陳 誠(chéng)

（南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210097）

人力資源和社會(huì)保障部等多部委于2013年10月16日召開(kāi)內(nèi)部會(huì)議，討論涉及養(yǎng)老體系改革的頂層設(shè)計(jì)方案、養(yǎng)老制度的安排及雙軌制改革、個(gè)人賬戶等多方面問(wèn)題并達(dá)成共識(shí)。近年來(lái)，延遲退休的話題備受關(guān)注，多次被推到輿論的風(fēng)口浪尖?？偟膩?lái)說(shuō)，不論贊同與否，延遲退休這一做法本身是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)的有力舉措。2010年中國(guó)人口平均預(yù)期壽命達(dá)到74.83歲，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于20世紀(jì)50年代現(xiàn)行退休制度制定之初的50多歲。毋庸置疑，退休年齡是社會(huì)保障制度的重要組成部分，是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要內(nèi)容，同時(shí)也是社會(huì)財(cái)富再分配的重要手段和途徑。在當(dāng)今社會(huì)，社會(huì)公平、正義已經(jīng)成為全球的共識(shí)，更是我國(guó)政府所提倡和關(guān)注的。筆者認(rèn)為探討退休政策中的公平問(wèn)題，提出改善退休公正，保證基本公正基礎(chǔ)上的具有激勵(lì)作用的彈性退休制度，將具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、退休政策引起的代際公平問(wèn)題

代際公平指當(dāng)代人和后代人在利用自然資源、滿足自身利益、謀求生存與發(fā)展上權(quán)利均等。羅爾斯則提出了“正義存儲(chǔ)率”這一概念，即每代人的狀況應(yīng)該比他們的前輩更好，直到我們最終達(dá)到進(jìn)一步物質(zhì)發(fā)展而不再需要發(fā)展為止。

退休政策引起了資源在代際之間的分配。在現(xiàn)收現(xiàn)付制下（是指以同一個(gè)時(shí)期正在工作的一代人的繳費(fèi)來(lái)支付已經(jīng)退休的一代人的養(yǎng)老金的保險(xiǎn)財(cái)務(wù)模式），養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在不同代際之間進(jìn)行分配。退休則成為劃分不同代際的重要標(biāo)準(zhǔn)。世代交疊過(guò)程中必然會(huì)存在代際間的公平問(wèn)題。

羅爾斯提出了原始狀態(tài)包含來(lái)自不同年代人的成員，而“無(wú)知之幕”屏蔽了他們每個(gè)人的時(shí)代信息，這樣在選擇涉及幾代人的利益問(wèn)題時(shí)，才能保證必要的公平，此時(shí)相對(duì)公平保證則在于，原始狀態(tài)下，他們是同代人，但卻不知道他們來(lái)自哪個(gè)時(shí)代，對(duì)于自身身份的無(wú)知阻礙了他們做出本時(shí)代人偏好的選擇，同時(shí)，他們也會(huì)考慮到自己隨時(shí)會(huì)出現(xiàn)的時(shí)代，從而選擇出支配他們代際關(guān)系的諸原則。

學(xué)者一般認(rèn)為羅爾斯所建構(gòu)的正義只是理論上的，是一個(gè)理想的標(biāo)準(zhǔn)，并沒(méi)有具體的可操作性，在現(xiàn)實(shí)中，國(guó)家永遠(yuǎn)達(dá)不到其所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)。柏拉圖認(rèn)為，只要現(xiàn)實(shí)的國(guó)家和個(gè)體盡量接近這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，就可以使我們滿足了。

