張騰龍

（山東大學法學院，山東濟南 250100）

弱勢群體公法保護視野下的行政給付制度

張騰龍

（山東大學法學院，山東濟南 250100）

弱勢群體保護問題是現(xiàn)代社會所面臨的重要課題之一。由于一定的客觀原因，公法需要在當下的弱勢群體保護領域發(fā)揮重要作用。其中起到最直接性保護作用的是行政給付制度。本文試圖在弱勢群體公法保護的視野下，簡介行政給付制度的現(xiàn)狀，明晰其中的不足，并為其完善提出有益性建議。

弱勢群體；行政給付制度；完善

弱勢群體是一個具有相對性、虛擬性、動態(tài)性、時代性以及地域性的概念，是指因一定之內部、外部等客觀因素影響，導致權利弱勢、能力弱勢，而引發(fā)諸如經濟貧困、地位不利、資源匱乏、易受傷挫等其他弱勢局面，生存發(fā)展狀態(tài)、環(huán)境、質量較差，需要幫扶的人群。

一、現(xiàn)行行政給付制度現(xiàn)狀

與弱勢群體保護相聯(lián)系，行政給付的法定名目主要由以下幾種：1.撫恤金；2.離退休金；3.社會救濟金；4.社會福利金；5.供給自然災害救濟金及救濟物資；6.行政補助費用。

與弱勢群體保護相聯(lián)系，具有給付目的與功能的具體制度包括：

1.行政保障制度。其與后述行政救濟的最大區(qū)別在于，行政保障是由行政機關經審查認定后，依法穩(wěn)定、持續(xù)進行的。與弱勢群體保護相聯(lián)系，其具體包括以下幾類具體制度：針對離休、退休、退職干部、退休、離職工人的干部、工人保障制度；針對現(xiàn)役軍人、革命殘廢軍人、退役軍人的軍人優(yōu)恤、優(yōu)待制度；針對殘疾人、婦女、老年人、法定城市低收入居民、農村五保人員、進城農民工及其子女的“弱勢群體”保障制度。行政保障制度主要涵蓋了部分社會性弱勢群體、部分生理性弱勢群體，并通過發(fā)放相關物質性補貼和補助的形式予以保障。2.行政救助制度。相較于以穩(wěn)定性、持續(xù)性為特征的行政保障制度，現(xiàn)行行政救助主要依據政策或法律的一般性規(guī)定進行，具有臨時性、應急性的特點。與弱勢群體保護相聯(lián)系的具體制度和規(guī)定包括：以洪澇災害救濟、防震減災救濟、森林火災救濟、地質災害救濟、突發(fā)公共事件救濟為組成部分的災害救濟制度；針對城市生活無著的流浪乞討人員、農村特困戶、社會福利救濟和福利事業(yè)的規(guī)定。該制度主要涵蓋了大部分非生理性弱勢群體、部分社會性弱勢群體，并以資金、物資的形式予以救助。3.行政補助制度。相關行政救助制度主要包括：針對糧食生產、農民增收、就業(yè)促進的行政補助制度；由中小學義務教育經費、貧困中小學生助學資助、貧困大學生國家助學貸款、對農村的財政資助等組成的行政資助制度。上述制度涵蓋了農民、失業(yè)者群體以及部分中小學生、貧困大學生。除此之外，與弱勢群體保護非直接性密切相關的諸如行政（就業(yè)）指導制度、行政（救災、扶貧）規(guī)劃制度、行政補償制度、行政賠償制度［1］、行政給付的相關法律救濟制度等也是現(xiàn)行國內行政法所規(guī)定的弱勢群體保護方面的制度依存。

二、現(xiàn)有制度的主要不足

1.行政給付的標的范圍狹窄，難以有效發(fā)揮保護弱勢群體的重要作用。行政給付作為授益性行為，其中的“益”應當包括權利與法律上的利益［2］。而國內傳統(tǒng)意義上的行政給付僅僅包括行政物質幫助，忽略其他。這在弱勢群體保護的問題上產生了兩方面的隱患：其一，治標不治本。狹義上的行政給付——或者說行政物質幫助——僅能部分性緩解“其他弱勢”中的經濟弱勢問題，無從解決更本質的權利、能力弱勢的問題。其二，難以符合受益權理論下擴大受益標的范圍的要求。

