奚金才 XI Jin-cai；徐鑫 XU Xin

（昆明理工大學(xué)津橋?qū)W院，昆明 650106）

（Oxbridge College，Kunming University of Science and Technology，Kunming 650106，China）

0 引言

政府信息公開指的是國(guó)家行政機(jī)關(guān)和經(jīng)授權(quán)和委托的組織，在行使行政管理職權(quán)過(guò)程中通過(guò)法定的形式和程序，將政府信息主動(dòng)向社會(huì)公眾或依照申請(qǐng)而向特定的申請(qǐng)者公開的制度。雖然我國(guó)政府一直都有保密的傳統(tǒng)，但隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，政府信息公開制度在各級(jí)政府中逐步建立起來(lái)，在建設(shè)陽(yáng)光政府方面取得了一定的成績(jī)，但還是存在很多的問(wèn)題需要我們不斷地努力。

1 政府信息公開制度中存在的問(wèn)題

《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的頒布為政府信息公開的制度化和法制化提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但就目前的政府信息公開現(xiàn)狀看，的確還存在許多的不足。

1.1 政府機(jī)關(guān)及其工作人員缺乏信息公開與服務(wù)人民的意識(shí)

由于官本位思想嚴(yán)重，導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)及其工作人員往往把老百姓當(dāng)做被管理者，認(rèn)為自己的工作是在為人民服務(wù)，宗旨和目的都是好的，有時(shí)把相應(yīng)信息公開給老百姓還會(huì)造成工作量的增加和社會(huì)的不穩(wěn)定，所以還是貫徹那種“民可使由之不可使知之”的思想，全然不顧現(xiàn)代公民對(duì)政府和公共事務(wù)的知情權(quán)。為了應(yīng)付上級(jí)檢查同時(shí)符合《條例》的要求，各級(jí)政府部門也建立了相應(yīng)的信息公開制度，只是對(duì)這項(xiàng)重要工作的推進(jìn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有那些可以提升政績(jī)和獲得實(shí)惠的工作受到重視，多數(shù)的機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置都形同虛設(shè)，導(dǎo)致信息公開無(wú)法落實(shí)。

1.2 政府信息公開立法層次不高且缺乏相應(yīng)制度保障

《條例》只是國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，不是全國(guó)性的立法，只對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生效力，對(duì)其他的國(guó)家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)和企事業(yè)組織的信息公開不能進(jìn)行有效規(guī)范，導(dǎo)致不能做到全國(guó)一盤棋，存在自行其事和不可避免的信息公開疏漏的問(wèn)題。同時(shí)，各級(jí)政府對(duì)《條例》的落實(shí)存在一定的隨意性，對(duì)于責(zé)任追究方面沒(méi)有較為嚴(yán)格的規(guī)定和落實(shí)。很多部門對(duì)于信息的公開還要依靠領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，如果領(lǐng)導(dǎo)不重視就可能導(dǎo)致很多信息不能及時(shí)公開。

1.3 《條例》對(duì)信息公開例外的模糊規(guī)定成了政府不公開的擋箭牌

《條例》用列舉的方式列出了應(yīng)該對(duì)社會(huì)公開的政府信息，這樣做的好處當(dāng)然是非常明確的告訴政府必須公開的信息是哪些，但對(duì)不予公開的內(nèi)容卻做了比較模糊的界定。如第14條中規(guī)定“行政機(jī)關(guān)對(duì)政府信息不能確定是否可以公開時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定報(bào)有關(guān)主管部門或者同級(jí)保密工作部門確定”和“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息”，在此如果對(duì)于什么是國(guó)家機(jī)密缺乏一個(gè)明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)的話，就容易造成政府機(jī)關(guān)濫用自己的行政裁量權(quán)，把國(guó)家機(jī)密的范圍無(wú)限制擴(kuò)大，從而拒絕公開相應(yīng)政府信息。還有第35條規(guī)定如果行政機(jī)關(guān)公開了“不應(yīng)當(dāng)公開的政府信息”，直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員會(huì)受到處分，嚴(yán)重的甚至要依法追究刑事責(zé)任。在自己可以裁量是否需要公開且公開不該公開的信息還要被追究責(zé)任的情況下，很多政府機(jī)關(guān)及其工作人員采取的當(dāng)然是不公開了。