當(dāng)社會(huì)大眾談及或自身涉及到退休年齡問(wèn)題時(shí)，一般只是將調(diào)整退休年齡作為附屬問(wèn)題，或者說(shuō)，調(diào)整退休年齡只是為了解決其他問(wèn)題，比如國(guó)企改革為了減員增效而出現(xiàn)的提前退休問(wèn)題，或是一些政府作為解決養(yǎng)老保險(xiǎn)基金虧空的飲鴆止渴。不管怎樣，社會(huì)保障制度會(huì)引起社會(huì)資源的再分配，而退休年齡亦如此。那么當(dāng)我們注重公平、正義時(shí)，調(diào)整退休年齡時(shí)必須考慮公正，或者以社會(huì)公平衡量政策的好壞。延長(zhǎng)退休年齡會(huì)使當(dāng)代人增加工作時(shí)間，相應(yīng)地減少其休息時(shí)間，同時(shí)推遲退休引起當(dāng)代勞動(dòng)者尤其大學(xué)生群體就業(yè)機(jī)會(huì)的減少。特別在特定的歷史時(shí)期，轉(zhuǎn)制成本的消化，引起了更大的代際債務(wù)轉(zhuǎn)移。當(dāng)代人和下代人都認(rèn)為他們的利益受到了損害。當(dāng)延遲退休成為消化轉(zhuǎn)制成本成為社會(huì)共識(shí)時(shí)，那么社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)新一代勞動(dòng)者的激勵(lì)作用減小，制度在代際間的公平必然偏移。調(diào)整退休年齡只作為解決當(dāng)前社會(huì)保障制度出現(xiàn)的問(wèn)題時(shí)，在不著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，以及考慮代際間的公平時(shí)，這樣的制度自身存在的問(wèn)題將會(huì)繼續(xù)延續(xù)。如果我們?cè)噲D用長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光看待這一問(wèn)題，能否突破以自身為利益偏好，而不是以那種原始狀態(tài)下，去綜合各代人的偏好而制定政策，顯然這樣的方法有些不切實(shí)際。拋開(kāi)這些，當(dāng)我們考慮調(diào)整退休年齡時(shí)，試圖解決養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目前出現(xiàn)的問(wèn)題時(shí)，應(yīng)該盡量綜合權(quán)衡不同代人的偏好，去盡量靠近最優(yōu)選擇。

二、現(xiàn)階段的退休政策分析

養(yǎng)老退休制度作為公共制度的屬性不言而喻，與社會(huì)中每個(gè)勞動(dòng)者都息息相關(guān)。古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為個(gè)人沒(méi)有追求公共利益的推動(dòng)力，因?yàn)樗麄冾A(yù)設(shè)自我利益普遍不存在。這種情況下，公共利益應(yīng)該與個(gè)人利益彼此獨(dú)立。養(yǎng)老退休制度同樣面臨著這樣的問(wèn)題，勞動(dòng)者追求自我利益最大化，在選擇退休與否時(shí)，只考慮自己得到養(yǎng)老金的數(shù)額是否最大，因此提前退休破壞了公共利益，嚴(yán)重影響了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)營(yíng)。而根據(jù)黑格爾的“需要的體系”，人們是相互依賴的，如果單從個(gè)體角度，人們發(fā)現(xiàn)，假如人們能夠在社會(huì)的分工體系中特定化自身而不是僅僅追求自我利益，這樣所獲得的利益會(huì)更多，當(dāng)作為一項(xiàng)公共政策，其追求公共利益最大化，而作為微觀中的每一位參與者來(lái)說(shuō)，其又追求個(gè)人利益。怎樣從這樣的矛盾中尋求一個(gè)公平、正義的利益平等點(diǎn)，是制定公共政策時(shí)必須考慮的公共倫理問(wèn)題。

在考慮退休政策時(shí)，如何判斷制度是否公正、正義。退休涉及到每一個(gè)勞動(dòng)者，它屬于公共利益，而政府的任務(wù)就在于增進(jìn)和服務(wù)于公共利益。當(dāng)涉及到公共利益時(shí)，如何做到效用最大化，當(dāng)然，這里不是以福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的思想去評(píng)價(jià)，做出什么樣的決策會(huì)符合帕累托改進(jìn)，假如能夠帶來(lái)社會(huì)整體效用的提高，卻損失了公正，如此改進(jìn)將不會(huì)被我們?cè)谡x的討論中接納。關(guān)于這種道德標(biāo)準(zhǔn)的討論很難找出一個(gè)普遍接受的標(biāo)準(zhǔn)，特別是在每個(gè)人都在保留自身偏好的自我利益趨勢(shì)下，表達(dá)自我的觀點(diǎn)。那么，只有在一個(gè)能被廣泛認(rèn)同，廣泛接受的道德基礎(chǔ)上，該標(biāo)準(zhǔn)才更容易被接受。羅爾斯認(rèn)為，在一個(gè)社會(huì)里，最不利的群體都生活在最高水平，即不是以犧牲這些人的利益為改革的代價(jià)。

當(dāng)社會(huì)正義被定義為分配正義時(shí)，凡是能引起分配不公的問(wèn)題時(shí)，我們都可以進(jìn)行討論，退休問(wèn)題理所應(yīng)當(dāng)屬于此類。首先，公平的標(biāo)準(zhǔn)。公平并不意味著“所有人都有權(quán)得到同樣或平等的利益，而是主張，在利益的平衡方面，每個(gè)人都能得來(lái)公平的對(duì)待”。羅爾斯認(rèn)為，分配正義是純粹的背景過(guò)程，也就是說(shuō)，不存在或者我們無(wú)法達(dá)成判定結(jié)果公平的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，而只有存在一種公平的程序，只要人們遵守程序的規(guī)定，那么不論結(jié)果如何，這個(gè)結(jié)果都應(yīng)該是正當(dāng)?shù)?。這里主要強(qiáng)調(diào)的是過(guò)程公平，平均主義最終只會(huì)扼制人的積極性，影響社會(huì)發(fā)展，不利于實(shí)現(xiàn)真正的社會(huì)公正。

