許宇鵬 石道金

村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理
——基于浙江省臨安市的實(shí)踐與思考

許宇鵬 石道金

農(nóng)村財(cái)務(wù)問(wèn)題一直是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的關(guān)鍵問(wèn)題之一，其涉及到農(nóng)村村民的切身利益。本文以浙江省臨安市為研究樣本點(diǎn)，對(duì)其會(huì)計(jì)委托代理工作實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行分析，探究村級(jí)委托代理制度運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，為進(jìn)一步完善村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制度，推動(dòng)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理健康發(fā)展提供政策建議。

農(nóng)村財(cái)務(wù)管理；村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理；臨安

一、引言

作為公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展對(duì)于穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)、實(shí)現(xiàn)共同富裕和農(nóng)村全面小康具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。會(huì)計(jì)工作是經(jīng)濟(jì)工作的基礎(chǔ)，農(nóng)村財(cái)務(wù)工作是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有序有效發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)收支狀況事關(guān)每一位村民的切身利益，組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的成果直接影響國(guó)家、集體、村民三者之間的利益分配，因此村集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)問(wèn)題一直是關(guān)注的焦點(diǎn)。

我國(guó)從1996年財(cái)政部首次發(fā)布《村合作經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)制度（試行）》和《村合作經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)制度（試行）》到2010年四部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)工作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（財(cái)會(huì)[2010]4號(hào)），農(nóng)村財(cái)務(wù)改革經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。在村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度的探索過(guò)程中，先后出現(xiàn)了“村賬雙代管”、“村賬鄉(xiāng)代管”、“會(huì)計(jì)集中辦公制”、“會(huì)計(jì)代理制”和“村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制”等管理模式，這其中最具有影響力的就是浙江省首創(chuàng)的“村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制”管理模式。

村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制正式運(yùn)行以來(lái)，出現(xiàn)了一些以村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理為研究對(duì)象的研究成果，內(nèi)容多數(shù)為農(nóng)村基層會(huì)計(jì)工作總結(jié)的文章。學(xué)術(shù)界關(guān)于村級(jí)會(huì)計(jì)代理制的調(diào)查研究也相對(duì)較少，多局限于描述村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制產(chǎn)生的背景、原因、主要做法以及有關(guān)成效，部分研究者通過(guò)調(diào)查和案例研究對(duì)村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理問(wèn)題進(jìn)行了研究。許昭敏、熊?。?007）運(yùn)用法學(xué)、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論，分析了村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制的制度結(jié)構(gòu)、制度變遷以及制度績(jī)效，并以浙江上虞市和紹興縣作為研究樣本進(jìn)行了簡(jiǎn)要分析。2007年8月財(cái)政部會(huì)計(jì)司調(diào)查組對(duì)湖北省8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所農(nóng)村會(huì)計(jì)代理服務(wù)中心和6個(gè)村組進(jìn)行了調(diào)查，提出了理順各方面利益關(guān)系、加強(qiáng)資金與人員保障、做好制度規(guī)范建設(shè)、注重強(qiáng)化票據(jù)管理、引入審計(jì)監(jiān)督機(jī)制、細(xì)化村財(cái)務(wù)公開(kāi)內(nèi)容等政策建議（狄愷、萬(wàn)文翔，2008）。邵燕翔（2009）對(duì)我國(guó)村級(jí)財(cái)務(wù)管理機(jī)制變遷進(jìn)行了回顧，并從制度環(huán)境的制約、實(shí)施機(jī)制的不完善、實(shí)際操作層面的制約因素對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)委托代理的影響因素進(jìn)行了分析總結(jié)。也有部分研究者從省域?qū)用鎸?duì)村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理工作的基本情況進(jìn)行了匯總，分析了推行過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出了相應(yīng)的對(duì)策建議（陳建中、陳孝，2009；鄔丹盛、連奇波、李學(xué)麗，2012；楊會(huì)樸，2012）。

村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制至今已運(yùn)行十幾年，有效地促進(jìn)了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)；但從制度的發(fā)展規(guī)律考察，制度的自我完善或階段性變遷如果不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展新環(huán)境，必然導(dǎo)致制度低效率或無(wú)效率。幾年來(lái)的實(shí)踐也表明，“村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理”作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，在實(shí)際運(yùn)用中暴露出了一些問(wèn)題，其有效性沒(méi)有完全達(dá)到預(yù)期的效果。因此研究適應(yīng)不同地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特征的村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制度對(duì)完善農(nóng)村財(cái)會(huì)管理工作、提高農(nóng)村財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理水平意義重大。已有的研究成果較為詳細(xì)描述了村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制產(chǎn)生的原因、主要運(yùn)行方式以及有關(guān)成效與存在的問(wèn)題總結(jié)，為本文深入研究臨安市村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理機(jī)制提供了有益的借鑒。

