●郭雪琳

關(guān)于對新《高校財(cái)務(wù)制度》財(cái)務(wù)監(jiān)督內(nèi)容的思考

●郭雪琳

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制及高?，F(xiàn)代制度的建立，新《高校財(cái)務(wù)制度》對財(cái)務(wù)管理、財(cái)務(wù)任務(wù)、財(cái)務(wù)體制等進(jìn)一步明確和修訂,進(jìn)一步完善了財(cái)務(wù)監(jiān)督體系。對如何更好地對財(cái)務(wù)監(jiān)督內(nèi)容進(jìn)行全方位、全過程貫徹執(zhí)行，克服財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制存在的問題,提出了改善高校財(cái)務(wù)監(jiān)督的措施。

高校 財(cái)務(wù)監(jiān)督 現(xiàn)狀 措施

2012年4月1日，財(cái)政部頒發(fā)了《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》，為了使高校財(cái)務(wù)管理與之相適應(yīng)，財(cái)政部會(huì)同教育部對《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》進(jìn)行了修訂，并于2012年12月19日以財(cái)教[2012]488號(hào)印發(fā)了新的《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》，自2013年1月1日起正式實(shí)施。隨著公共財(cái)政體制的完善、《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》的實(shí)施和高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理環(huán)境的變化，原《高校財(cái)務(wù)制度》已不能適應(yīng)要求。與原《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》相比，新《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》完善了財(cái)務(wù)監(jiān)督體系，如新《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》明確了高等學(xué)校財(cái)務(wù)監(jiān)督的主要內(nèi)容，要求高等學(xué)校對財(cái)務(wù)運(yùn)行的全過程實(shí)施監(jiān)督，形成事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督相結(jié)合,日常監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合，建立健全內(nèi)部控制制度、經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度、財(cái)務(wù)信息披露等監(jiān)督制度，自覺依法接受主管部門和財(cái)政、審計(jì)部門的監(jiān)督等。

《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》修訂前后財(cái)務(wù)監(jiān)督體系的主要變化：細(xì)化了高校財(cái)務(wù)監(jiān)督的內(nèi)容，加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)，完善相關(guān)監(jiān)督制度，依法公開財(cái)務(wù)信息和接受監(jiān)督。

一、當(dāng)前高校財(cái)務(wù)監(jiān)督存在的問題

近幾年高校發(fā)展面臨著內(nèi)外客觀環(huán)境的巨大變化，資金來源和資金運(yùn)用趨于多元化，國家也在不斷制定出臺(tái)與完善各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)有關(guān)規(guī)定，規(guī)范高校財(cái)務(wù)行為，提高資金使用效益，促進(jìn)教育事業(yè)健康發(fā)展。各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行從開始到完成，每一環(huán)節(jié)工作開始和結(jié)束財(cái)務(wù)監(jiān)督工作也在發(fā)生改變，如高?；窘ㄔO(shè)、零星修繕、物資采購、經(jīng)費(fèi)的報(bào)銷等都要按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行辦理。由于對新出臺(tái)的制度財(cái)務(wù)監(jiān)督執(zhí)行不到位、思想上重視不夠，致使在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中出現(xiàn)了預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)、收支出現(xiàn)失控、資產(chǎn)管理責(zé)任難落實(shí)、舉債投資存在風(fēng)險(xiǎn)等現(xiàn)象。

（一）全過程財(cái)務(wù)監(jiān)督過程中存在的問題

新《高校財(cái)務(wù)制度》第七十條明確提出了高等學(xué)校財(cái)務(wù)監(jiān)督內(nèi)容，與實(shí)際執(zhí)行對照過程中可以發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)監(jiān)督存在如下問題：

1.預(yù)算編制缺乏科學(xué)依據(jù)，不夠細(xì)化，未嚴(yán)格執(zhí)行，私自變更、擴(kuò)大預(yù)算使用范圍，監(jiān)督考評(píng)機(jī)制不健全等。

（1）高校預(yù)算編制不科學(xué)，資金使用效率低。目前，在預(yù)算編制方法方面，高校一般使用“基數(shù)+增長”的編制方法，這種方法簡便、易操作，但隨意性大，基數(shù)本身存在著不合理問題，隨著高校的建設(shè)發(fā)展，預(yù)算數(shù)與實(shí)際情況差距會(huì)越來越大。隨著辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目不斷地增加，部門對經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目使用缺乏統(tǒng)籌安排，不能在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)合理有效地使用資金。

