朱朝枝,范水生,曾芳芳，,王明惠,賴世力

(1.福建農(nóng)林大學(xué) 農(nóng)村發(fā)展研究所, 福建 福州 350002； 2.福建農(nóng)林大學(xué) 金山學(xué)院, 福建 福州 350002)

土地作為一種基本的生產(chǎn)要素，是人類(lèi)生存和生活經(jīng)濟(jì)發(fā)展中極為重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，自古以來(lái)就與人類(lèi)的利益息息相關(guān)?？焖俪擎?zhèn)化背景下，我國(guó)的基本現(xiàn)狀是土地資源十分短缺與農(nóng)村宅基地大量閑置、利用粗放現(xiàn)象并存。長(zhǎng)期閑置的宅基地漸次導(dǎo)致“空心村”產(chǎn)生，造成土地資源的浪費(fèi)，而土地不合理的開(kāi)發(fā)利用又漸次產(chǎn)生新的社會(huì)問(wèn)題，使得宅基地問(wèn)題，尤其是宅基地的閑置及其利用問(wèn)題成為學(xué)者研究的“問(wèn)題域”之所在。

一、宅基地閑置問(wèn)題形成的內(nèi)在邏輯

(一)宅基地權(quán)屬問(wèn)題厘析——問(wèn)題形成的邏輯起點(diǎn)

1.宅基地所有權(quán)問(wèn)題

一是在宅基地私人所有權(quán)方面，筆者通過(guò)1949年至1956年中央人民政府公布的及全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的法律、章程等對(duì)有關(guān)宅基地規(guī)定的條款進(jìn)行羅列和解讀，認(rèn)為這期間宅基地的權(quán)屬特征可歸納為：宅基地屬農(nóng)民私有，農(nóng)民享有宅基地所有權(quán)。宅基地權(quán)屬執(zhí)行的法律或章程有《土地改革法》《憲法》《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》和《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》。二是在宅基地集體所有權(quán)方面，從1962年至1978年國(guó)家制定的條例或規(guī)定等對(duì)有關(guān)宅基地集體所有權(quán)的羅列與解讀，國(guó)家通過(guò)這期間的幾個(gè)條例或規(guī)定的制定與實(shí)施，基本建立起宅基地歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有，農(nóng)民享有宅基地使用權(quán)的農(nóng)村宅基地制度，且這種制度一直沿用至今。國(guó)家制定的條例或規(guī)定主要有《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》《中共中央關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》和《農(nóng)村人民公社工作條例(試行草案)》等三部。

2.宅基地使用權(quán)問(wèn)題

隨著宅基地集體所有制度的建立，宅基地使用權(quán)的概念漸次產(chǎn)生。從對(duì)宅基地使用權(quán)法律研究和原始取得視角觀之，一方面，我國(guó)的宅基地長(zhǎng)期以來(lái)由法律和政策共同規(guī)范和調(diào)整，缺少針對(duì)宅基地的專門(mén)法，在單一的制度價(jià)值理念無(wú)法適應(yīng)社會(huì)需要的情況下，為宅基地專門(mén)立法存在必要性[1]，可通過(guò)宅基地使用建立土地租賃權(quán)，以解決宅基地流轉(zhuǎn)后農(nóng)村土地使用權(quán)不穩(wěn)定問(wèn)題[2]；另一方面，宅基地使用權(quán)審批制度作為宅基地使用權(quán)原始取得依據(jù)，其審批方式主要為行政許可，如何按照他物權(quán)的取得原理重構(gòu)宅基地使用權(quán)取得制度[3]，讓村民通過(guò)集體成員身份與集體以合同形式取得宅基地使用權(quán)的方式來(lái)替代行政審批，使其過(guò)渡到以職權(quán)確認(rèn)為主、以申請(qǐng)確認(rèn)為輔，成為宅基地使用權(quán)問(wèn)題方面的重要研究“場(chǎng)域”。