目前影響退休公平最大的瓶頸是“養(yǎng)老金雙軌制”，其主要的不公平之處表現(xiàn)在：繳費(fèi)方面，企業(yè)職工要自己繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，而公務(wù)員則由財(cái)政撥款；在領(lǐng)取養(yǎng)老金方面，企業(yè)職工養(yǎng)老金只有退休前工資的3成左右，公務(wù)員卻高達(dá)9成左右，在假設(shè)兩者退休前工資相同的情況下，退休后公務(wù)員養(yǎng)老金是企業(yè)職工的三倍。公務(wù)員和部分事業(yè)單位工作人員仍享有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代保留下來(lái)的許多社會(huì)保障優(yōu)厚待遇。另外，養(yǎng)老退休制度中的板塊分割，制度碎片化等引起的不公平現(xiàn)象同樣嚴(yán)重。

即使程序本身帶來(lái)的公平損失不大，那么不遵守程序所造成的不公平要更大。如果只有公平的法律和制度，卻沒(méi)有公平的執(zhí)行，這樣公平的損失會(huì)更大，會(huì)引發(fā)社會(huì)對(duì)公正的失望與不滿。制度執(zhí)行公平的重要性絕不亞于制度公平本身。提前退休與一些部門(mén)的內(nèi)退政策，對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度帶來(lái)的沖擊，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)制度喪失了公共政策的公平屬性。再者，應(yīng)該在發(fā)展中尋求公正，保證制度的持續(xù)性。退休政策存在制度上的缺陷，使其不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，以至于給制度內(nèi)的人和整個(gè)社會(huì)帶來(lái)更大的損失，從而引起公正的損失?，F(xiàn)行的退休政策正面臨著這樣的困境，人類社會(huì)的發(fā)展，使得人類的預(yù)期壽命不斷增加，原有制度不能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)做出調(diào)整，否則會(huì)影響更多人的利益。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)看，這樣的程序會(huì)在未來(lái)發(fā)展中逐漸失去公平。因此，制定退休政策的過(guò)程必須體現(xiàn)公平公正，政策的內(nèi)容必須體現(xiàn)公平公正，政策的執(zhí)行效果應(yīng)以公平公正為宗旨。

三、中國(guó)政府彈性退休初次試水

彈性退休在歐美一些發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)實(shí)施多年，其優(yōu)點(diǎn)不言而喻，在應(yīng)對(duì)人口老齡化引發(fā)的養(yǎng)老金危機(jī)方面發(fā)揮著重要作用。彈性退休是在考慮養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)之上，給勞動(dòng)者充分的自由選擇權(quán)，根據(jù)自身的實(shí)際情況選擇繼續(xù)工作或退休。另外，為了保證制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，彈性退休制度規(guī)定了最低繳費(fèi)年限，并人性化地為個(gè)體推遲退休提供了有效的養(yǎng)老金激勵(lì)機(jī)制。那么，如果我國(guó)適時(shí)推出彈性退休制度，能緩解甚至解決目前社會(huì)保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題，更能成為促進(jìn)社會(huì)保障制度改革的助推劑。

