的價值。在梅杰政府的有力推動下，幾乎所有的政府部門、公共服務(wù)部門和已私有化的壟斷性公用事業(yè)都對其業(yè)務(wù)設(shè)定了目標(biāo)，并公布各主要方面的工作業(yè)績情況效率和質(zhì)量，公民憲章在英國的公共部門得到廣泛的應(yīng)用。（3）競爭求質(zhì)量運(yùn)動，“公民憲章”發(fā)動四個月后，梅杰政府又發(fā)表了《競爭求質(zhì)量白皮書》要求提高服務(wù)質(zhì)量和顧客滿意度，政府管理活動通過市場來檢驗(yàn)，做出考核和評估。引入競爭機(jī)制，競爭出質(zhì)量，競爭出效率，競爭機(jī)制的引入與完善是提高公共服務(wù)水平和質(zhì)量的根本之道。擴(kuò)大競爭的實(shí)質(zhì)就是引入私營部門的經(jīng)營原則。為此，所采用的主要方法是：私營化引入競爭；打破壟斷，鼓勵競爭；政府干預(yù)，維護(hù)競爭；市場檢驗(yàn)，激勵競爭。競爭求質(zhì)量運(yùn)動可以說是公共部門績效管理競爭觀念的進(jìn)一步確立和競爭機(jī)制制度化的嘗試。

（二）美國公共部門績效管理發(fā)展歷史

1.第一階段（20世紀(jì)70年代～80年代末）。1973年，尼克松政府建立以經(jīng)常化、系統(tǒng)化、規(guī)范化的公共組織績效評估系統(tǒng)為目標(biāo)的“聯(lián)邦政府生產(chǎn)力測定方案”。1974年，為了對所有公共機(jī)構(gòu)的主要工作進(jìn)行成本一效益分析，福特總統(tǒng)成立一個專門機(jī)構(gòu)。1985年成立反對官僚主義“浪費(fèi)”的格雷斯委員會調(diào)查私營部門的成本控制，減少政府內(nèi)部的浪費(fèi)和濫用現(xiàn)象，并審查政府如何最佳履行職能以提高公共物品和服務(wù)供給的有效性。這一時期聯(lián)邦政府規(guī)章條例的增長率明顯增加，政府規(guī)定的文牘工作時間大量減少。

2.第二階段（20世紀(jì)90年代至今）。1992年美國副總統(tǒng)戈?duì)栘?fù)責(zé)的“國家績效評估委員會”成立，并向國會提交名為《從繁文縟節(jié)到以結(jié)果為本——創(chuàng)造一個工作更好并且花費(fèi)更少的政府》的報告，戈?duì)柡退奈瘑T會主張?jiān)谡到y(tǒng)中減少不必要的程序和繁文縟節(jié)，要求建立統(tǒng)一的賞罰分明的考評標(biāo)準(zhǔn)，并提出了具體的四個原則，同時又要體現(xiàn)公平統(tǒng)一的權(quán)威性。

1993年，美國國會通過了《政府績效與結(jié)果法案》，要求聯(lián)邦政府各部門制定績效戰(zhàn)略規(guī)劃，年度績效規(guī)劃以及年度績效報告等，采用目標(biāo)管理的方法明確各自的工作目標(biāo)，提供量化的績效考核標(biāo)準(zhǔn)檢測各部門的工作情況。該法案在公共部門的程序、效率、效果等標(biāo)準(zhǔn)上都做了明確規(guī)定，其中涉及投入產(chǎn)出、效益產(chǎn)出以及生產(chǎn)力測定等重要指標(biāo)，在美國績效管理改革歷史上有重要作用。endprint

1994年9月，國家績效評論委員會專門出版了《顧客至上，為美國人民服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)》專集，分別介紹了政府各部門制定服務(wù)承諾的情況，告訴社會與公民，政府應(yīng)該干什么，正在干什么，將要干什么，這實(shí)際上是公共選擇學(xué)派官僚經(jīng)濟(jì)理論中“解說責(zé)任”的具體體現(xiàn)。

1998年聯(lián)邦政府要求所有機(jī)構(gòu)都要作績效報告，要提交上級部門及國會并向利益相關(guān)者公開。國會將依據(jù)政府績效表現(xiàn)對該部門的財(cái)政撥款，而政府的上級部門則根據(jù)績效情況決定是否繼續(xù)對該部門放松規(guī)制、下放權(quán)力等。同年，國會通過了高等教育法修正案，建立了第一個以績效為基礎(chǔ)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)一教育部學(xué)生資助局?？冃Ч芾碓诿绹胤秸械膽?yīng)用更為普遍，到20世紀(jì)90年代中期，已有29個州開展了公共部門的績效管理活動。