二、浙江省臨安市村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)現(xiàn)狀分析

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資金資產(chǎn)歸該集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員共同所有，村級(jí)財(cái)務(wù)屬于集體性質(zhì)，因此村級(jí)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的財(cái)務(wù)管理必須是對(duì)該集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員負(fù)責(zé)，村會(huì)計(jì)委托代理是委托代理理論在農(nóng)村財(cái)務(wù)管理方面的重要制度創(chuàng)新，即村集體經(jīng)濟(jì)組織將財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)工作書面委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站，在保證村級(jí)資金所有權(quán)、使用權(quán)不變的前提下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站設(shè)立的村會(huì)計(jì)委托代理辦公室（簡(jiǎn)稱代理辦）按照一定的原則、方法和程序進(jìn)行村級(jí)會(huì)計(jì)核算的管理方式。村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理包含著“多層委托代理關(guān)系”：即村委員會(huì)、全體村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站所屬的村會(huì)計(jì)委托代理辦公室（代理會(huì)計(jì)）之間的多重委托代理關(guān)系，因此如何有效厘清村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況，規(guī)范村財(cái)務(wù)制度，強(qiáng)化實(shí)際運(yùn)行，對(duì)于保障村民切身利益，保全農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。

自上個(gè)世紀(jì)改革開(kāi)放開(kāi)始，浙江省就積極鼓勵(lì)探索與建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的村級(jí)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理模式，一些地方政府在此背景下，自主倡導(dǎo)推行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理工作。2002年，浙江省委辦公廳省政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于全面推行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制，切實(shí)加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)管理的意見(jiàn)》（浙委辦[2002]51號(hào)），提出了依法委托，四權(quán)不變（即集體資金的所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)不變，下同），積極穩(wěn)妥、整體推進(jìn)，規(guī)范運(yùn)行，講究實(shí)效的改革基本原則，標(biāo)志著浙江省村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理工作在政府的推動(dòng)下有序展開(kāi)。同年，臨安市政府開(kāi)始在太陽(yáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)村級(jí)財(cái)務(wù)委托鎮(zhèn)代理，隨著后續(xù)委托代理機(jī)制的不斷深化，臨安市村級(jí)財(cái)務(wù)管理規(guī)范化程度有了大幅度的提高。

（一）臨安市村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理工作情況分析

截止2013年6月，全市18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，298個(gè)村已全面建立“三資”管理委托代理制，并將村級(jí)資產(chǎn)、資源管理納入委托代理范圍。村級(jí)財(cái)務(wù)管理隊(duì)伍較為充實(shí)，市級(jí)農(nóng)經(jīng)人員12名（在編人員11人，聘用人員1人），各鎮(zhèn)街農(nóng)經(jīng)人員23人；農(nóng)村集體“三資”管理服務(wù)中心配備服務(wù)中心會(huì)計(jì)36人；全市298個(gè)行政村各配報(bào)賬員1名，為村級(jí)財(cái)務(wù)順利有序開(kāi)展提供了基礎(chǔ)。

表1 臨安市鎮(zhèn)（街道）會(huì)計(jì)委托代理主要基礎(chǔ)建設(shè)匯總（2013）

表1反映了臨安市2013年村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理建制過(guò)程中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，該表涉及全市18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），298個(gè)行政村，本表主要反映臨安市村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理建設(shè)的總體情況，其中代理中心辦公場(chǎng)所配備完善，每個(gè)村都單獨(dú)設(shè)置了辦公室，平均辦公面積達(dá)達(dá)26。61平方米；在資料室建設(shè)方面，14個(gè)鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）設(shè)置了相應(yīng)的資料保管場(chǎng)所，平均面積達(dá)24.07平方米；在辦公設(shè)施配備上，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都配備了記賬電腦和打印機(jī)，同時(shí)配備了檔案柜以確保會(huì)計(jì)檔案資料的安全保管。在經(jīng)費(fèi)落實(shí)方面，鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政支持達(dá)到125萬(wàn)左右，平均每個(gè)鎮(zhèn)69500元，而相應(yīng)的村級(jí)統(tǒng)籌為182500元，且主要集中在青山湖街道、龍崗鎮(zhèn)、河橋鎮(zhèn)和湍口鎮(zhèn)，可見(jiàn)在財(cái)政支持上，主要依靠鎮(zhèn)一級(jí)，村級(jí)支持力度較小?？傮w而言，臨安市的村會(huì)計(jì)委托代理建制基礎(chǔ)設(shè)施配備比較完善，有效地支持了財(cái)務(wù)工作的開(kāi)展。

