□劉靈輝

[電子科技大學 成都 610054]

引言

農村大學生是我國城鄉(xiāng)二元經濟體制下的一個特殊群體，身上兼有城市和農村的雙重印跡。入學前，農村大學生屬于集體經濟組織成員，享有分得承包地的資格和權利。入學后，部分農村大學生自愿或因政策原因將戶口遷往學校所在城市，實現(xiàn)戶口的非農化。然而，農村土地家庭承包的邏輯關系為“集體成員-成員權-土地承包權-土地經營權”，戶籍是大部分集體判斷成員權的習慣性依據[1]，同時，承包地與農民職業(yè)、農村社會保障緊密相連，而絕大多數農村大學生畢業(yè)后在城市就業(yè)和生活，成為脫離農民身份的“第一代市民”。因此，農村大學生非農化使其享有集體成員權的必要條件出現(xiàn)瑕疵，進而影響到其承包資格的存在性。但是土地承包經營權的物權地位已經確立，物權最大的特性就是直接支配性，這種支配性不因戶口的遷移、職業(yè)的變化而喪失。同時，農村大學生享有的土地承包經營權是有法律憑證依據的，土地對農村大學生的保障功能，并不因為“農轉非”而消失[2]，因此，農村大學生仍享有入學前已承包土地的相關權利。然而，國家法律政策層面并沒有解決農村大學生非農化引致的成員權資格瑕疵與承包經營權物權支配性之間的矛盾沖突問題，致使政府部門、集體經濟組織、學術界對農村大學生的土地權利歸屬存在著很大的爭議。

自1999年高校擴招后，普通高等院校本專科招生人數從1998年的108.40萬人增加到2012年的688.83萬人。與之同時，普通高校的畢業(yè)生人數從1998年的83.00萬人增加到2012年的624.73萬人，大學毛入學率由1998年的9.8%飛躍至2012年的30.0%。中國高等教育徹底從少數人“精英教育”轉變?yōu)槠胀ǖ摹按蟊娀逃?。與高校擴招相伴隨的是大學生就業(yè)難問題，根據麥可思中國大學生就業(yè)研究課題組的調查研究結果，大學生畢業(yè)即待業(yè)的人數從2001年的34.5萬人上升到2010年的175萬人，平均每年大學生待業(yè)人數占畢業(yè)生總數的28.04%。大學生就業(yè)市場呈現(xiàn)供過于求的“買方市場”局面，致使大學生平均起薪水平處在低迷增長狀態(tài)，就業(yè)滿意度大幅下降。與之同時，我國高等教育的收費標準卻逐年攀升，據統(tǒng)計，我國公立高校本科專業(yè)的收費標準由1998年每生每學年100元～300元上漲到2007年的每生每學年4000元～6000元，2007年收費標準比1998年的收費標準增長了19倍～39倍[3]。更為重要的是，高額的住房價格更像一道農村通往城市不可逾越的門檻，給農村大學生帶來沉重的經濟和心理壓力。與之相反，隨著國家向農村的政策傾斜和投入增加，農村社會經濟得到快速發(fā)展，城鄉(xiāng)經濟鴻溝逐漸縮小，農村大學生初始農民身份所蘊含的經濟利益開始凸顯，農民不僅可以分得承包地和宅基地，征地拆遷時還可獲得高額的補償和安置利益，一些經濟條件較好農村的村民還可以享受集體經濟組織提供的各種福利與分紅。農村大學生非農化過程中承受的巨大壓力與初始農民身份利益凸顯所形成的鮮明對比，使越來越多的農村大學生開始重視自己入學前已分得的承包地，在集體經濟組織收回農村大學生承包地，或者集體經濟組織分配征地補償款沒有充分考慮農村大學生的土地權益時，極易引發(fā)農村大學生的維權行為。

一、農村大學生非農化過程中承包經營權現(xiàn)狀及存在問題

（一）承包經營權現(xiàn)狀

為了深入地了解農村大學生非農化過程中承包經營權的現(xiàn)狀，本研究采用面對面問卷調查、網絡問卷調查、深度訪談等多種方式，對70余所大專院校的386名農村大學生進行了調查，回收有效調查問卷319份，有效率82.64%。本次調查的樣本涉及26個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），學歷層面涵蓋?？啤⒈究?、研究生（碩士和博士），實際狀態(tài)包括了在校學生、畢業(yè)找工作中、待業(yè)中、有工作（分為有住房和無住房），因此具有較強的代表性（見表1）。

表1 受訪農村大學生的基本情況

由于農村大學生非農化過程中是否喪失承包經營權在法律政策層面沒有具體的細化規(guī)定，因此，不同地方、甚至不同集體經濟組織對入學后農村大學生承包地處置的實際操作方式各不相同。根據調查結果顯示，大致分為四種類型：1）入學前沒有分到承包地；2）入學后分到的承包地被集體收回；3）入學后分到的承包地被政府征收；4）入學后分到的承包地繼續(xù)留在戶內由其他家庭成員經營管理（見表2）。