(二)宅基地閑置根源探究——問(wèn)題形成的內(nèi)在機(jī)理

目前，農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象十分普遍，相比較于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村而言，經(jīng)濟(jì)落后農(nóng)村的宅基地閑置現(xiàn)象更為嚴(yán)重，閑置和荒廢的宅基地高達(dá)村莊宅基地總量的20%左右[4]。究其根源，一是可從史學(xué)角度觀之，隨著農(nóng)村改革的深化，農(nóng)民家庭收入不斷增加，并逐步出現(xiàn)收入分化問(wèn)題，在先富起來(lái)的農(nóng)民有改善居住環(huán)境的愿望和能力的同時(shí)，由于小家庭的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立能力不斷增強(qiáng)，家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了從“主干”家庭向“核心”家庭的轉(zhuǎn)變，從而使得農(nóng)民建新房的愿望加劇，與此同時(shí)，當(dāng)傳統(tǒng)村落缺乏規(guī)劃且住宅功能的設(shè)計(jì)無(wú)法滿足現(xiàn)代人的需求時(shí)，在宅基地?zé)o償使用的政策框架下，農(nóng)民在擁有舊宅的同時(shí)另辟新址成為一種自然的行為選擇，舊宅從而被閑置。二是可從法學(xué)角度觀之，我國(guó)沒(méi)有對(duì)農(nóng)村宅基地的專門(mén)立法，且有關(guān)宅基地的法律制度也不完善，例如法律制度規(guī)定我國(guó)宅基地具有無(wú)償使用、無(wú)完全收益、不可自由買(mǎi)賣(mài)、轉(zhuǎn)讓、出租和設(shè)定抵押等特征，農(nóng)戶多占宅基地的行為符合在邊際收益與邊際成本視角下的行為邏輯，且宅基地“地隨房走”的房地一體規(guī)定，使得閑置宅基地流轉(zhuǎn)不佳，陷入資源難以優(yōu)化配置的困境。三是從城市化角度觀之，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市化成為一種必然趨勢(shì)，這一進(jìn)程一方面使得農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口，但囿于我國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度約束所限，使得大量存在實(shí)際上居住在城市而身份依然是農(nóng)民的人，他們往往以保有宅基地為最后保障，且當(dāng)這種保有成本極低或較低時(shí)，農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象就會(huì)大量出現(xiàn)；另一方面在部分農(nóng)民選擇在城市長(zhǎng)期工作并購(gòu)房定居的情況下，由于我國(guó)現(xiàn)行的土地制度使農(nóng)民的房屋買(mǎi)賣(mài)缺乏可能性，便導(dǎo)致遷移城市的原農(nóng)村居民在農(nóng)村的房屋大量閑置[5]。四是從行政管理角度觀之，存在著宅基地管理力量不足，缺少有效辦法；由于法律制度不完善，造成管理層認(rèn)識(shí)有偏差；受人為干擾，執(zhí)法不力等多方面原因。五是從主觀認(rèn)識(shí)角度觀之，主要在于農(nóng)民對(duì)土地的情結(jié)濃厚，土地觀念根深蒂固；攀比心理嚴(yán)重，喜歡建新房棄舊房；受傳統(tǒng)風(fēng)俗影響，不愿拆祖房等原因。

