北京市地震局 張敬軍 董 赟 高 洋 史麗艷 陳 路

北京市地震應急預案體系建設情況分析

Analysis on construction situation of emergency response pre-plan system for earthquake disaster in Beijing municipality

北京市地震局 張敬軍 董 赟 高 洋 史麗艷 陳 路

北京市地震應急預案編制工作始于上世紀90年代初，起步較早，由北京市地震局在全市各委辦局中率先探索開展應急預案研究和編制工作。進入90年代末，地震應急預案體系建設進入快速發(fā)展階段。本世紀開始，地震應急預案向實用性、可操作性方向進發(fā)，其特點總結起來可用12個字表述，即起步早、有特色、需完善、待加強。

從1991年始，在北京市委、市政府領導和中國地震局支持下，北京市開展了5次比較規(guī)范的地震應急預案編制與修訂工作，其時段分別是1991年、1996年、2000年、2006年和2013年。最早的預案名稱為《北京市綜合防震減災對策方案》，之后改為《北京市破壞性地震應急預案》，最終確定為《北京市地震應急預案》。北京市地震應急預案的編制和修訂，經過了一個上下求索、不斷完善的艱辛歷程，形成了北京特色的應急預案體系，并在地震應急管理中發(fā)揮了積極作用。這得益于各級政府的高度重視，得益于人們防災憂患意識的不斷增強。總體上看，北京市應急預案體系建設已由“從無到有”發(fā)展到“從有到優(yōu)”的新階段，下一階段，將進一步以提升地震應急預案質量、明確指揮體系、細劃工作流程為重點，不斷提升北京市地震應急管理水平。

存在的問題及原因分析

在充分肯定成績的同時，分析北京市地震應急預案的編制還存在預案定位不準、重數量輕質量、大震巨災的思考不夠、協同工作機制建立不明確等問題，特別是地震應急預案的實用性、針對性和可操作性有待進一步提高。對于以上問題的成因，“揪其因，治其病”，經總結并反復研究和探討，主要歸納為以下幾個方面。

預案的定位問題

地震應急預案劃分為總體預案、專項預案、部門預案、地方預案、企事業(yè)單位預案和重大活動預案等6個大類。不同層級和類型的預案應有所側重，有所區(qū)別。由于缺乏相應規(guī)定，加上編制人員對預案理解不深，出現簡單照抄照搬其他類別應急預案或上級應急預案，以致出現格式雷同、內容相仿、體系性重復等問題。

國家地震應急預案是框架，體現在“原則指導”上，只是做出“原則”規(guī)定，不可能對下級預案提出處置的具體辦法。專項預案體現在“專業(yè)應對”上。編制預案時，必須對突發(fā)事件的具體類型、響應級別、專門處置機構、具體應對方式以及措施、具體處置程序等內容做出明確規(guī)定，而不能籠統(tǒng)、含糊。部門預案體現在“部門職能”上。制定預案時，必須明確具體的特定類型的突發(fā)事件，要分級分類明確應對的組織機構、行動原則、處置程序和處置措施等內容，尤其是要突出主管部門職責職能及權限，落實責任制，明確責任人及其指揮權限，做到各負其責，又能協同作戰(zhàn)?；鶎宇A案體現在“具體處置”上?；鶎訂挝话ㄠl(xiāng)鎮(zhèn)、村、社區(qū)、企業(yè)、學校等組織機構，編制基層預案必須確立事件處置的責任主體，強化處置措施，明確應急救援和具體的處置程序及方法。筆者發(fā)現，一些社區(qū)預案中包括指導思想、基本原則等指導性的內容表述篇幅長，管用措施少，沒有落到實處。應該強調編寫重大活動預案要體現在“預防措施”上。重大活動應急預案，是針對大型公眾聚集活動包括政治、經濟、文化、體育、民俗、娛樂、集會等制定的臨時性應急行動方案。編制預案時，必須考慮參加活動的人數、地點、周邊環(huán)境、現場基礎設施建設情況、主辦部門情況以及存在的風險隱患等，并明確具體職責任務分工、預防措施和緊急處置程序。