2.行政給付的對象范圍有限，難以涵蓋弱勢群體的廣闊外延，難以符合受益權理論下擴大受益對象范圍的要求。弱勢群體本身外延廣闊復雜，難以有效界定，現(xiàn)有行政給付制度難以有限的立法和政策予以充分涵蓋。

3.多為單純事后性救濟，缺乏事先預防及過渡性設置。所謂“事前”和“事后”之“事”，應指成為符合行政給付救濟對象的“特定狀態(tài)”。但此“特定狀態(tài)”是否等同于“弱勢群體”之中的“弱勢狀態(tài)”呢？筆者認為，滿足弱勢群體定義之“弱勢狀態(tài)”絕不等同于行政給付中的“緊急狀態(tài)”。所謂“弱勢狀態(tài)”，亦即“弱勢群體”的構成標準，指“權利弱勢（權利的滅失或無法實現(xiàn)）以及能力弱勢（對弱勢狀態(tài)的掌控力、變革力不足），并引發(fā)諸如經濟貧困、地位不利、資源匱乏、易受傷挫等其他弱勢局面”的狀態(tài)，且明顯以“權利弱勢”與“能力弱勢”為主要側重點，而“其他弱勢”多為上述二者共同作用所產生的必然結果（兼為一定補充），換言之滿足“其他弱勢”者，絕大多數(shù)情況下必然滿足“權利弱勢”與“能力弱勢”。而行政給付（狹義）中的“緊急狀態(tài)”，亦即行政給付（狹義）對象的構成標準，多數(shù)情況而言與上述“其他弱勢”狀態(tài)較為重合，且明顯偏向于其中的“經濟貧困”類。這就意味著，弱勢群體在邏輯上處于行政給付對象的前一階段：滿足“弱勢群體”定義者，相當部分尚未達到“行政給付對象”標準；達到“行政給付對象”標準的弱勢群體，實際上已經處于極端弱勢、極端需要補救，甚至已經無可挽回的狀態(tài)。

4.程序規(guī)范不甚健全。這主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，依申請給付居多，同時存在依職權給付，啟動程序較為混亂；第二，被申請人為“戶籍所在地主管機關”，且申請方式以書（紙）面申請、當（實）地申請為主，欠缺靈活，單一僵化；第三，申請程序缺少簡易型、一般型設置，復雜低效；第四，審查方式以書（紙）面審查、當（實）地審查為主，僵化低效；第五，缺少說明理由制度、聽證制度設置，申請人參與權、知情權難以保障；第六，給付標準以戶籍所在地標準計算，忽視申請人經常居住地生活成本，給付金額與實際需求嚴重脫鉤，功效不大。

三、行政給付制度中若干問題的完善

（一）理論維度之拓展

理論層面而言，行政給付有著廣義、狹義、中義之分。廣義上的行政給付制度又稱為給付行政，是在日本行政法學者鹽野宏引入德國行政法學者福斯多夫相關研究成果的基礎上，經過進一步的研判和完善才逐漸構建完善起來的［3］。其范圍涵蓋了行政主體為提高和增進公民福利對行政相對人物質層面和精神層面的授益行為。有學者認為，具體范圍應包括行政供給、社會保障行政、財政資助［4］。也有學者持類似觀點［5］。還有學者認為，其范圍應包括福利待遇、貧困救助、公安保護、物質和精神獎勵以及賠償、補償?shù)龋?］。比較來看，廣義行政給付概念突出了給付內容“物質利益”與“精神利益”的雙向性；對于啟動方式的依申請性抑或依職權性并未嚴格強制；強調了給付的公共目的性，對于啟動條件的特定性以及緊急性似乎也留有一定余地。狹義上的行政給付以我國憲法第四十五條為直接依據，是目前我國大陸地區(qū)行政法學界主流界定進路，將行政給付局限于“行政物質幫助”。事實上，上述狹義概念中已經深深地凝結了學者們?yōu)楸M量拓寬行政給付的概念界定以求最大范圍、最大程度地保護相關行政相對人的不懈努力。而隨著時代的發(fā)展和理論的進步，客觀現(xiàn)實對于“行政給付”也提出了更高的時代性的要求。中義上的行政給付是隨著上述狹義界定的弊端不斷顯現(xiàn)與學術研究的不斷深入而提出的。其范圍上已經有所拓展，認為行政給付包括而不限于物質性幫助，還應包括部分非物質性幫助。該典型界定為：“行政主體為保障個人或者組織的生存和權益，維持和促進國家與社會的穩(wěn)定和發(fā)展，依照法律規(guī)定和相關政策向個人或者組織，尤其是出現(xiàn)生存困難并符合法定條件的個人或者組織，提供物質與非物質保障的行政活動及相關制度”［7］。