二、宅基地閑置問(wèn)題的外在表達(dá)途徑

(一)閑置宅基地整理

基于經(jīng)濟(jì)學(xué)成本效益分析框架，筆者認(rèn)為將村集體和農(nóng)民設(shè)定為閑置宅基地整理的主體，將整理主體對(duì)閑置宅基地整理的成本與收益的比較設(shè)定為閑置宅基地整理的動(dòng)力，通過(guò)建立成本和收益的目標(biāo)函數(shù)構(gòu)建對(duì)農(nóng)民進(jìn)行閑置宅基地的動(dòng)力并對(duì)其進(jìn)行比較分析，在成本大于收益的情況下，則農(nóng)民對(duì)閑置宅基地整理缺乏動(dòng)力，閑置宅基地的整理更多是體現(xiàn)社會(huì)效益，即增加土地資源，具有典型的社會(huì)公益性，往往只能由政府施加外力通過(guò)自上而下的過(guò)程來(lái)完成[6]。因此，當(dāng)我們從社會(huì)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)三個(gè)要素研究閑置宅基地整理的可行性時(shí)，很顯然社會(huì)與生態(tài)各要素是可行的，最核心的問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)是否可行，相關(guān)學(xué)者在根據(jù)居民點(diǎn)的類(lèi)型進(jìn)行分析，從而選擇最佳整理模式的嘗試中，認(rèn)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀和發(fā)展?jié)摿κ情e置宅基地整理的可行性研究的重點(diǎn)。以閑置宅基地所處的區(qū)位、經(jīng)濟(jì)水平和人口規(guī)模為分類(lèi)指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)的基礎(chǔ)上，提出分類(lèi)整理方法，如從地形地貌和文化傳統(tǒng)角度研究整理方法時(shí)，對(duì)閑置宅基地可采用遷村并點(diǎn)和退宅還耕的整理方法，如以玉米、大豆為試驗(yàn)材料，研究閑置宅基地的復(fù)墾種植模式。

(二)閑置宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及其模式選擇

現(xiàn)行法律、法規(guī)框架下的農(nóng)村宅基地只能在村民集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而不能向集體以外的組織和個(gè)人流轉(zhuǎn)。隨著市場(chǎng)化改革的深入，對(duì)于能否開(kāi)放宅基地市場(chǎng)，學(xué)者們的研究形成兩種對(duì)立的觀點(diǎn)：即支持流轉(zhuǎn)與反對(duì)流轉(zhuǎn)。支持流轉(zhuǎn)者認(rèn)為現(xiàn)行宅基地制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代背景下形成的，現(xiàn)已無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)，城市住房已成為城市居民的重要財(cái)產(chǎn)，若繼續(xù)維持宅基地非商品化的屬性特征，對(duì)農(nóng)民而言將不再是利益保護(hù)而是一種制度性的財(cái)產(chǎn)損失。如國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“中國(guó)土地政策改革”課程組通過(guò)調(diào)查指出，國(guó)家應(yīng)對(duì)宅基地制度進(jìn)行改革，清除對(duì)農(nóng)民宅基地權(quán)利的不公平待遇[7]，應(yīng)進(jìn)一步從效率與公平兼顧的角度加強(qiáng)制度建設(shè)，既要堅(jiān)持宅基地的生存保障功能，又要承認(rèn)宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性。反對(duì)流轉(zhuǎn)者則認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未建立，宅基地制度尚未健全，一旦允許農(nóng)村宅基地買(mǎi)賣(mài)，意味著農(nóng)民將永遠(yuǎn)失去繼續(xù)生存的根基，且宅基地的福利保障功能對(duì)穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)發(fā)揮著不可替代的作用。

基于各級(jí)政府的實(shí)踐，對(duì)閑置宅基地流轉(zhuǎn)模式的探索與創(chuàng)新，目前已形成的模式主要包括江蘇模式、浙江義烏模式和嘉興模式、天津宅基地?fù)Q房模式、重慶地票模式、廣東的宅基地入市流轉(zhuǎn)、宅基地?fù)Q資金模式和宅基地?fù)Q社保模式等等。實(shí)踐中的閑置宅基地流轉(zhuǎn)模式，均有其不同層面的合理性，如天津宅基地?fù)Q房模式在加速城市化，推動(dòng)戶籍制度改革方面貢獻(xiàn)突出。宅基地置換可謂是多方利益主體博弈的過(guò)程，筆者認(rèn)為，可通過(guò)對(duì)利益相關(guān)者在宅基地置換中的戰(zhàn)術(shù)分析，尋找利益平衡的支點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)公平公正，如重慶地票模式便在不改變宅基地權(quán)屬的前提下，充分兼顧了各方利益的有益探索。在閑置宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，“小產(chǎn)權(quán)房”可謂是我國(guó)特有農(nóng)村土地制度安排下的產(chǎn)物，具有“沒(méi)有房屋產(chǎn)權(quán)證、一旦拆遷或征收，購(gòu)房者的利益難以補(bǔ)償、轉(zhuǎn)讓或遺贈(zèng)過(guò)程麻煩、配套設(shè)施不完善，以及質(zhì)量難保證”等現(xiàn)行制度框架下難以彌補(bǔ)的缺陷。然而在目前我國(guó)城市房?jī)r(jià)過(guò)高、漲幅過(guò)快與城市化進(jìn)程加快、農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工等因素共同推動(dòng)下，“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象相當(dāng)普遍，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的凸顯，具有價(jià)格低廉、購(gòu)房者存在僥幸心理、社會(huì)看法不一及事關(guān)重大等表現(xiàn)特征。由于長(zhǎng)期不允許農(nóng)村集體用地的使用權(quán)和宅基地的使用權(quán)進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)，受損害最大的是農(nóng)民，政府應(yīng)從多方面對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。