（二）臨安市“三資”服務(wù)中心會(huì)計(jì)工作人員情況分析

會(huì)計(jì)從業(yè)人員的職業(yè)素質(zhì)會(huì)直接影響會(huì)計(jì)工作的質(zhì)量，浙江省甚至全國(guó)村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制從萌芽到現(xiàn)在只有十多年的時(shí)間，會(huì)計(jì)從業(yè)人員職業(yè)素質(zhì)仍有很大的提升空間，村級(jí)會(huì)計(jì)工作職業(yè)化程度還不能與現(xiàn)行的委托方要求相匹配。為切實(shí)提高財(cái)務(wù)管理人員業(yè)務(wù)能力水平，臨安市積極強(qiáng)化村級(jí)會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)。2010年以來(lái)，利用市、鎮(zhèn)（街）各種形式的會(huì)議，對(duì)鎮(zhèn)（街）聯(lián)村干部（指導(dǎo)員）、農(nóng)經(jīng)干部、服務(wù)中心會(huì)計(jì)、村主要干部、村報(bào)賬員、村監(jiān)會(huì)成員等“三資”相關(guān)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，參加培訓(xùn)的人員達(dá)2500余人次。

根據(jù)課題組調(diào)查的情況，臨安市18個(gè)鎮(zhèn)（街道）總計(jì)38名會(huì)計(jì)人員，其中男性13名，占比為34.21%，女性25名。工作人員平均年齡41歲，其中年齡最大的65歲，最小的24歲。其中24名會(huì)計(jì)人員為中國(guó)共產(chǎn)黨員，工作人員的文化程度上來(lái)看，中專與高中文化程度的15人，大專及以上的人員23人，可見(jiàn)村級(jí)會(huì)計(jì)從業(yè)人員的受教育的程度較好，具有一定的文化基礎(chǔ)。從會(huì)計(jì)崗位的設(shè)置情況看，專職會(huì)計(jì)崗位人員32人，占總比的84.21%，其余6人為兼職代理會(huì)計(jì)。

表2 臨安市“三資”服務(wù)中心會(huì)計(jì)人員基本情況匯總（2013）

表2反映了臨安市村級(jí)會(huì)計(jì)代理人員的資質(zhì)現(xiàn)狀，統(tǒng)計(jì)表明在會(huì)計(jì)人員職稱情況方面，22人具有初級(jí)會(huì)計(jì)職稱，4人具有中級(jí)會(huì)計(jì)職稱，具有會(huì)計(jì)職稱人數(shù)所占比例為68.42%。表明臨安市村級(jí)代理會(huì)計(jì)的專業(yè)水平良好，具有職稱的比例較高。在編制情況中，自聘人員27人，具有事業(yè)編制的人員為5人，占比13.16%，臨時(shí)員工也為5人，可以看出代理會(huì)計(jì)主要來(lái)自村一級(jí)的自聘人員。在持有資格證書方面，32人擁有財(cái)政部門會(huì)計(jì)證書，30人擁有會(huì)計(jì)電算化證書，表明臨安市近幾年在會(huì)計(jì)人員的培訓(xùn)后續(xù)教育上取得了長(zhǎng)足的成效，也為有序推動(dòng)村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理工作打下了扎實(shí)的基礎(chǔ)。

表3 臨安市“三資”服務(wù)中心會(huì)計(jì)人員職工薪酬基本情況（2012） 單位：元

表3反映了村代理會(huì)計(jì)的職工薪酬情況，從表中可以看出，職工年收入的平均值為28224.24元，并不是特別高，但職工擁有補(bǔ)貼獎(jiǎng)金、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)以及住房公積金，總體而言，臨安市“三資”服務(wù)中心會(huì)計(jì)人員的基本薪酬福利得到了較為有效的保障，由于不同鎮(zhèn)（街道）對(duì)于職工薪酬的發(fā)放不一致，導(dǎo)致有部分代理會(huì)計(jì)缺乏相應(yīng)的福利保障，此外每一名代理會(huì)計(jì)平均代理的村數(shù)為8個(gè)，這也進(jìn)一步加重了代理會(huì)計(jì)的工作量，這就需要在人員配備以及職工薪酬方面加大投入。

（三）臨安市村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理工作制度建設(shè)分析

近幾年，臨安市在完善農(nóng)村財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)基本制度建設(shè)方面做出了不懈的努力，截止目前為止，臨安市村級(jí)財(cái)務(wù)管理都實(shí)行備用金制度，預(yù)決算制度基本實(shí)施（錦城街道的7股份經(jīng)濟(jì)合作社執(zhí)行較好，多數(shù)村有預(yù)算沒(méi)決算），實(shí)行按季結(jié)報(bào)。在票據(jù)審核方面，執(zhí)行以下程序：先由村（社）務(wù)監(jiān)督委員會(huì)審核，不符合規(guī)定的予以登記并退回；再由服務(wù)中心會(huì)計(jì)審核，不符合規(guī)定的予以登記并退回。在村級(jí)會(huì)計(jì)信息披露方面全面實(shí)行財(cái)務(wù)公開(kāi)，并按照省、杭州市的要求實(shí)行“三年一輪審”，每年對(duì)100個(gè)村進(jìn)行了財(cái)務(wù)審計(jì)。具體而言，臨安市村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理工作在以下方面做出了適合本地區(qū)特點(diǎn)的財(cái)務(wù)管理體制機(jī)制創(chuàng)新。