大震巨災考慮不夠的問題

從市到區(qū)縣再到街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），從地震部門到其他社會單位，所制定的各級各類的地震應急預案，還存在著無法滿足大震巨災前的應急準備和應對處置時的實際需要。實踐證明，大震巨災的應對處置情況已經遠遠超出了現行各級地震應急預案的規(guī)定，主要表現在以下幾個方面。一是處置力量超出現行預案約束的范圍。比如全市動員，大量非專業(yè)處置力量的投入，社會非政府組織的介入，社會大范圍的募捐等。二是實際處置的內容有些超出預案規(guī)定范圍。比如地質滑坡、水庫潰壩等次生災害的排查搶險，以及交通道路和重大生命線工程的緊急恢復搶修等。三是跨省份的增援和各方力量的統(tǒng)一協調調度，跨地區(qū)的災民和傷員轉移安置。四是大規(guī)模的軍地協同聯動，以及物資、隊伍運輸和后勤供給保障。五是煤電油運、救災物資生產。六是新聞媒體的統(tǒng)一組織應對。七是各級抗震救災指揮機構的協調、聯動和統(tǒng)一指揮等。

實操性不強的問題

在震后總結中，各級領導經常將加強預案的實際操作性作為重要詞匯加以強調。自建國以來，北京市沒有經過破壞性地震，受地震涉及影響的震害也不多，因而無法用實踐來檢驗預案的實操性，只能靠間接經驗來彌補。但在演練中很明顯的問題還是極易發(fā)現的，主要表現在以下幾個方面。一是有些預案由于在格式、體例上，照搬照抄上級預案，甚至在內容設計上，也仿照他人預案，依葫蘆畫瓢，上下一般“粗”，千篇一律，沒有體現實事求是的原則，難以滿足應急處置的實際需要。這是因為有的單位在編制地震應急預案時過于注重對上級預案的參照，而忽視了對本地區(qū)地震風險的評估和可調用資源的調查。二是由于有些預案編制單位對地震應急處置工作不夠了解、任務不夠明確、處置環(huán)節(jié)不夠清楚、處置程序不夠熟悉，所制訂出的預案通篇都是原則用語，因此預案實施起來，執(zhí)行主體只知道大概做什么，但按照什么程序，怎樣去做，不清楚。三是絕大多數預案存在上下級之間以及橫向之間預案銜接性較差的問題，導致預案操作性不強，應急處置效果不佳。四是有些預案內容繁冗拖沓，長篇累牘，片面追求大而全，不好記、不實用。由于沒有制定簡明操作手冊或應急規(guī)程，使得預案用起來麻煩，所以經常是依據預案啟動了相應級別的響應，但應急指揮和處置上往往與地震應急預案脫節(jié)，出現按領導的習慣方式指揮、部署工作，使得地震應急預案不好用、不管用。

演練與預案脫節(jié)以及培訓不到位的問題

（1）演練與預案脫節(jié)問題

應急預案演練不僅是應急準備的一個非常重要的環(huán)節(jié)，也是提高應對處置能力的一項關鍵措施和重要手段。地震應急演練與預案結合不緊密，使演練沒有達到檢驗、修正預案的目的，出現脫節(jié)現象。從調查的結果來看，近年來開展了各種形式的地震應急演練，單從演練的場次看，數字非?？捎^，也反映出汶川地震后全社會對地震應急演練工作越來越重視。但是，也應看到演練場次當中大多數為學校疏散演練，大多數演練是按照提前編制的演練方案或腳本進行的，而且許多演練注重對場面宏大、場景熱鬧的追求，過于注重演練的觀賞性，而忽視了通過演練對預案的改進。演練與地震應急預案給合不緊密，有的干脆脫離預案開展演練，演練之后也沒有進行認真的評估總結，查找問題，根據問題修訂預案，導致演練與預案兩張皮，達不到通過演練檢驗修正預案、鍛煉隊伍、磨合機制的目的。各地尚未建立預案演練和預案實施評估工作機制，演練效果很難作為衡量本單位應急處置能力是否提升的一個重要標尺，很難作為落實應急準備和考核預案有效性的一項重要指標。

（2）應急預案培訓不到位問題

應急預案培訓是應急準備的一個重要環(huán)節(jié)。筆者發(fā)現，近年來各區(qū)縣舉辦了許多應急救援方面的培訓，但預案的培訓尤顯不足，抓得不夠。一是很多培訓大多針對應急救援處置技能以及技術系統(tǒng)方面的培訓，缺少預案方面的培訓。二是制訂的預案，很少公布和宣傳。預案缺少培訓、宣傳和公開，就成了“擺設”或被束之高閣，導致人們對預案不熟悉、不掌握，以致常態(tài)下應急準備落實不到位，凸顯應對處置時無力、無序和低效率狀況。