（一）我國(guó)彈性退休的提出

社會(huì)需要比較靈活的機(jī)制來(lái)保證活力，很早就有學(xué)者提出我國(guó)應(yīng)該制定彈性退休制度，較之強(qiáng)制提高退休年齡，彈性退休相比而言比較溫和，易于被社會(huì)所接受，故也被稱為柔性退休制度。從勞動(dòng)者個(gè)體來(lái)說(shuō)，彈性退休給個(gè)體更多的選擇空間，使他們能夠更多、更有效地發(fā)揮個(gè)體才能，更好地利用一生的時(shí)間。再?gòu)膰?guó)家層面來(lái)看，全國(guó)人大代表在“兩會(huì)”中提出彈性退休的提案。相關(guān)部門(mén)已經(jīng)釋放出有意推動(dòng)彈性退休制度的信號(hào)，并且相關(guān)部門(mén)也已經(jīng)著手研究，在具體操作上會(huì)采取“小步漸進(jìn)”的方式。具體建議:從制度正常運(yùn)行上有建議應(yīng)該規(guī)定最低工作年限，有建議規(guī)定最低繳費(fèi)年限；從尊重個(gè)體角度來(lái)說(shuō)，有建議最晚65歲退休的。在規(guī)定的彈性退休區(qū)間內(nèi)，若勞動(dòng)者有意繼續(xù)工作，允許其推遲退休，并在退休后可以領(lǐng)取高于普通退休的養(yǎng)老金。男女在退休年齡方面也應(yīng)該逐漸統(tǒng)一。由于行業(yè)與職業(yè)的不同，應(yīng)該分行業(yè)類型區(qū)別對(duì)待退休年齡，從事腦力勞動(dòng)且身體健康的勞動(dòng)者，可以放寬退休年齡至68歲，但在勞動(dòng)強(qiáng)度較大、安全風(fēng)險(xiǎn)大的行業(yè)應(yīng)實(shí)行剛性的法定退休年齡制度。養(yǎng)老金的領(lǐng)取年齡應(yīng)當(dāng)與實(shí)際退休的年齡分開(kāi)，對(duì)延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金的勞動(dòng)者實(shí)行鼓勵(lì)的政策法規(guī)。

（二）上海彈性退休的實(shí)踐

上海市于2012年10月1日開(kāi)始實(shí)行的《關(guān)于本市企業(yè)各類人才柔性延遲辦理申領(lǐng)基本養(yǎng)老金手續(xù)的試行意見(jiàn)》，該意見(jiàn)提出，延遲年齡男性一般不超過(guò)65周歲，女性一般不超過(guò)60周歲。試行意見(jiàn)將企業(yè)各類人才均納入了柔性延遲申領(lǐng)養(yǎng)老金的實(shí)施范圍，即參加本市城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)中具有專業(yè)技術(shù)職務(wù)資格人員，具有技師、高級(jí)技師證書(shū)的技能人員和企業(yè)需要的其他人員均可柔性延遲退休?！鄙虾?shí)施這一政策的初衷，首先是延遲申領(lǐng)養(yǎng)老金有利于發(fā)揮各類人才作用，人力資本的有效使用。其次，延遲申領(lǐng)養(yǎng)老金有利于提高個(gè)人養(yǎng)老金待遇，一方面能有一份在職時(shí)的收入，另一方面能繼續(xù)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，使個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限和個(gè)人賬戶資金得到增長(zhǎng)，有利于提高養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇計(jì)發(fā)水平。

四、我國(guó)退休年齡調(diào)整制度的思考

從目前我國(guó)養(yǎng)老保障制度的運(yùn)行情況及世界各國(guó)關(guān)于退休年齡改革的趨勢(shì)來(lái)看，我國(guó)有實(shí)行彈性退休制度的現(xiàn)實(shí)性、必要性與可行性。但是，我們?cè)谡{(diào)整退休年齡，設(shè)計(jì)符合我國(guó)國(guó)情的彈性退休制度時(shí)，在參考發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也應(yīng)該考慮到以下一些原則和配套政策的健全。

（一）我國(guó)彈性退休制度設(shè)計(jì)原則

1.公平、公正原則。

在上文中，筆者分析了現(xiàn)行退休制度的不足，即沒(méi)能有效促進(jìn)社會(huì)的公平與公正，與社會(huì)政治發(fā)展的方向和廣大人民需求有些偏離。因此在彈性退休制度的設(shè)計(jì)和制定過(guò)程中應(yīng)該重視公平，貫徹公正原則。具體來(lái)說(shuō)就是退休年齡的公平、男女間的公平、不同群體待遇的公平、退休方式的公平問(wèn)題。另外更要注重代際公平，既要考慮退休人員領(lǐng)取養(yǎng)老金的水平，也要考慮繳費(fèi)一代的負(fù)擔(dān)。

2.以人為本，尊重個(gè)人意愿原則。

以人為本就是說(shuō)當(dāng)勞動(dòng)者達(dá)到法定退休年齡以后，有“自由選擇是否繼續(xù)工作”的權(quán)利。彈性退休制度應(yīng)該表現(xiàn)為退休時(shí)間選擇的伸縮性和靈活性，個(gè)體勞動(dòng)者在面臨退休選擇時(shí)，可以根據(jù)自身情況，自由去選擇是否退出或者何時(shí)退出勞動(dòng)力市場(chǎng)。