1.4 公民在維護(hù)自身權(quán)益上的主動(dòng)性不強(qiáng)

公民是知情權(quán)的主體，當(dāng)代民主的發(fā)展趨勢(shì)是將部分國(guó)家和社會(huì)的事務(wù)交給公眾來(lái)進(jìn)行討論和決定，以實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主和對(duì)政府的制約。所以，公民要在維護(hù)自身權(quán)益和督促政府信息公開兩方面積極努力，否則只依靠政府及其工作人員的自覺和主動(dòng)是不可能的。唯有調(diào)動(dòng)起公民維權(quán)的積極性，用倒逼的形式才能促進(jìn)政府信息的公開。

1.5 在司法上要為保護(hù)公民權(quán)利和促進(jìn)政府信息公開提供相應(yīng)救濟(jì)

對(duì)于政府不公開相應(yīng)信息的，涉及失職瀆職或者濫用權(quán)力等方面的違法犯罪行為，司法機(jī)關(guān)要及時(shí)介入，糾正并督促政府相關(guān)行為。對(duì)于公民依法依申請(qǐng)要求政府公開信息遭到拒絕提起訴訟的，法院要依法客觀公正進(jìn)行審理，為維護(hù)公民知情權(quán)提供相應(yīng)司法保障。沒(méi)有相應(yīng)的救濟(jì)，缺乏有效的司法機(jī)制是對(duì)包括公民知情權(quán)在內(nèi)的權(quán)利等最大的侵害。

2 完善我國(guó)政府信息公開制度的建議

政府信息公開制度的建立和完善不可能是一蹴而就，特別是在我國(guó)這種傳統(tǒng)的公權(quán)力強(qiáng)大的國(guó)家，只能是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，需要國(guó)家和社會(huì)各方面的努力，同時(shí)需要立法、行政和司法多方面的配合、銜接和制約，最終才能形成一個(gè)良好的制度。針對(duì)現(xiàn)存的問(wèn)題，筆者提出以下幾個(gè)方面的完善措施。

2.1 提高立法級(jí)別，解決法律間的沖突問(wèn)題

首先就是全國(guó)人大常委會(huì)必須將《政府信息公開法》納入立法規(guī)劃并盡快出臺(tái)。其次，完善信息公開條例和相關(guān)的實(shí)施細(xì)則。例如，對(duì)于什么是公開，什么屬于秘密的問(wèn)題，就要進(jìn)行清楚界定。對(duì)于不涉及政府和國(guó)家機(jī)密的信息，必須公開，對(duì)于涉及秘密的，要有認(rèn)定秘密的程序并進(jìn)行相應(yīng)的說(shuō)明，否則還是必須公開。同時(shí)，對(duì)于法律和法規(guī)之間沖突的問(wèn)題也要盡快解決。例如，《檔案法》、《統(tǒng)計(jì)法》和《保守國(guó)家秘密法》等與《政府信息公開條例》之間存在一定程度的沖突。政府信息公開只是一個(gè)條例，作為一部下位法，應(yīng)當(dāng)受到上位法的約束的。所以，有必要制定高級(jí)別的《政府信息公開法》，在實(shí)體性和程序性上有機(jī)結(jié)合，以保障政府信息公開的順利實(shí)施。國(guó)務(wù)院《政府信息公開條例》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)的政府信息公開向法制化邁出了具有深遠(yuǎn)意義的重大一步，但是，國(guó)務(wù)院在職權(quán)范圍內(nèi)制定的行政法規(guī)，只能約束國(guó)務(wù)院以下的各級(jí)政府，對(duì)立法、檢察、司法則無(wú)約束力。而在實(shí)踐中遇到的很多問(wèn)題，都是在國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)上不能得到完全解決的，需要由法律來(lái)進(jìn)行規(guī)范。所以，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，應(yīng)考慮結(jié)合我國(guó)關(guān)于政府信息公開的實(shí)際，盡快制定高級(jí)別的《政府信息公開法》，明確公民知情權(quán)的概念，對(duì)政府信息公開的主體、機(jī)構(gòu)的設(shè)置、相關(guān)程序、公開的途徑等相關(guān)問(wèn)題作出明確規(guī)定，使我國(guó)的政府信息公開工作做到有法可依，有法必依，違法必究，逐步將政府信息公開工作引向法治化。

2.2 增強(qiáng)政府在信息公開上的職能和服務(wù)意識(shí)