對基層應急管理和預案工作指導不夠的問題

基層是應急救援工作的重心和前沿陣地，其工作的好壞事關整個應急管理工作的成效。近年來，基層應急管理工作取得了長足發(fā)展，應急準備和應急組織體系建設得到了加強?；鶎影杨A案建設作為推進應急管理進社區(qū)、進企業(yè)、進鄉(xiāng)村、進學校的抓手，取得了很好成效，但也存在地震應急預案編修培訓指導不夠，缺少編制指南或范本等問題。

在預案落實調查中，許多基層部門反映對地震應急預案的培訓指導工作做得不夠。一是很少主動組織參與范圍廣、系統(tǒng)實用的地震應急預案編制、修訂、演練、評估等培訓。基層地震部門、企業(yè)單位等對地震專業(yè)工作知之甚少，是導致預案質量不高的原因之一。二是沒有編制出各級、各類地震應急預案編制大綱或指南，對地震應急預案的編制體例、主要內容、側重點、注意事項等指導不夠，影響預案質量。三是地震應急預案宣傳貫徹工作有待加強，沒有組織評選出各級各類高質量、操作性好的地震應急預案，并作為范本廣為宣傳推廣。四是地震工作專業(yè)性強，相關人員對地震工作不熟悉、不了解，地震工作主管部門缺乏指導和培訓，導致基層部門在編制地震應急預案或綜合性突發(fā)事件應急預案中地震應急內容針對性和可操作性不強。

工作建議

調查發(fā)現，地震部門普遍存在一個共識：把預案建設作為地震應急管理的一個重要環(huán)節(jié)來抓。近年來，地震應急預案在推進地震應急救援體系建設，促進地震部門與全社會應急處置能力的提升和社會動員機制建設等方面發(fā)揮了重要抓手和聯系紐帶的作用。應當繼續(xù)把預案建設作為推進社會管理、公共服務、社會聯動和廣泛動員機制建設的一項重要的舉措抓實、抓好。但是針對存在的問題，我們應該認真審視預案工作。通過加強預案建設，促進和帶動應急管理法制、體制和機制的不斷完善，使全社會在應急救援方面，切實做好防大震、救大災的各項準備工作。為此，圍繞預案工作，提出當前和今后要重點加強的幾方面工作。

進一步清晰各級各類預案的定位

從本次預案調查情況看，市、區(qū)縣、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）預案“上下一般粗”的情況依然比較突出，未能充分體現各級政府在抗震救災工作中不同的工作側重點，也未能充分體現“屬地為主”的應急管理職能。因此，應清晰各級各類應急預案的定位。

市級政府的地震應急預案，應當定位于對抗震救災工作的宏觀和全面的指導作用，強調的是抗震救災工作的總體指揮和部署。應具體體現對災區(qū)總體形勢的分析、判斷以及抗震救災工作部署。明確下級政府的指揮權限，在宏觀層面上對救災資源進行整合與調度，對災區(qū)提供及時、必要的指導和支持。

區(qū)縣層級的政府預案，應當定位于對抗震救災工作的具體執(zhí)行，強調的是對上級抗震救災部署的貫徹和落實。應具體體現在對災區(qū)具體情況的掌握，并根據這些實際情況，組織指揮和協調自有的和前來支援的救災力量與資源，貫徹落實上級抗震救災工作部署，恢復災區(qū)基本生活、生產環(huán)境。

部門預案、基層社區(qū)（村）以及企事業(yè)單位的應急預案，應當根據其日常工作職責，定位于災情獲取、先期處置和具體事件的處置工作，注重的是可操作性。

家庭預案應遵循簡單和實用的原則。

開展地震巨災情景構建研究

地震災害作為自然災害被列為情景構建的一個重要專題之一。破壞性地震情景構建是假定發(fā)生地震后的一種合理設想，是對不確定的未來災難進行應急準備的一種戰(zhàn)略性風險管理工具。通過此項工作開展，可進一步完善地震應急預案，建立健全體制、機制，提出工作措施和處置措施，全面提升本市地震應急準備能力。

北京市政府在“關于進一步加強本市應急能力的意見”中提出，北京市將開展巨災情景構建研究，針對洪水、暴雪、地震、重大傳染病疫情、恐怖襲擊和毒氣泄漏、地鐵極端事件和城市交通中斷、大面積停電事故、嚴重突發(fā)環(huán)境污染事件、重要資源短缺、大規(guī)模群體性事件、空襲等巨災，開展巨災發(fā)生發(fā)展機理、防范任務和應急能力等方面的研究。形成應對策略，編制相關巨災應急預案，強化各項應急準備能力建設。全面開展風險登記，落實風險控制措施，并按規(guī)定向社會公布。深化城市安全風險區(qū)劃研究，編制地質災害、氣象災害、暴雨、地震、火災、危險化學品事故等災害風險區(qū)劃圖，有針對性地制定應急預案和完善防災減災應急措施。