1.深化“三資”財(cái)務(wù)管理。為適應(yīng)和解決新農(nóng)村建設(shè)后村級(jí)資金、資產(chǎn)迅速大量增加出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，臨安市將財(cái)務(wù)管理延伸至涵蓋資金、資產(chǎn)、資源的“三資”管理，并進(jìn)一步制定了相關(guān)的政策措施。一是擬訂“三資”管理相關(guān)政策文件。根據(jù)浙江省、杭州市的指導(dǎo)文件精神，出臺(tái)了《市委辦公室 市政府辦公室關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理的意見(jiàn)》（臨委辦發(fā)〔2011〕87號(hào)），明確了“三資”管理工作思路、建立了“三資”管理和監(jiān)督體制，同時(shí)起草了《臨安市農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理辦法（試行）》，并已送至相關(guān)部門審閱。二是創(chuàng)建市、鎮(zhèn)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)的“三資”監(jiān)管體系。2011年起將市、鎮(zhèn)兩級(jí)的監(jiān)管體系進(jìn)一步延伸至村，9個(gè)鎮(zhèn)街安裝了終端查詢系統(tǒng)、觸摸屏115臺(tái)、村級(jí)應(yīng)用模塊99個(gè)，99個(gè)村實(shí)現(xiàn)了村級(jí)財(cái)務(wù)三級(jí)聯(lián)動(dòng)的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)管理。三是開(kāi)展了“三資”管理規(guī)范化單位創(chuàng)建。積極開(kāi)展村“三資”清查，摸清家底，并建立資產(chǎn)管理臺(tái)賬、資源登記簿制度，加強(qiáng)了監(jiān)管力度，截至2012年年底，創(chuàng)建“三資”管理規(guī)范化鎮(zhèn)街5個(gè)、規(guī)范化村138個(gè)。

2.計(jì)劃審計(jì)與項(xiàng)目審計(jì)相結(jié)合。自1994年開(kāi)展審計(jì)工作以來(lái)，審計(jì)成為了村級(jí)財(cái)務(wù)管理的重點(diǎn)突破對(duì)象，臨安市實(shí)行計(jì)劃審計(jì)和項(xiàng)目審計(jì)相結(jié)合，合力促進(jìn)村級(jí)審計(jì)工作順利開(kāi)展。一方面是抓好計(jì)劃審計(jì)。根據(jù)省“三年一輪審”制度，結(jié)合浙江省開(kāi)展的“萬(wàn)村審計(jì)”和杭州市開(kāi)展的“千村審計(jì)”的要求，臨安市每年組織開(kāi)展“百村審計(jì)”，每年完成審計(jì)（財(cái)務(wù)清理）工作100個(gè)村。據(jù)統(tǒng)計(jì)：2010年-2012年共完成審計(jì)（財(cái)務(wù)清理）332項(xiàng)（其中審計(jì)108項(xiàng)，財(cái)務(wù)清理224項(xiàng)）。2013年1-5月份，完成審計(jì)、財(cái)務(wù)清理共20項(xiàng)，正在進(jìn)行16項(xiàng)。2010年至今，通過(guò)審計(jì)共查處違規(guī)違紀(jì)案件26件，金額89.9萬(wàn)元，審計(jì)落實(shí)退款28.52萬(wàn)元，行政處罰1人。計(jì)劃審計(jì)制度的實(shí)施取得了良好的效果。另一方面是試點(diǎn)項(xiàng)目審計(jì)。2013年年初臨安市農(nóng)經(jīng)總站成為新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目資金審計(jì)的責(zé)任主體后，積極開(kāi)展項(xiàng)目審計(jì)的試點(diǎn)工作，確定了河橋鎮(zhèn)、湍口鎮(zhèn)作為項(xiàng)目審計(jì)的試點(diǎn)單位，對(duì)27個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)。