(三)休閑農(nóng)業(yè)視域下閑置宅基地開(kāi)發(fā)模式——一種新的嘗試

目前，我國(guó)發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)具有良好的時(shí)代背景和發(fā)展契機(jī)。2008年中央一號(hào)文件首次提到“休閑農(nóng)業(yè)”這個(gè)術(shù)語(yǔ)，其以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)為依托的屬性特征，使得休閑農(nóng)業(yè)在其產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中涉及的用地除少量用于建設(shè)輔助用房外，其余為結(jié)合農(nóng)、林、牧、漁等各產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)所需的耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地及養(yǎng)殖水面等農(nóng)用地。土地資源的本質(zhì)特征在于農(nóng)用土地資源性質(zhì)并未發(fā)生任何變化，而僅僅是在農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式和經(jīng)營(yíng)內(nèi)容的廣度上加以拓展。因此，筆者認(rèn)為，將休閑農(nóng)業(yè)作為閑置宅基地開(kāi)發(fā)的路徑選擇，一是可與現(xiàn)行法律法規(guī)相符合，較之將前述小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)模式作為閑置宅基地開(kāi)發(fā)模式的思路，可有效規(guī)避其從法學(xué)角度進(jìn)行研究的學(xué)者所一致認(rèn)為存在的其與現(xiàn)行法律相抵觸的困境。二是在休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景廣闊的背景下，以休閑農(nóng)業(yè)作為閑置宅基地開(kāi)發(fā)的產(chǎn)業(yè)依托，既符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律又與新農(nóng)村建設(shè)方向一致。三是在資源分析視角下，一方面休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展可從土地、勞動(dòng)力、資金和技術(shù)等資源要素方面得到滿足，另一方面可通過(guò)休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源要素的價(jià)值預(yù)期，可謂資源要素共融。四是發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)符合閑置宅基地開(kāi)發(fā)過(guò)程中農(nóng)民、村集體組織、政府等不同層面利益主體，以及其他利益相關(guān)者的價(jià)值追求分析，為可滿足多元價(jià)值追求的有效路徑選擇[8]。

休閑農(nóng)業(yè)視域下的閑置宅基地開(kāi)發(fā)模式研究，一方面應(yīng)遵循休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律；另一方面應(yīng)符合宅基地閑置問(wèn)題形成的內(nèi)在邏輯。從區(qū)位設(shè)施因素、資源因素和社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素等方面，進(jìn)行休閑農(nóng)業(yè)視野下閑置宅基地開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)層次結(jié)構(gòu)模型構(gòu)建，在對(duì)開(kāi)發(fā)合理性和可行性進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，以目前學(xué)術(shù)界對(duì)休閑農(nóng)業(yè)類(lèi)型進(jìn)行劃分的地緣性標(biāo)準(zhǔn)作為劃分依據(jù)，進(jìn)行不同類(lèi)型開(kāi)發(fā)模式的探索，即根據(jù)閑置宅基地所在農(nóng)村與休閑農(nóng)業(yè)客源市場(chǎng)地之間地緣關(guān)系之遠(yuǎn)近，將其劃分為城市邊緣型、山區(qū)型和景區(qū)邊緣型進(jìn)行討論。具體而言，將距離城市30公里的定為城市邊緣型農(nóng)村閑置宅基地，將距離城市80公里的界定為山區(qū)型農(nóng)村閑置宅基地，受休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)性質(zhì)影響，由于著名旅游景區(qū)對(duì)游客具有的強(qiáng)大吸引力，使得其成為休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展所依托的重要客源市場(chǎng)地，因此，將著名旅游景區(qū)周邊的農(nóng)村依托休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行開(kāi)發(fā)的閑置宅基地界定為景區(qū)邊緣型農(nóng)村閑置宅基地。通過(guò)資源視角下的開(kāi)發(fā)方向研究，提出以城鎮(zhèn)化引領(lǐng)模式為代表的城市邊緣型閑置宅基地開(kāi)發(fā)模式、以村內(nèi)集約模式為代表的山區(qū)型農(nóng)村閑置宅基地開(kāi)發(fā)模式、以中心村整合模式為代表的景區(qū)邊緣型閑置宅基地開(kāi)發(fā)模式。