筆者認為，“中義”定義是可取的。首先，上述中義行政給付概念拓展了給付標的，不僅包括物質性給付，而且應包括非物質性給付。這就使得有益性信息、官方指導意見、受益性建議等非物質性給付，納入行政給付標的范疇，使申請人對上述給付標的之申請享有復議、訴訟等救濟權利，擺脫了行政指導制度下上述有益信息給予的非職能性、不可訴性，一定程度上避免了行政機關因缺少監(jiān)督而缺乏動力，推諉扯皮的局面。其次，明確強調了行政給付的目的和功能，不僅保障相對人生存，而且強調相對人的權益。其符合由原先國家為保障公民“生存”而使其享有的淺層次的“濟貧權”向當今國家為保障公民“發(fā)展”而使其享有更高層次的“受益權”的發(fā)展邏輯。第三，拓展了行政給付對象，不僅局限于個人，而且應包括相關組織。第四，明確了行政給付活動的法律依據，不僅包含“硬法”——法律規(guī)定，而且應包含“軟法”——相關政策。對于行政機關而言，這就意味著行政主體可以依據更為靈活的政策規(guī)定，對于不同情況（極端與一般緊急狀態(tài)、準緊急狀態(tài)）予以區(qū)別處理，這就為“緊急狀態(tài)”臨界點之前的弱勢群體的預防性保護和防患未然式的事先預防留有了發(fā)展余地。另一方面，對于司法規(guī)范而言，這也是由當今法制現(xiàn)狀所決定的。目前我國的行政法制尚不完善，實踐中切實存在著將判例、習慣與慣例、理論學說、黨的政策以及行政機關的其他規(guī)范性文件作為參照、指導和依據的情形。另外，根據定義所述，行政主體似乎不僅僅可以依申請作出行為，還可以以法律、政策的規(guī)定依職權主動給付。

從更深層次來看，行政給付概念的拓展所引出的問題是，實踐中的行政給付制度是否應嚴格對應憲法四十五條的規(guī)定。理論上而言，公法是為限制公權力而存在，諸如美國憲法、德國基本法都體現(xiàn)出了顯著的“授權而非限制”的特征，如此推斷，政府原則上不應享有憲法并未賦予的職權。但是，行政法雖然具有公法屬性，其本身仍是憲法的部門法，不能完全等同于憲法。兩者在諸多方面存在著這一定的差異。所以筆者認為，行政給付的職責與職權并不應局限于憲法的規(guī)定。其直接原因在于：首先，行政給付作為一種授益性的積極行政行為，在理論上應秉承“法無明文禁止即可作為”的理念，而非損益性消極行政行為所對應的“法無明文授權則禁止”的理念。其次，在服務政府理念下，我們應繼續(xù)強化政府服務職能，擴大政府服務職權，窮盡政府服務職責。

（二）制度維度之完善

首先，拓展行政給付的標的范圍，突破憲法四十五條中純“物質性給付”的局限，將有益性信息、官方指導意見、授益性建議等“非物質性給付”納入給付范圍，使申請人對上述給付標的之申請享有復議、訴訟等救濟權利。如上所述，行政給付作為積極的授益性行政行為，應秉承“法無明確禁止皆自由”的理念，對于更多的符合靈活性條件公民給予更多的靈活性扶助。比如：教育部門、公立教學機構依申請發(fā)布教育信息，提供知識保障弱勢群體受教育的權利；勞動與社會保障部門依申請?zhí)峁﹦趧优嘤?、就業(yè)指導幫助促進弱勢群體就業(yè)，保障接受勞動培訓的權利、勞動權和就業(yè)權。除此之外，還應盡可能地拓展非物質性給付的范圍，以彌補物質性給付的不足，充分發(fā)揮政府職能。