3.落實(shí)新農(nóng)村建設(shè)（重點(diǎn)）村資金監(jiān)管制度。隨著新農(nóng)村建設(shè)力度加大、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌步伐加快，村級(jí)項(xiàng)目資金大幅增加，為了能夠更為有效地使用村級(jí)項(xiàng)目資金，在強(qiáng)化日常監(jiān)管的基礎(chǔ)上，臨安市相關(guān)部門制訂出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)（重點(diǎn)）村財(cái)務(wù)監(jiān)督管理制度的意見(jiàn)》（臨農(nóng)辦〔2012〕28號(hào)），2012年30名農(nóng)經(jīng)人員對(duì)接34個(gè)村、2013年31名農(nóng)經(jīng)人員結(jié)對(duì)65個(gè)村，就項(xiàng)目決策、項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管、工程項(xiàng)目決算驗(yàn)收以及財(cái)務(wù)結(jié)算等全方位進(jìn)行監(jiān)管和指導(dǎo)，明確各環(huán)節(jié)要點(diǎn)，對(duì)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的不規(guī)范行為及時(shí)予以制止、糾正，取得了良好的監(jiān)督效果。

三、臨安市村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理存在的問(wèn)題

（一）項(xiàng)目資金源頭監(jiān)督薄弱

隨著新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的推動(dòng)，浙江省各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予了資金上的大力支持，大量金額較大的新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目投放至村集體經(jīng)濟(jì)組織之中，這也給村級(jí)財(cái)務(wù)管理帶來(lái)了一系列的問(wèn)題，其中項(xiàng)目管理成為了農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的重要管理對(duì)象。

現(xiàn)行的農(nóng)村資金大多來(lái)源于新農(nóng)村建設(shè)的項(xiàng)目資金，這種以項(xiàng)目招投標(biāo)的方式運(yùn)作的資金的財(cái)務(wù)管理必然對(duì)委托人和受托人提出了較高的財(cái)務(wù)管理能力要求；其中項(xiàng)目的申報(bào)、決策、招投標(biāo)等工作到位是村級(jí)財(cái)務(wù)規(guī)范管理的保證，但從工作實(shí)際來(lái)看，源頭監(jiān)督仍較為薄弱。村級(jí)事項(xiàng)決策，尤其是重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策應(yīng)“五議一審兩公開(kāi)”，但在決策過(guò)程中存在著以村主要干部、村組長(zhǎng)會(huì)議等形式替代村民（社員）會(huì)議或村民（社員）代表會(huì)議現(xiàn)象；村級(jí)項(xiàng)目招投標(biāo)應(yīng)按照《臨安市小額公共資源交易管理辦法》，對(duì)單項(xiàng)合同估算在10萬(wàn)元（含）以上100萬(wàn)元以下的工程建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)納入鎮(zhèn)街招投標(biāo)，100萬(wàn)元以上的工程項(xiàng)目應(yīng)由市級(jí)實(shí)行招投標(biāo)，但多數(shù)項(xiàng)目以議價(jià)、村級(jí)自行實(shí)施、包清工等形式實(shí)施且程序不到位，如不簽訂協(xié)議、項(xiàng)目驗(yàn)收走過(guò)場(chǎng)、憑領(lǐng)借條結(jié)算工程等現(xiàn)象較為突出。在項(xiàng)目申報(bào)及審批方面，村一級(jí)甚至出現(xiàn)越級(jí)申報(bào)，從而使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的財(cái)務(wù)監(jiān)督無(wú)法落實(shí)，項(xiàng)目資金的監(jiān)督管理沒(méi)有形成有效的約束，導(dǎo)致了部分村委會(huì)干部權(quán)力集中，監(jiān)管缺位。

綜上所述，一旦在項(xiàng)目的申報(bào)、執(zhí)行以及后續(xù)的驗(yàn)收等環(huán)節(jié)出現(xiàn)不規(guī)范的運(yùn)行方式，必然會(huì)導(dǎo)致后續(xù)的會(huì)計(jì)核算存在嚴(yán)重的核算與監(jiān)督失效的結(jié)果，從而阻礙了會(huì)計(jì)委托代理工作，無(wú)法真實(shí)客觀地反映項(xiàng)目資金運(yùn)行的實(shí)際情況。

（二）票據(jù)審核把關(guān)未到位

票據(jù)是村級(jí)各項(xiàng)支出的有效憑證，入賬前應(yīng)由村（社）務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、鎮(zhèn)街“三資”管理服務(wù)中心對(duì)票據(jù)六要素（憑證名稱、日期、填制單位、填制單位公章及收款人，接受憑證單位，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)內(nèi)容摘要、實(shí)物數(shù)量、單價(jià)、金額）以及具體用途、相關(guān)證明人、經(jīng)手人等簽字等內(nèi)容進(jìn)行審核把關(guān)。但從日常監(jiān)管和審計(jì)情況來(lái)看，因?qū)徍藢?duì)把關(guān)不到位產(chǎn)生的白條抵庫(kù)、票據(jù)用途不明確、缺少附件清單等不規(guī)范票據(jù)結(jié)賬問(wèn)題仍較為普遍，如一張10萬(wàn)元招待費(fèi)用記賬憑證后附11張發(fā)票，但每張發(fā)票后均無(wú)開(kāi)支明細(xì)及具體的村務(wù)開(kāi)支用途說(shuō)明。