2002年，小布什就任總統(tǒng)后，又將績效評估工具應(yīng)用到聯(lián)邦政府項(xiàng)目管理中，引入項(xiàng)目等級評估工具，主要用來對跨部門項(xiàng)目的績效進(jìn)行評估，從而在聯(lián)邦政府范圍內(nèi)形成跨部門的項(xiàng)目績效比較，促進(jìn)聯(lián)邦項(xiàng)目整體績效水平的提高。

奧巴馬政府又有新的進(jìn)展，提出政府績效管理的三項(xiàng)戰(zhàn)略：一是利用績效信息來領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)習(xí)和改善結(jié)果。二是為結(jié)果的實(shí)現(xiàn)和公正透明，而持續(xù)、簡明地進(jìn)行績效溝通。三是增強(qiáng)解決問題的網(wǎng)絡(luò)路徑。四是重新設(shè)置績效管理的流程。

二、英美公共部門績效管理特點(diǎn)分析

（一）依托政府體質(zhì)改革績效管理

英美的績效管理在政府管理改革的背景下得以產(chǎn)生并全面發(fā)展。由于新公共管理和政府再造運(yùn)動，政府在分權(quán)化管理、責(zé)任機(jī)制、結(jié)果導(dǎo)向、顧客為本等方面的結(jié)構(gòu)和功能變化凸顯。這種使政府運(yùn)作趨近于企業(yè)化的市場化的改革方式，在很大程度上改變了官僚體制的原本特征。

（二）評估主體多元化以及公民的廣泛參與

英美公共部門績效管理非常關(guān)注公眾和政府機(jī)關(guān)工作人員的廣泛參與，績效評估已成為公眾行政參與的有效渠道。從評估項(xiàng)目的選擇到評估內(nèi)容、指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)的選擇與確定，到項(xiàng)目的實(shí)施過程的監(jiān)督、績效報告的公開透明等，都體現(xiàn)了廣泛的參與性。

（三）重視法制化的評估程序

在英國的公共部門績效管理改革中，政府部門重視法律法規(guī)的作用相繼出臺了如《財(cái)務(wù)管理新方案》，《地方政府法》、《國家審計(jì)法》，《中央政府產(chǎn)出與績效評估技術(shù)指南》等一系列法案，使政府績效評估進(jìn)一步系統(tǒng)化、法律化。在美國，《首席財(cái)務(wù)官法案》、《政府管理改革法案》及《政府績效與結(jié)果法案》等構(gòu)成了完善的政府部門績效考評制度。

（四）強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向的績效評估指標(biāo)體系

這是西方國家調(diào)整以前過分強(qiáng)調(diào)投入指標(biāo)、過程指標(biāo)以及產(chǎn)出指標(biāo)的一種措施。結(jié)果導(dǎo)向強(qiáng)調(diào)政府績效的衡量標(biāo)準(zhǔn)要以最終的服務(wù)效果和社會效益為導(dǎo)向。英美不僅關(guān)注政府組織履行職責(zé)的最終效果，而且也同時關(guān)注為取得最佳效果的創(chuàng)新能力、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、行動計(jì)劃等能力類和過程類指標(biāo)。

（五）成立專門的評估組織進(jìn)行管理

英美發(fā)達(dá)國家公共部門績效評估一般成立專門的機(jī)構(gòu)，具有組織性、統(tǒng)一性、規(guī)范性和強(qiáng)制性的特點(diǎn)，不僅便于與各方溝通和聯(lián)系以收集各方信息，而且使得評估結(jié)果具有可靠性和權(quán)威性。還建立了專業(yè)績效評估組織對各部門的績效進(jìn)行評估總結(jié)，有助于指導(dǎo)各個部門開展績效評估工作。例如美國1993年為有效實(shí)施《政府績效與結(jié)果法》，在聯(lián)邦政府專門成立了國家績效評審委員會，而且在聯(lián)邦國會下還設(shè)有總審計(jì)署。

三、借鑒西方經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)我國公共部門績效管理的發(fā)展

（一）重視理論研究與學(xué)習(xí)