其次，拓展行政給付的對象范圍：擴大行政給付所涵蓋的自然人范圍；并逐步考慮將相關組織納入申請對象范圍。這包含兩方面的要求：（1）擴大行政給付所涵蓋的自然人范圍。我們應綜合弱勢群體的相對性、虛擬性、動態(tài)性、時代性以及地域性特點，結合權利弱勢、能力弱勢和其他弱勢的標準，及時出臺文件、政策，并靈活運用自由裁量權全面涵蓋給付對象。所以，筆者建議明確區(qū)分：極端緊急狀態(tài)、一般緊急狀態(tài)、準緊急狀態(tài)。極端緊急狀態(tài)、一般緊急狀態(tài)、準緊急狀態(tài)三者的概念和標準仍需進一步細化和界定，在此筆者建議可以參考學者所提出的“加權累加”式計算方法，綜合分析不同弱勢群體的經濟貧困、地位低下、資源匱乏、易受挫折、生存狀態(tài)環(huán)境質量低下以及能力弱勢、權利弱勢等因素，予以加權計算。在明確標準之前的過渡階段，可以先由政策、文件做出試點性、過渡性規(guī)定，為后續(xù)立法跟進積累經驗。與此同時，這要求民政等相關實務部門在調查分析、靈活判斷的基礎上，發(fā)揮自由裁量權和主觀能動性，彌補政策、文件之不足，幫助平穩(wěn)過渡。（2）逐步考慮將相關組織納入申請對象范圍。為了保證保護弱勢群體目標的更好實現(xiàn)，應將公益性組織納入行政給付的對象范圍，賦予公益性組織申請行政給付的資格，并享有復議、訴訟等救濟權利，使其更好地發(fā)揮保護弱勢群體的職能。只是，如此方略應建立在有效構建和培育公益性組織的前提上，因而應先學習“走路”再嘗試“跑步”，因時制宜，循序漸進。同時作為補救和妥協(xié)之策，充分發(fā)揮“行政指導”制度的作用，以扶助相關公益性社會組織的培育，兼助其保護弱勢群體。

第三，完善行政給付的“政策”指導和依據。由黨和政府，尤其是相關主管部門和機關所針對性指定的政策，相較于法律具有更強的靈活性、專業(yè)性，也更有利于實現(xiàn)個案的實質正義。對于行政機關而言，這就意味著行政主體可以依據更為靈活的政策規(guī)定，對于“極端緊急狀態(tài)”、“一般緊急狀態(tài)”、“準緊急狀態(tài)”予以區(qū)別處理，利于“緊急狀態(tài)”臨界點之前的弱勢群體的預防性保護和防患未然式的事先預防。同時，政策作為“軟法”的組成部分，還可以起到規(guī)制行政機關自由裁量權，依法行政的目標。對于弱勢群體而言，政策同法律解釋、判例、行政法理、習慣與慣例一道，發(fā)揮了行政法非制定性法源的實際性功用，有利于弱勢群體相對人對于行政給付行為的復議、訴訟等法律救濟的權益保障。

第四，完善行政給付的程序。首先，針對上文行政給付“中義”定義部分所述“行政主體似乎不僅僅可以依申請作出行為，還可以以法律、政策的規(guī)定依職權主動給付”的問題，筆者認為行政給付程序應兼顧效率與公正的雙重價值。由于資源的有限性，對于部分群體給付資源同時也意味著占用了其他群體可申請的資源總量。因而，行政給付應作為依申請行政行為依法、要式做出。即便在搶險救災物資發(fā)放等個別特殊情形下，本著程序正義的要求，也應盡量予以遵循。對于特定極端與緊急情形，以及申請人申請存在困難，不知如何申請、無法申請的情況，應建立由行政機關、社會團體或他人代為申請或補交申請的相關及配套機制。具體來看，完善行政給付的程序應包含以下若干方面的要求。

1.繼續(xù)完善行政給付信息公開制度。行政信息公開制度的建立要求行政機關對于“扶貧、教育、醫(yī)療、社會保障、促進就業(yè)”等涉及公民切身利益的事宜通過網絡、媒體予以公布，這為弱勢群體行政給付的申請?zhí)峁┝藰O為便利的條件。在國內法治實踐狀況較為優(yōu)秀的若干試點區(qū)中，筆者選取了深圳市羅湖區(qū)作為例子，希望結合對其網上辦事大廳以及電子政務網的調研情況就行政給付程序相關問題的完善進行闡述。

2.完善多元化行政給付申請途徑。再以深圳市羅湖區(qū)電子政務為例，經筆者查詢，尚不存在電子申請表格下載、網上申請、郵寄申請等方面的公告與消息。筆者認為：應當構建和完善行政給付制度的簡易程序和一般程序，提高行政效率；允許異地申請、網上申請、郵寄申請，豐富申請手段，將給付資金與個人銀行賬戶相關聯(lián)；逐步考慮由當下單一的“戶籍所在地”申請制向“戶籍所在地”與“經常居住地”相結合的申請制過渡，并由所在區(qū)域的有關部門協(xié)同配合參與申請資格的調查核實。