3.因行業(yè)制宜原則。

由于不同行業(yè)的工作性質(zhì)差異且退休條件也有不同的需求，應(yīng)該根據(jù)勞動(dòng)者從事的行業(yè)、工作性質(zhì)、工作地區(qū)和性別等差別，適當(dāng)分類設(shè)置不同的退休條件。根據(jù)不同行業(yè)的性質(zhì)差異，可劃分為腦力勞動(dòng)行業(yè)和體力勞動(dòng)行業(yè)。重體力勞動(dòng)行業(yè)和對(duì)身體健康影響較大的行業(yè)，在設(shè)置法定退休年齡時(shí)，可以考慮適當(dāng)提前于一般體力勞動(dòng)者和腦力勞動(dòng)者。與之相對(duì)應(yīng)，智力型和技術(shù)型勞動(dòng)者，相對(duì)于一般類型勞動(dòng)者而言，他們接受的教育年限較長(zhǎng)，其勞動(dòng)作用于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的生命周期相應(yīng)后移，因此，他們最終退出勞動(dòng)領(lǐng)域的時(shí)間就需要相應(yīng)延后。在制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施過(guò)程中，不是“一刀切”式的公平，而是在差異中體現(xiàn)公平。

（二）健全相關(guān)的配套政策

1.構(gòu)建與彈性退休制度相關(guān)的養(yǎng)老金激勵(lì)機(jī)制。

彈性退休制度重點(diǎn)應(yīng)該體現(xiàn)對(duì)延遲退休勞動(dòng)者的獎(jiǎng)勵(lì)與激勵(lì)，西方大多數(shù)國(guó)家建立了與提前或延遲退休相對(duì)應(yīng)的養(yǎng)老金增減機(jī)制，一方面減少提前退休人員的養(yǎng)老金支付，另一方面大幅度提高養(yǎng)老金待遇的規(guī)定，以此來(lái)鼓勵(lì)延遲退休。我國(guó)現(xiàn)在在考慮逐步延遲法定退休年齡的同時(shí)，逐步提高延遲退休的勞動(dòng)者的養(yǎng)老金待遇，可根據(jù)其推遲退休的年限，提供具有激勵(lì)性的養(yǎng)老金待遇。與此同時(shí)，可不減少正常法定退休勞動(dòng)者的養(yǎng)老金待遇，以保證這些人的利益。

2.建立并逐步完善相關(guān)監(jiān)督機(jī)制。

一個(gè)好的制度如果缺少相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，就會(huì)使其缺點(diǎn)放大，甚至與制度的設(shè)計(jì)初衷背離。彈性退休制度也面臨這樣的問(wèn)題，人性本身的好逸惡勞，貪圖享受，和社會(huì)一些弊病都會(huì)誘發(fā)制度缺陷的突顯，因此要使彈性退休制度能夠正常運(yùn)行，需要建立相對(duì)完善的監(jiān)督管理機(jī)制予以配合。必須建立較為完善的退休審批制度，規(guī)范退休審批手續(xù)和流程，使退休公開(kāi)、透明。加大對(duì)違規(guī)退休的個(gè)人和機(jī)構(gòu)的處罰力度，相關(guān)部門(mén)加大協(xié)調(diào)力度，充分共享數(shù)據(jù)，強(qiáng)化各項(xiàng)監(jiān)督，使勞動(dòng)者規(guī)范其退休行為，遏制不合制度的退休行為。

3.通過(guò)稅收對(duì)彈性退休制度給予支持與激勵(lì)。

在彈性退休制度運(yùn)行初期，可以通過(guò)相應(yīng)的稅收優(yōu)惠措施，對(duì)彈性退休制度給予支持和激勵(lì)，可以通過(guò)同樣具有彈性的稅收政策來(lái)保證彈性退休制度的實(shí)施和運(yùn)行。比如，初期可對(duì)按法定或延后退休所增加的養(yǎng)老金給以適當(dāng)免稅或減稅，在相應(yīng)的隱性稅收政策方面，保證養(yǎng)老基金有一定程度的增值下，鼓勵(lì)勞動(dòng)者和企業(yè)推遲退休的積極性，以此作為促進(jìn)彈性退休制度實(shí)施的激勵(lì)機(jī)制。等到制度發(fā)展逐漸成熟時(shí)，則可適當(dāng)逐步降低稅收優(yōu)惠的幅度，直至取消優(yōu)惠，從而減少國(guó)家政策對(duì)退休制度的干預(yù)。

退休制度是一項(xiàng)涉及多方面的制度，更是政府民生工作的重中之重，如何在制度制定中平衡各利益主體，充分體現(xiàn)制度的公平公正，體現(xiàn)以人為本的政府服務(wù)理念，仍需政策制定者更多的智慧。

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