（三）招待費(fèi)用普遍偏高

自2010年臨安市紀(jì)委出臺(tái)《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)工作人員在公務(wù)活動(dòng)中不得接受村級(jí)組織招待的通知》（臨紀(jì)〔2010〕8號(hào)）文件以來(lái)，村級(jí)招待費(fèi)用較先前有了一定程度的壓縮。但總體而言，村級(jí)招待費(fèi)用仍普遍偏高，尤其是實(shí)施項(xiàng)目較多的村，村級(jí)招待費(fèi)用開(kāi)支較高。根據(jù)2012年農(nóng)經(jīng)年報(bào)數(shù)據(jù)，全市298個(gè)村村均招待費(fèi)用7.97萬(wàn)元，最高的村招待費(fèi)用達(dá)45萬(wàn)元。因個(gè)別鎮(zhèn)街在會(huì)計(jì)核算時(shí)存在著將招待費(fèi)用分解至經(jīng)營(yíng)費(fèi)用、某個(gè)工程項(xiàng)目中，實(shí)際的招待費(fèi)用開(kāi)支遠(yuǎn)大于上述數(shù)值。

（四）村級(jí)會(huì)計(jì)人員配備有待完善

從臨安市村級(jí)財(cái)務(wù)管理隊(duì)伍來(lái)看，人員配備不到位主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是人員數(shù)量配備不到位。按照《浙江省人民政府關(guān)于改革和加強(qiáng)基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系的通知》（浙政發(fā)〔2005〕32號(hào)）要求，1萬(wàn)人以下配1人、1-3萬(wàn)人配2人、3萬(wàn)人以上配3人的標(biāo)準(zhǔn)，全市共需增配鎮(zhèn)街農(nóng)經(jīng)人員15名；每5-10個(gè)村1名會(huì)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)，全市需增加會(huì)計(jì)人員6名。同時(shí)，目前的農(nóng)經(jīng)人員、代理會(huì)計(jì)、報(bào)賬員存在著身兼多職的情況，如報(bào)賬員兼文書、統(tǒng)計(jì)、勞動(dòng)保障等其他工作。二是人員年齡結(jié)構(gòu)不合理。這一現(xiàn)象在農(nóng)經(jīng)管理人員、代理會(huì)計(jì)、報(bào)賬員隊(duì)伍均不同程度存在，其中報(bào)賬員隊(duì)伍最為嚴(yán)重，平均年齡48周歲，其中最大的為72周歲。三是人員待遇配套不到位。“三資”管理服務(wù)中心會(huì)計(jì)除5名人員是鎮(zhèn)街工作人員（事業(yè)編制）調(diào)任外，其他都是臨時(shí)聘用、非正式編制人員，工資待遇無(wú)保障，個(gè)別人員工資不足1000元/月；村報(bào)賬員年收入萬(wàn)元以下的村報(bào)賬員68人，而村書記、村委會(huì)主任、村社監(jiān)會(huì)主任等主要干部一方面享受上級(jí)補(bǔ)貼、另一方面享有村級(jí)發(fā)放的工資，過(guò)大的報(bào)酬差距逐漸成為村報(bào)賬員上訪誘因，近期要求解決村報(bào)賬員待遇的信訪件，尤其是要求解決離退人員的養(yǎng)老問(wèn)題信訪件增多。四是村級(jí)會(huì)計(jì)人員培訓(xùn)制度有待完善。大多數(shù)的會(huì)計(jì)人員定期培訓(xùn)制度建設(shè)落后，且推廣面遠(yuǎn)低于會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作制度建設(shè)。

四、規(guī)范和完善村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)的對(duì)策

（一）完善村集體資金資產(chǎn)管理，實(shí)現(xiàn)事前財(cái)務(wù)監(jiān)督

根據(jù)《浙江省農(nóng)業(yè)廳浙江省財(cái)政廳浙江省監(jiān)察廳關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理規(guī)范化建設(shè)的意見(jiàn)》（浙農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2013〕4號(hào)）文件，積極開(kāi)展“三資”管理規(guī)范化縣（市）創(chuàng)建，推進(jìn)“三資”管理工作。一是實(shí)現(xiàn)市、鎮(zhèn)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)的“三資”監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，逐步實(shí)現(xiàn)村級(jí)財(cái)務(wù)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管。二是積極開(kāi)展“三資”管理規(guī)范化村創(chuàng)建，根據(jù)擬訂的“三資”管理規(guī)范化村標(biāo)準(zhǔn)，積極開(kāi)展“三資”清查，摸清家底，建立資產(chǎn)臺(tái)賬、資源登記簿，明晰產(chǎn)權(quán)、健全制度、規(guī)范管理。