表2 農村大學生非農化過程中承包地現(xiàn)狀情況表

（二）存在的問題

1.集體經濟組織收回入學大學生的承包地

根據《中華人民共和國農村土地承包法》第26條的規(guī)定，集體經濟組織收回承包地需要同時滿足兩個條件：第一，全家遷入設區(qū)的市；第二，家庭成員全部轉為非農業(yè)戶口。農村大學生進入大學深造將戶口遷出，僅僅是家庭成員中的一人轉為非農業(yè)戶口，并且遷入的城市并不一定都屬于設區(qū)的市，因此，集體收回農村大學生承包地的法律條件不成立。集體收回農村大學生土地的依據多是村規(guī)民約或者定期的土地調整，然而，我國《村民委員會組織法》第22條第2款規(guī)定：村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法的財產權利的內容。同時，土地調整不僅被法律政策所禁止，且將侵害到農民對土地占有權的安全感[4]。況且，農村大學生農轉非雖然喪失了原集體經濟組織的所在地的常住戶口，但并不當然喪失原集體經濟組織成員資格[5]，其依法享有的承包經營權不因戶口的轉移而喪失。根據黨中央提出的“增人不增地，減人不減地”的政策，農村大學生戶口遷出可以視為戶內“減人”的情形之一。農村大學生屬于從鄉(xiāng)村走出的“第一代市民”，其根仍在農村，與集體經濟組織保持著千絲萬縷的社會經濟聯(lián)系，土地對其仍具有基本的社會保障功能，因此，以農村大學生戶口遷出為由收回其承包地，是集體管理者自利性侵犯個人權利以滿足其短期利益的體現(xiàn)，不僅是違法的，而且也是低效率的。

2.農村大學生承包地被征收后補償利益混亂

土地征用是指國家為公共利益的需要，依法將集體土地轉變?yōu)閲型恋氐男袨閇6]。農村大學生的土地承包經營權問題就起源于土地征收后的補償費用再分配。我國農村土地屬于集體經濟組織所有，征地補償款由政府撥付到集體經濟組織并由其組織再分配。由于集體經濟組織成員資格認定問題是土地征收補償收益分配的核心，因此，在實際操作中，對農村大學生是否有權參與征地補償收益分配存在著肯定、否定和部分否定三種截然不同的觀點。在受訪的319名農村大學生中，承包地被征收的共13人，其中，沒有獲得征地補償款的有3人，占23.08%，獲得征地補償款的有10人，占76.92%。在獲得征地補償款的農村大學生中，補償標準存在著巨大差別，武漢工程大學的一名農村大學生（生源地湖北公安縣）獲得的征地補償標準最高，為5442元/畝，中國礦業(yè)大學的一名農村大學生（生源地河北省唐山市）獲得補償費用最低，僅為700元/畝?？梢?，農村大學生承包地被征收后的補償情況極其混亂，這極不利于農村大學生土地財產權利的保護。征地補償費用的獲得與否和是否享有土地承包經營權具有內在一致性，認為農村大學生不享有或者部分享有獲得征地補償款的，就是從補償利益的角度完全否定或部分否定農村大學生入學后對承包地的物權權利。

二、解決農村大學生非農化過程中承包經營權問題的應對策略

根據我國法律政策及地方實踐，結合農村大學生的自身實際情況，基于土地資源保護和合理利用的目的，本文設計出四種農村大學生非農化過程中承包經營權問題應對策略，分別是土地保留、土地流轉、土地置換和土地退出。

（一）土地保留策略

在農村大學生非農化過程中，政府和集體經濟組織采取“無為而治”的應對策略，對農村大學生的土地問題不加干預，保留農村大學生的土地權利直至承包期結束，在此期間，承包地由在農村的剩余家庭成員代為經營管理。本輪承包期結束后，農村大學生的土地權利再根據屆時的法律政策具體執(zhí)行，或延長承包期，或收回承包地。

（二）土地流轉策略

土地流轉策略即農村大學生依照法律規(guī)定通過轉包、出租、入股、轉讓等方式將承包地權利轉給他人并獲得相應收益，流轉雙方自主確定流轉方式、流轉時間、流轉價格和支付方式等內容。據此算，自1999年高校擴招到2007年，農村大學生農轉非土地流轉的理論潛力為371.35hm2，占全國耕地面積的3.05%[7]，流轉潛力巨大。農村大學生已經脫離農業(yè)生產，農業(yè)生產技能缺乏，隨著非農化程度的提高，其原來擁有承包地的社會保障功能逐步減弱。因此，農村大學生非農化與土地流轉相結合是優(yōu)化資源配置和防止土地資源低效利用的重要手段。