（2）預(yù)算項(xiàng)目立項(xiàng)的完整性及部分項(xiàng)目預(yù)算金額確定的科學(xué)性有待進(jìn)一步提高。預(yù)算項(xiàng)目立項(xiàng)通過批準(zhǔn)，在具體實(shí)施過程中由于缺乏可供參考的預(yù)算依據(jù)編制出來的預(yù)算項(xiàng)目，在實(shí)施過程中很容易打破原預(yù)算內(nèi)容，造成未能嚴(yán)格執(zhí)行，從而私自變更預(yù)算金額，或擴(kuò)大預(yù)算使用范圍，使得預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)肅，導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算編制隨意性。

（3）預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督考評(píng)機(jī)制不健全。在預(yù)算執(zhí)行過程中，首先,缺少及時(shí)、有效的監(jiān)控和跟蹤管理，預(yù)算執(zhí)行情況和進(jìn)度信息沒有及時(shí)進(jìn)行反饋，使得預(yù)算執(zhí)行的效果成為盲點(diǎn)。其次，即使有考評(píng)辦法，預(yù)算考評(píng)也大多流于形式，或有的根本就沒有考評(píng)，到了年終或項(xiàng)目完成考核時(shí)為了應(yīng)付項(xiàng)目檢查需要報(bào)送時(shí)一般由財(cái)務(wù)部門根據(jù)預(yù)算執(zhí)行數(shù)與定額數(shù)進(jìn)行對比，為完成報(bào)送或驗(yàn)收檢查任務(wù)對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行人為“數(shù)據(jù)大搬家”調(diào)整，無法達(dá)到既定目標(biāo)。再者，目前在高校中還未統(tǒng)一建立經(jīng)費(fèi)預(yù)算績效分析和考核機(jī)制，預(yù)算項(xiàng)目內(nèi)容和經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)各高校間難以比較。

2.資產(chǎn)管理監(jiān)管、責(zé)任落實(shí)難到位。近幾年來，隨著高校發(fā)展，國有資產(chǎn)也在大幅增加。在固定資產(chǎn)購置、使用管理、報(bào)廢等也存在著監(jiān)管問題。如設(shè)備購置前缺乏充分的可行性和必要性論證，各部門片面追求“小而全”，造成了大量重復(fù)購置。一些人員對國有資產(chǎn)管理意識(shí)淡漠，在未履行報(bào)廢審批手續(xù)的情況下，隨意處置國有資產(chǎn)，造成國有資產(chǎn)流失、有賬無物等局面。造成以上情況發(fā)生后也無法追究具體責(zé)任，形成不良循環(huán)。

3.風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不夠強(qiáng)，監(jiān)控措施不到位。近幾年高校迅猛發(fā)展，對資金的投入也出現(xiàn)了各種的潛在風(fēng)險(xiǎn)。主要有銀行貸款籌資風(fēng)險(xiǎn)、支付利息風(fēng)險(xiǎn)、償債能力風(fēng)險(xiǎn)和投資風(fēng)險(xiǎn)。由于在貸款過程中缺乏科學(xué)的決策程序，缺乏財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理和防范機(jī)制，在貸款項(xiàng)目和額度缺乏嚴(yán)格的可行性論證，缺乏財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控措施，債務(wù)的舉借和償還行為缺乏制度上的有效約束。一旦不能償還到期銀行貸款，甚至資不抵債將嚴(yán)重影響高校的正常運(yùn)行。

4.存在制度執(zhí)行不到位，內(nèi)部控制制度執(zhí)行不力等。近幾年在大環(huán)境變化情況下國家不斷出臺(tái)了許多新政策、新規(guī)章制度，不斷完善和規(guī)范各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)規(guī)定和程序，但學(xué)校各領(lǐng)導(dǎo)層大多關(guān)注學(xué)校的發(fā)展、教學(xué)科研和創(chuàng)收等工作，缺乏內(nèi)部控制管理理念，對學(xué)校的財(cái)務(wù)監(jiān)督認(rèn)識(shí)不足，忽視了財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度的實(shí)施。有些事項(xiàng)未能按有關(guān)規(guī)章制度規(guī)定程序辦理，經(jīng)常出現(xiàn)“先斬后奏”；或者找各種理由與借口想辦法繞過有關(guān)政策規(guī)定，出現(xiàn)“特事特辦”；有的干脆將同類事項(xiàng)比如基本建設(shè)項(xiàng)目、修繕項(xiàng)目、物質(zhì)采購等經(jīng)過“化整為零”等辦法不執(zhí)行國家有關(guān)規(guī)定。