三、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村宅基地的閑置不僅僅降低了宅基地利用率、造成人地矛盾加劇，同時(shí)也更易引發(fā)諸多治安、社會(huì)穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境等方面的問(wèn)題，不利于新農(nóng)村建設(shè)。然而，學(xué)者們從對(duì)閑置宅基地利用過(guò)程中所涉及的使用權(quán)流轉(zhuǎn)正當(dāng)性、流轉(zhuǎn)對(duì)策、流轉(zhuǎn)模式等方面來(lái)看，對(duì)閑置宅基地問(wèn)題的研究與實(shí)踐仍滯后于農(nóng)村社會(huì)發(fā)展需求，尤其是宅基地閑置狀況與當(dāng)?shù)貐^(qū)位和經(jīng)濟(jì)條件之間的確切關(guān)系還有待進(jìn)一步探討，現(xiàn)有宅基地置換、小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)等模式仍存在與現(xiàn)有法律沖突、房地產(chǎn)市場(chǎng)混亂、國(guó)家稅費(fèi)流失、農(nóng)民利益得不到保障和消費(fèi)者將承擔(dān)更大風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題該如何解決，這些方面的研究有待深入。筆者認(rèn)為，把休閑農(nóng)業(yè)這種新型產(chǎn)業(yè)引入到農(nóng)村閑置宅基地開(kāi)發(fā)中，可以規(guī)避現(xiàn)有宅基地開(kāi)發(fā)模式存在的問(wèn)題，而目前從休閑農(nóng)業(yè)視角對(duì)開(kāi)發(fā)農(nóng)村閑置宅基地的文獻(xiàn)鮮有見(jiàn)著，希冀可為相關(guān)研究提供一種有益的探索。

參考文獻(xiàn)：

[1] 姜愛(ài)林,陳海秋.新中國(guó)50多年來(lái)宅基地立法的歷史沿革[J].重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版,2007，24(2)：91-95.

[2] 韓世遠(yuǎn).宅基地的立法問(wèn)題——兼析物權(quán)法草案第十三章“宅基地使用權(quán)”[J].政治與法律,2005(5)：30-35.

[3] 高圣平,劉守英.宅基地使用權(quán)初始取得制度研究[J].中國(guó)土地科學(xué),2007(2)：31-37.

[4] 許樹(shù)輝.農(nóng)村住宅空心化形成機(jī)制及其調(diào)控研究[J].國(guó)土與自然資源研究,2004(6)：11-12.

[5] 曾少東.“空心村”的成因及整治[J].國(guó)土資源通訊,2005(3)：35.

[6] 盧向虎,楊延梅,蔣宗杰.農(nóng)村宅基地土地整理的再思考[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2005(6)：26-27.

[7] 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“中國(guó)土地政策改革”課題組.中國(guó)土地政策改革：一個(gè)整體性行動(dòng)框架[J].改革,2006(2)：4-9.

[8] 曾芳芳,朱朝枝.休閑農(nóng)業(yè)視野下閑置宅基地開(kāi)發(fā)合理意蘊(yùn)探析[J].東南學(xué)術(shù),2013(3)：116-121.