明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村各級(jí)行政組織在村集體資金資產(chǎn)管理中的地位和功能；現(xiàn)實(shí)農(nóng)村項(xiàng)目資金額度不斷加大，如何運(yùn)用好資金，使之落實(shí)到農(nóng)村建設(shè)中是村級(jí)財(cái)務(wù)管理關(guān)注的重點(diǎn)之一，臨安市部分村級(jí)行政管理人員沒(méi)有通過(guò)合法的方式動(dòng)用了村級(jí)資金，尤其是在項(xiàng)目資金的支付時(shí)，未通過(guò)村級(jí)賬務(wù)代理中心，擅自使用資金，致使資金缺乏有效的監(jiān)管，從而導(dǎo)致資金流失，極大地?fù)p害了整個(gè)村集體組織成員的利益。因此，必須強(qiáng)化村級(jí)行政管理成員的財(cái)務(wù)管理意識(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）可以定期對(duì)行政村管理人員強(qiáng)化財(cái)務(wù)方面的知識(shí)培訓(xùn)，并形成對(duì)村委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)成員政績(jī)考核的體制化運(yùn)作，讓村集體組織中的權(quán)利得到約束和合理使用，實(shí)現(xiàn)村集體資金資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理的事前監(jiān)督，這不僅是對(duì)村集體資金資產(chǎn)安全性的有效保障，也是推進(jìn)基層民主建設(shè)的重要環(huán)節(jié)之一。

（二）突出項(xiàng)目資金源頭管理，保證會(huì)計(jì)核算真實(shí)可靠

現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織往往以建設(shè)項(xiàng)目的方式運(yùn)行，這就要求項(xiàng)目在申請(qǐng)立項(xiàng)申報(bào)、項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程以及項(xiàng)目驗(yàn)收過(guò)程等各個(gè)環(huán)節(jié)上實(shí)行會(huì)計(jì)的內(nèi)部監(jiān)控。具體而言，一方面是對(duì)資金流的管理，項(xiàng)目的收支尤其是項(xiàng)目開(kāi)支必須要保證票據(jù)等原始憑證的合法性，規(guī)范資金使用；另一方面是對(duì)建設(shè)工程的管理，將項(xiàng)目資金的使用進(jìn)度與項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度相結(jié)合，從資金流和實(shí)物流進(jìn)行雙重管理，科學(xué)地核算項(xiàng)目建設(shè)的成本核算問(wèn)題。此外，要保證會(huì)計(jì)委托代理下會(huì)計(jì)核算的真實(shí)可靠性，必須加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目管理人以及相應(yīng)的農(nóng)村財(cái)務(wù)人員的項(xiàng)目管理專門化的財(cái)務(wù)培訓(xùn)，從而以增強(qiáng)人員的業(yè)務(wù)能力為契機(jī)，來(lái)突出項(xiàng)目資金的源頭管理，從而能夠較為順利地解決項(xiàng)目資金財(cái)務(wù)管理無(wú)序的現(xiàn)狀。

（三）明晰委托代理機(jī)構(gòu)職權(quán)，強(qiáng)化第三方的監(jiān)督獨(dú)立性

村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理體制的核心在于委托人即村集體經(jīng)濟(jì)組織和代理人即獨(dú)立的財(cái)務(wù)人員之間的委托代理關(guān)系，現(xiàn)行開(kāi)展的村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)的代理模式具體由農(nóng)業(yè)部的農(nóng)經(jīng)站代理、由財(cái)政部門的財(cái)政所代理以及由鄉(xiāng)鎮(zhèn)單獨(dú)設(shè)立機(jī)構(gòu)代理。無(wú)論選擇何種代理方式，代理人的身份角色既是農(nóng)村財(cái)務(wù)工作的具體承辦者，又是監(jiān)督者和管理者。臨安市村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)情況表明現(xiàn)行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理并沒(méi)起到實(shí)質(zhì)性的財(cái)務(wù)監(jiān)督功能，更多的是履行了會(huì)計(jì)核算的功能，會(huì)計(jì)監(jiān)督職能缺位。因此，必須明確村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理體制中的委托人和代理人的權(quán)利和責(zé)任，并需要進(jìn)一步明確委托代理機(jī)構(gòu)的地位。一方面要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)在對(duì)村一級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)督中的合理作用，賦予村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理機(jī)構(gòu)相應(yīng)的會(huì)計(jì)監(jiān)督權(quán)利，真正做到對(duì)村集體資金資產(chǎn)的核算和監(jiān)督的委托代理要求；另一方面，建議由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)，從而使政府既是委托人又是代理人的尷尬境地中解脫出來(lái)，而且，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的第三方，在委托方的授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理可以避免相應(yīng)的權(quán)力尋租導(dǎo)致腐敗的問(wèn)題。