（二）全方位財(cái)務(wù)監(jiān)督過程中存在以下問題

新《高校財(cái)務(wù)制度》第七十一條、第七十二條、第七十三條明確提出了高等學(xué)校全方位財(cái)務(wù)監(jiān)督，與實(shí)際執(zhí)行對照過程中可以發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)監(jiān)督存在如下問題：

1.經(jīng)濟(jì)責(zé)任制落實(shí)不到位。各高校根據(jù)教育部、財(cái)政部《關(guān)于高等學(xué)校建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任制加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的幾點(diǎn)意見》（教財(cái)[2000]14號(hào)）的要求結(jié)合各校特點(diǎn)相應(yīng)制定了有關(guān)《經(jīng)濟(jì)責(zé)任制暫行辦法》等相關(guān)制度。明確各管理層次人員在各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，可是在具體執(zhí)行中各管理層次人員存在著思想上不重視、未能認(rèn)真學(xué)習(xí)研究等問題，在每年度要求各管理層對所負(fù)責(zé)項(xiàng)目進(jìn)行自查過程中，經(jīng)常出現(xiàn)未認(rèn)真查找應(yīng)付了事，并抱有僥幸心理，遇到出事總是推卸責(zé)任等。

2.高校內(nèi)部審計(jì)工作滯后、弱化。高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)對學(xué)校的財(cái)務(wù)工作審計(jì)的力度不大、威信不高，內(nèi)部審計(jì)在日常監(jiān)督方面，制度化、經(jīng)常化上做得不夠。往往是事后審計(jì)多，事前事中審計(jì)少。不能進(jìn)行有效的事前預(yù)防，往往財(cái)務(wù)出現(xiàn)重大問題了，才會(huì)被發(fā)現(xiàn)和處理，不但給高校財(cái)政帶來巨大損失，還使財(cái)務(wù)管理工作處于較為被動(dòng)的局面。

3.外部監(jiān)督較少，形成問題積淀，無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理。外部監(jiān)督主要是指國家財(cái)政、審計(jì)、物價(jià)等部門組織實(shí)施的財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、物價(jià)監(jiān)督等。當(dāng)前國家機(jī)關(guān)對高校普遍開展的有領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任離任審計(jì)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)具有較強(qiáng)的威懾作用，它使得責(zé)任人意識(shí)到自己的經(jīng)濟(jì)行為在屆中或?qū)脻M要接受審計(jì)，在很大程度上抑制了領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)短期行為的發(fā)生。但由于是任期滿后審計(jì)，而無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，起不到監(jiān)督部門應(yīng)有的財(cái)務(wù)監(jiān)察的警示作用。

4.公眾參與財(cái)務(wù)監(jiān)督有待加強(qiáng)、規(guī)范。對公眾披露的財(cái)務(wù)監(jiān)督信息還未規(guī)范化，無法滿足財(cái)務(wù)信息使用者多樣化的信息需求，我國高校財(cái)務(wù)信息目前還沒有實(shí)現(xiàn)公開披露,只是按照規(guī)定格式與內(nèi)容向特定對象提供有關(guān)財(cái)務(wù)信息，這使得其他相關(guān)主體無法獲得他們需要的信息,不利于對高校運(yùn)作與管理的監(jiān)督。

二、全過程、全方位貫徹高校財(cái)務(wù)監(jiān)督措施

（一）精細(xì)化預(yù)算、執(zhí)行績效管理，建立健全預(yù)算監(jiān)督考核體系

首先，在細(xì)化項(xiàng)目預(yù)算上下功夫，切實(shí)保證財(cái)務(wù)預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)離差，在可調(diào)、可控、可考的范圍內(nèi)，確保財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行具有約束力，預(yù)算監(jiān)督措施可實(shí)施。其次，對大額資金使用、籌資活動(dòng)、投資活動(dòng)或者資金分配活動(dòng)，實(shí)行專家論證，集體決策，保證資金使用的合理性、合法性、可行性，確保財(cái)務(wù)監(jiān)督程序到位。再次，對重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必須提交職工代表大會(huì)審議討論，以確保資金使用的安全性、合理性和效益性。