3.完善行政給付審查決定制度，嘗試“戶籍所在地”與“經常居住地”相結合的“雙軌”給付制度。弱勢群體應當向誰申請？按照目前法律法規(guī)的規(guī)定，應向“戶籍所在地的主管機關進行申請”。這一規(guī)定對于多數(shù)安土重遷的申請者并無妨害。但是對于流動性極強且逐漸呈擴大趨勢的進城務工人員而言卻帶來了諸多不便。作為務工人員，雖身處經濟發(fā)達（且生活消費成本極高）的廣東、浙江、上海等東部沿海地區(qū)，但是其戶籍常落于經濟水平、居民消費水平整體不高的西部邊遠山區(qū)，因而如果按照當?shù)貥藴视嬎?，所獲得的給付金額常常難以維計，應如何處理？筆者建議，應在中央的統(tǒng)籌下，建立“戶籍地”給付與“所在地”給付相結合的“雙軌”能動機制。在戶籍地相關機關予以給付的前置基礎上，由所在地行政機關參照本地生產生活情形和給付標準予以補足，以維持其正常生活。并在此基礎上更進一步構建允許申請人直接向“經常居住地主管機關”申請的給付制度。原因在于，東部沿海地區(qū)受中央政策扶持較早、較大，結合優(yōu)越的區(qū)位發(fā)展優(yōu)勢首先“富”了起來，理應給予轄區(qū)內來自中西部地區(qū)的務工人員以扶助，方能符合改革開放“讓一部分地區(qū)，一部分人先富起來，先富帶動后富，最終達到共同富裕”的構想。而且，進城務工人員以簡陋的生產生活條件為加快城市建設、清潔城市環(huán)境、創(chuàng)造城市財富、促進城市繁榮做出了巨大貢獻，理應收獲尊重和回饋。

4.完善說明理由制度和聽證制度。說明理由是行政程序的重要環(huán)節(jié)，是自然正義原則的重要體現(xiàn)，對于相對人參與權、知情權等權利的保障非常重要。行政主管機關應通過網上留言、郵件回復、書信回復以及當面回復等方式給予做出拒絕給付、減少給付決定等損益性行政行為的行政相對人充分的說明，并告知救濟的權利和行使方式。相較而言，關于聽證制度，需要做更為全盤和長遠的考慮。以法律程序規(guī)定較為健全的《行政處罰法》為參考，明確規(guī)定必須前置以聽證程序的行政處罰方式目前僅僅局限于大額“罰款”、“責令停產停業(yè)”、“吊銷執(zhí)照和許可證”等三類，而對于更為嚴厲的人身罰——行政拘留——卻并未作前置性聽證的強制性規(guī)定。其立法初衷并非不需，而是暫時沒有條件強制性規(guī)定聽證。究其原因，在于當前工作任務壓力下對于效率減損和成本增加的全盤考慮，上述考慮事項也同樣適用于此，因而筆者認為應在明確行政給付聽證程序啟動條件、啟動范圍，豐富簡易、普通的聽證程序的基礎上從長計議。但是，從保障弱勢群體相對人的目標和不在未聽取相對人意見的情況下做出損益性行為的理念等角度來看，逐步建立和擴大聽證制度是一個趨勢。

［1］［6］應松年.行政法與行政訴訟法［M］.北京：中國法制出版社，2009.365，371.

［2］柳硯濤，劉宏渭.行政給付的性質界說［J］.東岳論叢，2006，（1）：189.

［3］楊建順.日本行政法通論［M］.北京：中國法制出版社，1998.324-325.

［4］姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.北京：北京大學出版社，高等教育出版社，2007.272-273.

［5］楊解君.行政法與行政訴訟法［M］.北京：清華大學出版社，2009. 363.

［7］柳硯濤.行政給付制度研究［D］.蘇州大學，2005.8-9.

附錄：深圳市羅湖區(qū)行政執(zhí)法主體行政給付職權一覽表信息復核時間：2012-09-29

續(xù)表

D922.1

A

1009-6566（2014）06-0073-06

本文為985三期工程項目及山東大學人文社科重大研究項目“弱勢群體權益的公法保護”階段性成果（立項編號：12RWZD17）。

2014-11-14

張騰龍（1988—），男，山東萊西人，山東大學法學院碩士，研究方向為憲法學與行政法學。