具體而言，可以建立資格認(rèn)證制度，對(duì)有意參與農(nóng)村會(huì)計(jì)代理服務(wù)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行資格審查，確保會(huì)計(jì)代理服務(wù)工作質(zhì)量。在引入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)中介機(jī)構(gòu)參與會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)的同時(shí)，還可以考慮利用現(xiàn)有的懂農(nóng)村會(huì)計(jì)或?qū)徲?jì)的退休農(nóng)經(jīng)審計(jì)人員和招聘社會(huì)上懂農(nóng)村財(cái)務(wù)的人員，或根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，整合那些編制在農(nóng)經(jīng)卻不在農(nóng)經(jīng)崗位上的懂農(nóng)村財(cái)務(wù)的人員，按照社會(huì)中介機(jī)構(gòu)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，組建社會(huì)農(nóng)村會(huì)計(jì)代理機(jī)構(gòu)為了更好地開(kāi)展村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)工作，建議財(cái)政部門對(duì)此項(xiàng)工作設(shè)立專項(xiàng)資金，納入預(yù)算安排，支持村級(jí)會(huì)計(jì)代理服務(wù)工作對(duì)于由政府財(cái)政資助的會(huì)計(jì)代理服務(wù)，可通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)形式確定提供服務(wù)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)。

（四）強(qiáng)化落實(shí)監(jiān)管機(jī)制

1.強(qiáng)化源頭監(jiān)管。深入貫徹落實(shí)新農(nóng)村建設(shè)（重點(diǎn)）村財(cái)務(wù)監(jiān)督管理制度，進(jìn)一步明確農(nóng)經(jīng)人員的監(jiān)管職責(zé)，認(rèn)真做好民主決策、招投標(biāo)、項(xiàng)目驗(yàn)收、資金結(jié)算等環(huán)節(jié)指導(dǎo)和檢查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的不規(guī)范行為要及時(shí)制止。

2.落實(shí)審計(jì)經(jīng)費(fèi)，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督。根據(jù)“三年一輪審”和新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)測(cè)算，每年需審計(jì)工作經(jīng)費(fèi)100萬(wàn)元，而目前工作經(jīng)費(fèi)到位10萬(wàn)元，缺額90萬(wàn)元，工作經(jīng)費(fèi)的缺位在一定程度上影響了審計(jì)工作的順利開(kāi)展，需盡快落實(shí)相關(guān)經(jīng)費(fèi)。在總結(jié)試點(diǎn)項(xiàng)目審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極探索建立由總站審計(jì)（聘請(qǐng)人員開(kāi)展審計(jì)）、委托中介機(jī)構(gòu)審計(jì)和鎮(zhèn)街內(nèi)審機(jī)構(gòu)審計(jì)相結(jié)合的審計(jì)模式，建立健全市農(nóng)經(jīng)總站負(fù)責(zé)把關(guān)、協(xié)調(diào)，中介機(jī)構(gòu)、鎮(zhèn)街內(nèi)審機(jī)構(gòu)積極落實(shí)的工作機(jī)制，并落實(shí)審計(jì)整改。

3.充分發(fā)揮村（社）務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、鎮(zhèn)街“三資”管理服務(wù)中心監(jiān)督職能，明確村（社）務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在會(huì)議決議執(zhí)行、重大事項(xiàng)民主決策、村級(jí)財(cái)務(wù)管理等事務(wù)的監(jiān)督職責(zé)；強(qiáng)化鎮(zhèn)街“三資”管理服務(wù)中心在大額開(kāi)支、結(jié)算等環(huán)節(jié)的審核把關(guān)作用，切實(shí)加強(qiáng)財(cái)務(wù)開(kāi)支的真實(shí)性、票據(jù)的合法性審核。

4.深化財(cái)務(wù)公開(kāi)，嚴(yán)格村級(jí)現(xiàn)金收支按月逐筆公開(kāi)、財(cái)務(wù)收支按季公開(kāi)、重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)逐項(xiàng)即時(shí)公開(kāi)制度，通過(guò)公開(kāi)欄、觸摸屏、華數(shù)數(shù)字電視多渠道公開(kāi)，接受廣大村民（社員）的監(jiān)督。

5.落實(shí)相關(guān)人員待遇。為穩(wěn)定鎮(zhèn)街“三資”管理服務(wù)中心會(huì)計(jì)、村報(bào)賬員隊(duì)伍，提高相關(guān)人員工作積極性，建議各鎮(zhèn)街落實(shí)好代理會(huì)計(jì)各項(xiàng)工資、福利等待遇，并逐步解決代理會(huì)計(jì)的編制問(wèn)題；加強(qiáng)村落實(shí)報(bào)賬員待遇的指導(dǎo)，明確村報(bào)賬員享受村主要干部同等工資待遇。

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（作者單位：浙江農(nóng)林大學(xué)天目學(xué)院）