（二）廣泛開展各項(xiàng)監(jiān)督制度政策宣傳，加強(qiáng)檢查力度

對于高校有關(guān)國家規(guī)定的相關(guān)法律政策、規(guī)章制度以及校內(nèi)制定的所有財(cái)務(wù)制度、辦法等必須全面、系統(tǒng)、及時(shí)地向教職工公開。讓項(xiàng)目辦理有據(jù)可依，對照相關(guān)規(guī)定、程序開展財(cái)務(wù)收支活動(dòng)。

必須對單位報(bào)告期綜合執(zhí)行財(cái)務(wù)收支，預(yù)算經(jīng)費(fèi)的明細(xì)開支情況在規(guī)定范圍內(nèi)及時(shí)公開。凡超支部分必須說清原因，凡嚴(yán)重超支說不清理由或理由不充分的，必須向紀(jì)檢監(jiān)察部門做出交待，追究責(zé)任。

（三）強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)力度

審計(jì)應(yīng)該提前介入，審計(jì)范圍應(yīng)該含全過程內(nèi)容的審計(jì)，從預(yù)算編制、執(zhí)行、考核等過程審計(jì)。建立問責(zé)制，強(qiáng)化校內(nèi)審計(jì)力度，提高公信力。單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)對重大經(jīng)濟(jì)交易事項(xiàng)或財(cái)務(wù)活動(dòng)也要主動(dòng)參與提前介入，實(shí)行強(qiáng)制審計(jì)，跟蹤審計(jì)，體現(xiàn)內(nèi)審的及時(shí)性、權(quán)威性，否則因?qū)徲?jì)不及時(shí)、不到位而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)損失，審計(jì)部門也要負(fù)連帶責(zé)任。

（四）加強(qiáng)培訓(xùn)，提高財(cái)會(huì)人員的專業(yè)業(yè)務(wù)素質(zhì)

在環(huán)境發(fā)生變化后，財(cái)會(huì)人員對各項(xiàng)資金活動(dòng)變化監(jiān)督專業(yè)素質(zhì)必須不斷適應(yīng)要求。在經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)發(fā)生時(shí)由于財(cái)會(huì)人員的專業(yè)水平有限，對于財(cái)務(wù)管理的觀念較老舊，不適應(yīng)新的財(cái)務(wù)管理廣泛性與復(fù)雜性，不能跟隨變化提高自身的職業(yè)素養(yǎng)，執(zhí)行新的財(cái)經(jīng)制度時(shí)很死板，使得財(cái)務(wù)管理的工作難以進(jìn)行，科學(xué)化財(cái)務(wù)監(jiān)督的進(jìn)行受到了阻礙。因此，加強(qiáng)財(cái)會(huì)人員的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)，提高日常財(cái)務(wù)監(jiān)督水平，增強(qiáng)其緊迫感和責(zé)任感顯得更為重要。

（五）加強(qiáng)外部各項(xiàng)審計(jì)與檢查，提高法律威懾力，推行透明公開的財(cái)務(wù)監(jiān)督方法

首先，外部各項(xiàng)專項(xiàng)檢查與審計(jì)結(jié)果有必要與高校內(nèi)部的財(cái)務(wù)監(jiān)督相互配合，實(shí)施對高校財(cái)務(wù)活動(dòng)的再監(jiān)督。其次，定期披露教育系統(tǒng)內(nèi)部直接影響相關(guān)財(cái)務(wù)項(xiàng)目判斷、決策、效益信息，通報(bào)財(cái)務(wù)監(jiān)管結(jié)果，交流財(cái)務(wù)監(jiān)管方法，及時(shí)懲處財(cái)務(wù)違法行為。再次，高校應(yīng)及時(shí)總結(jié)財(cái)務(wù)運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，完善管理措施，提高資金使用效益，防止國有資產(chǎn)流失，增強(qiáng)國有資產(chǎn)控制力，從而起到積極的促進(jìn)作用。

[1]財(cái)政部、教育部.高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度.2013.1.1

[2]任寶成.高校財(cái)務(wù)監(jiān)督改革的思考.遼寧工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2008（4）

[3]陳麗羽.審計(jì)視角下的高校財(cái)務(wù)監(jiān)監(jiān)督存在的問題及對策.工作研究，2011（1）

[4]單軼鷗.高校部門預(yù)算執(zhí)行中存在的問題與對策[J].商場現(xiàn)代化，2009（6）

（作者單位：福建船政交通職業(yè)學(xué)院 福建福州 350007）

（責(zé)編：若佳）

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1004-4914（2014）08-115-02