2.2.1 明確信息公開管理機(jī)構(gòu)及職能，保障信息源頭暢通

要想真正地做到政府透明、信息公開就必須明確政府信息公開的主管機(jī)構(gòu)及其職能，保障信息公開源頭暢通。完善信息公開管理機(jī)制，保障政府行政行為過(guò)程公開。當(dāng)前，政府信息公開的重點(diǎn)主要集中于對(duì)相關(guān)結(jié)果和程序的公開，對(duì)于過(guò)程方面的公開卻基本上很少涉及，使得信息公開在大多數(shù)情況下流于表面。不能適應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)信息，如官員重特大事故、自然災(zāi)害、財(cái)產(chǎn)情況、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等的公開需求。

2.2.2 完善政府新聞發(fā)言人制度，及時(shí)公開相關(guān)政府信息

現(xiàn)代的民主國(guó)家都將新聞媒體作為第四種權(quán)力，即立法、行政、司法之外的“第四權(quán)”，將其視為民主政治的保護(hù)神。為了適應(yīng)這樣的要求，建立和完善新聞發(fā)言人制度顯得非常重要。這樣做既可以保障媒體和公眾的知情權(quán)，同時(shí)也促進(jìn)了政府工作的透明度。建立和完善新聞發(fā)言人制度的要點(diǎn)主要有：設(shè)置專職人員，及時(shí)披露準(zhǔn)確性、全面性和權(quán)威性的信息，以便社會(huì)各界做好相應(yīng)準(zhǔn)備；完善新聞發(fā)布會(huì)的程序；提升新聞發(fā)言人的素質(zhì)等。

2.2.3 重視政務(wù)電子化建設(shè)，順應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的需求

傳統(tǒng)的政治宣傳工具在當(dāng)今電子化和網(wǎng)絡(luò)化的社會(huì)中已經(jīng)顯得有一定的落伍，當(dāng)代人利用網(wǎng)絡(luò)傳遞、了解、評(píng)價(jià)和利用信息的手段較之以前有了巨大的變化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)今每天使用博客、微博、微信等及時(shí)通訊的人已經(jīng)超過(guò)閱讀出版物、報(bào)紙等傳統(tǒng)的人數(shù)，網(wǎng)絡(luò)在人們生活中已經(jīng)占據(jù)了無(wú)可替代的位置。政府在管理國(guó)家和社會(huì)過(guò)程中如果無(wú)法有效利用好網(wǎng)絡(luò)，則會(huì)失去大量的機(jī)會(huì)來(lái)影響更多的年輕人。而各級(jí)政府在具體行政過(guò)程中仍然不能擺脫“官老爺”的思維，不能適應(yīng)新的變化，不能利用先進(jìn)的有效的工具。雖然很多政府及其機(jī)關(guān)都有自己的網(wǎng)站等平臺(tái)，但大多都是虛置的、空洞的或者是睡眠的，基本上起不到信息公開的渠道的作用。

2.3 在司法方面，主要是完善信息公開救濟(jì)制度

在憲政社會(huì)必須遵守的原則是有權(quán)利必有救濟(jì)，救濟(jì)機(jī)制的設(shè)立目的是為信息公開的實(shí)現(xiàn)提供保障，否則行政機(jī)關(guān)就可以隨意剝奪公民獲取信息的權(quán)利而得不到糾正和制約，公民的知情權(quán)就無(wú)法真正的實(shí)現(xiàn)。所以，應(yīng)完善政府信息公開的救濟(jì)制度，即讓公民可以通過(guò)提起行政復(fù)議和行政訴訟，為在政府信息公開工作中合法權(quán)效益受到行政機(jī)關(guān)侵害的行為提供救濟(jì)的渠道。

2.4 加強(qiáng)公眾對(duì)信息公開的參與

新聞媒體是當(dāng)今最受關(guān)注和每個(gè)人每天都無(wú)法離開的。利用新聞媒體，實(shí)現(xiàn)輿論監(jiān)督是公眾接近國(guó)家、接近政府活動(dòng)的重要通道，這樣就克服了公權(quán)力活動(dòng)中的神秘性，使得國(guó)家機(jī)關(guān)和公務(wù)員很難進(jìn)行所謂的暗箱操作，它是政府信息公開不可缺少的監(jiān)督力量。

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