按照市應急辦工作部署，2014年北京市將有望開展地震巨災情景構建研究工作。

進一步加強預案編修工作指導力度，規(guī)范編制內容

（1）加大編修工作的指導力度

目前比較普遍的情況是，各級各類的地震應急預案編制和管理工作，特別是基層政府和組織以及企事業(yè)單位的預案編制和管理工作都亟需專業(yè)指導。不僅需要在預案編修、評估、備案、演練等各環(huán)節(jié)進行培訓和指導，還需要對預案編制和管理人員在地震災害的認識及其應急處置內涵、抗震救災一般規(guī)律等方面進行培訓。使之充分認識地震災害及其處置的特殊性和復雜性，認識到地震災害應急處置工作是一項全方位、多層次、多角度的立體工作，具有長期、復雜、艱巨的特點，只有各級政府和部門以及社會各界的通力協作，才能取得抗震救災工作的最終勝利。

（2）進一步規(guī)范預案的編制內容

在現有的預案編制內容基礎上，還應特別增加和強調以下三個方面的內容。一是風險評估和承災能力。需要充分認識一個地區(qū)的潛在災害風險，包括各種次生、衍生災害的潛在風險。然后根據不同風險條件下承受能力的不同，劃分出不同的響應級別，并據此設計出不同的應急處置方案，使預案編制更符合該地區(qū)的地震災害風險水平及其災害承受能力。二是應急資源調查和評估。一個地區(qū)的應急資源保有量，代表該地區(qū)特定地震災害風險條件下的應急處置能力。在預案編制過程中，應當結合災害風險、承災能力以及應急資源的相互關系，明確在應急資源足夠或不足條件下應當合理采取的應急處置措施。特別是在應急資源不足時，應當明確向上級和外界求援的內容、數量。三是災情獲取與分析。災情是抗震救災決策的重要依據。因此，在預案中應當詳細規(guī)范災情獲取的渠道、方法和要求，并建立災情報送、共享和分析判斷機制，保證決策層能夠在進行抗震救災決策時有充分的災情依據。

強化指導做好培訓演練

培訓和演練工作是做好預案和檢驗預案的“尺子”，要著重做好以下幾方面工作。一是推進制定實施地震應急預案培訓和演練計劃。要加強對各地地震應急預案培訓和演練工作的具體指導，并逐年加大力度深入推進，使之形成制度化和常態(tài)化，逐步形成全國地震應急救援培訓與演練工作新格局，不斷促進地震應急處置能力的提高。二是推進建立地震應急預案演練專家組和評估工作機制。推進建立各級地震應急預案演練專家組和評估工作機制，發(fā)揮專家組對地震應急預案培訓和演練的指導作用。開展演練效能評估工作，強化演練與預案的緊密銜接，確保演練切切實實為檢驗預案、改進預案、鍛煉隊伍、明確職責、磨合機制而服務，從而提高應急能力。要把區(qū)縣、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和基層組織預案培訓和演練工作做為重點，以此帶動全市地震應急預案培訓與演練工作有計劃、可持續(xù)性地開展。

進一步加強預案的管理和保障力度

預案的管理和保障包括預案的修訂、備案、演練和評估等工作。應當明確預案的修訂條件，當有關法律法規(guī)和上位預案出現變化，或組織機構出現重大調整，或環(huán)境因素出現特殊變化時，都應當及時開展預案修訂工作。預案備案制度是預案體系建設的重要監(jiān)督手段，應當進一步明確何級何類預案應該到何處備案，對不按規(guī)定備案的，應當制定相應的追責制度。預案的演練應當逐步改變目前“重演輕練”的狀態(tài)，逐步走向“貼近實際、模擬實戰(zhàn)”的道路。在演練結束后，應當及時開展預案評估工作，使演練成為對預案的一種檢驗手段，起到查找不足、完善流程、健全機制的作用。要充分發(fā)揮地震應急預案管理專家組作用，加強對地震應急預案的技術研究和指導。充分發(fā)揮預案評估工作機制的作用，推進預案技術研究項目的立項與研究工作。推進制訂各級各類地震應急預案編制系列指南，加強對各地區(qū)地震應急預案工作的分類指導?？傊?，要把發(fā)揮專家技術優(yōu)勢與指導作為提升地震應急預案綜合管理水平之關鍵。