科學(xué)的績效評估理論是實(shí)踐中的重要理論支撐，我國在理論研究方面還比較滯后，對公共部門績效評估從內(nèi)涵、特點(diǎn)作用到操作方法、實(shí)施步驟都沒有統(tǒng)一的認(rèn)識，也沒有把公共部門的績效評估和公務(wù)員的考核分開來，這些都不同程度的制約了我國公共部門績效管理發(fā)展，應(yīng)引用國外先進(jìn)績效管理理論，結(jié)合我國實(shí)際情況，在基礎(chǔ)理論指導(dǎo)下，對績效評估的精準(zhǔn)度等問題做深入研究。

（二）創(chuàng)新公共部門績效管理理念

西方國家在績效管理過程中提出了“顧客至上、消費(fèi)者導(dǎo)向”的理念。把公眾價值作為施行政策措施的重要基礎(chǔ)、把公眾需要放在政府工作的首位，這種思想值得我們借鑒。作為社會主義國家，我國施行“人民的利益高于一切”，全心全意為人民服務(wù)的指導(dǎo)思想。就我國公共管理的整體價值理念而言，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)與民主政治所要求的服務(wù)行政還未形成。在這種情況下，引入西方政府績效管理的理念就更具針對性。

（三）完善公共部門績效管理的法規(guī)和制度

英美出臺了許多績效管理法律法規(guī)，為復(fù)雜而長期的績效改革提供了強(qiáng)有力的法律支持，使得這些國家的公共部門績效評估發(fā)展成一項(xiàng)制度化、規(guī)范化的工作。使得其績效改革能夠得到持續(xù)性的比較規(guī)范的發(fā)展，從而避免了政府績效管理的暫時性中斷。目前我國的績效管理也有所發(fā)展，但是卻只限與地方政府的個別行為，尚處于自發(fā)、無序的狀態(tài)，我們應(yīng)盡快建立健全績效評估方面的法律法規(guī)，從法律的高度對績效評估的內(nèi)容、程序、結(jié)果反饋及運(yùn)用等方面的內(nèi)容專門進(jìn)行規(guī)定，為績效評估工作的順利開展奠定法制基礎(chǔ)，構(gòu)建良好的法制環(huán)境，形成有利于全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的法制化、制度化與科學(xué)化績效管理新模式。

（四）實(shí)現(xiàn)公共部門績效評估主體的多元化

英國公共部門除了進(jìn)行自我評估外，還要接受來自財(cái)政部門的評估和內(nèi)閣公共服務(wù)和公共支出委員的指導(dǎo)和監(jiān)督。在績效評估過程中注重發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的作用，這種多方參與的方式不僅統(tǒng)一公共部門對績效管理的認(rèn)識，確?？冃Ч芾砟繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)，還有利于調(diào)動各方的積極性，而且可以避免單方評估的局限性，提高績效考評的專業(yè)性和工作效率。我國也應(yīng)該鼓勵和支持中介機(jī)構(gòu)對公共部門的績效進(jìn)行測評，特別要重視和充分發(fā)揮高校、專家學(xué)者在公共部門績效評估中的理論、技術(shù)和專業(yè)優(yōu)勢，以彌補(bǔ)公共部門自我評估的不足，提高評估的質(zhì)量估和影響力。此外，還應(yīng)增加公民在公共部門績效評估中的參與程度，公民參與既能為政府績效評估設(shè)計(jì)出更適合顧客需要和提高滿意度的績效指標(biāo)，同時也能更好地監(jiān)督績效評估活動的開展。

（五）建立系統(tǒng)完善的評估指標(biāo)體系

西方國家大多數(shù)建立了績效評估指標(biāo)體系，把經(jīng)濟(jì)、效率、效果、質(zhì)量等指標(biāo)納入考查范圍。我們要借鑒其成功的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國具體情況，從有利于改進(jìn)組織管理、改造業(yè)務(wù)流程、關(guān)注績效結(jié)果三個方面入手，全面建立我國公共部門績效管理評估指標(biāo)體系，注重增加評估投入、產(chǎn)出、效率、效能的指標(biāo)。另外，我國地區(qū)差異較大，政府績效評估的指標(biāo)設(shè)計(jì)也應(yīng)有所不同，要根據(jù)不同地區(qū)、不同層級、不同部門設(shè)計(jì)出最能測量政府工作成果的指標(biāo)體系。

作者簡介：葛晶爽（1987-），女，漢族，吉林省吉林市人，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)研究生，研究方向：公共組織與人力資源管理；張夢麗（1988-），女，漢族，湖南岳陽人，廣西大學(xué)行政管理研究生；唐宇婷（1990-），女，漢族，廣西桂林人，廣西大學(xué)行政管理研究生。endprint