（三）土地置換策略

在政府的協(xié)調參與下，農村大學生將享有的土地相關權利通過置換獲得購買城市保障性住房的資格、城市商品住房的部分首付款或者一定時間內住房租金，以緩解其畢業(yè)后面臨的住房壓力[7]。政府對通過置換獲得農村大學生的土地，在合法合規(guī)的前提下轉換土地用途用于城市開發(fā)，或作為安置失地農民（含水庫移民）的土地來源，或用于農地規(guī)模化經營，發(fā)展家庭農場。土地置換策略能夠實現(xiàn)政府部門、集體經濟組織、農村大學生、種糧大戶、失地農民（含水庫移民）等多方權利主體利益共贏。

（四）土地退出策略

農村大學生非農化過程中并不喪失承包地、宅基地等原有身份利益，這些利益被視為財產權受到法律的嚴格保護。農村大學生及其家庭成員可根據家庭的人口、收入、未來生活安排等情況，自愿選擇繼續(xù)保留、退出部分或者全部承包地。如果選擇退出承包地、宅基地及其附屬物，退出的資產由政府專門機構或集體經濟組織經營管理，農村大學生及其家庭成員獲得相應的退地補償收益。土地退出策略與土地流轉策略存在著本質的區(qū)別，前者是土地、宅基地等財產權的一次性完全讓渡，并且伴隨著農村大學生及其家庭成員的戶口非農化，而土地流轉是承包期內的土地權利轉移，農村大學生及其家庭成員的戶口不必一定隨之改變。

表3 四種應對策略之比較

三、解決農村大學生非農化過程中承包經營權問題的對策和建議

（一）完善農村土地法律制度，明確農村大學生享有已承包土地的相關權利

《中華人民共和國農村土地承包法》和《中華人民共和國物權法》等法律法規(guī)僅是從宏觀方面對土地承包經營權的屬性進行了界定，通過這些法律條款，僅能得到土地承包經營權屬于物權，承包期內，發(fā)包方不能調整承包地，不得剝奪和非法限制承包方的土地權利等內容。然而，對于土地承包經營權與土地所有權的關系及權利邊界，成員資格的認定，成員非農化與成員權、承包權、經營權之間的關系等微觀設計基本處于缺失狀態(tài)，這使得農村大學生非農化過程中已承包土地應該如何處理等問題，既不能從法律條款分析中解決，也沒有對該問題進行專門的規(guī)定或出臺相關的司法解釋，導致司法實踐中缺乏具體的法律依據[8]。因此，國家應該針對農村大學生這一特殊群體的土地問題出臺相應的法律政策，明確農村大學生已享有的土地承包經營權不因戶口的轉移、職業(yè)的變化而滅失，獲得的征地補償不因戶口的轉移而降低或喪失[1]。

（二）搭建多渠道的農村大學生土地資產處置平臺，促進資源合理優(yōu)化配置

農村大學生作為高學歷的知識分子，與普通農民相比，在處置農村原有土地財產權益上擁有更多的利益訴求。因此，應該創(chuàng)設更多的土地資產盤活途徑，盡可能地滿足其價值追求目標。積極組建與發(fā)展各種類型的土地使用權流轉中介服務組織[9]，引導農村大學生通過轉包、出租、入股、轉讓等市場化土地流轉處置土地財產權益。同時，在政府的參與下，構建“農村大學生宅基地與城市建設用地指標相掛鉤”、“農村大學生土地與水庫移民安置相結合”[10]、“農村大學生土地與城市住房問題解決相結合”等土地資產處置模式。鼓勵符合條件的農村大學生本人及其家庭成員通過土地退出機制讓渡出在集體擁有的宅基地和承包地，并獲得相應的退地補償。農村大學生是城市化進程的主力軍之一，同時占有的耕地面積較大，因此，這些舉措不僅能夠提高土地資源在不同區(qū)域間、不同群體間的合理優(yōu)化配置，而且還能有效地助推城市化戰(zhàn)略。

（三）推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革，避免農村大學生非農化帶來的土地問題

農村大學生非農化過程中土地問題產生的直接原因是由戶口遷出、職業(yè)變更等非農化行為引起?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)二元制戶籍結構，造成城市和農村戶口之間的天然分割和利益差異，戶籍附加了許多不合理的社會功能，成了各種利益和權益的分配依據。農村大學生戶口轉出前享有集體成員的各項權利（土地承包、集體資產收益分紅、宅基地申請及建房等），在考入大學或畢業(yè)工作將戶口轉往城市后，按照固有的邏輯思維，就應當收回農村大學生享有的承包地等權利。同時，現(xiàn)行戶籍制度作為一套在計劃經濟體制下建立和完善起來的社會管理制度，嚴重阻礙土地承包經營權的流轉[11]，因此，要避免農村大學生非農化所帶來的土地問題，政府就需要以實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍制度一體化為目標對現(xiàn)行戶籍制度進行改革，剝離依附在戶口背后的“利益衍生物”，使農村大學生非農化不以犧牲承包地、宅基地等財產權利為代價。

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