帥燮瑯

高質(zhì)量推進(jìn)城市化的重點、難點和亮點

帥燮瑯

推動新型城市化要遵循規(guī)律、因勢利導(dǎo)、順勢而為，既要積極、又要穩(wěn)妥、更要扎實，方向要明、步子要穩(wěn)、措施要實，抓住重點、攻克難點、創(chuàng)出亮點

前不久召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議，為中國特色新型城鎮(zhèn)化道路確立了基調(diào)，也為我們走出一條具有浙江特點的新型城市化路子指明了方向。當(dāng)前的任務(wù)，就是要認(rèn)真貫徹落實中央城鎮(zhèn)化工作會議精神，緊密結(jié)合浙江實際，遵循規(guī)律、因勢利導(dǎo)、順勢而為，既要積極、又要穩(wěn)妥、更要扎實，方向要明、步子要穩(wěn)、措施要實，抓住重點、攻克難點、創(chuàng)出亮點，推動新型城市化沿著正確軌道高質(zhì)量發(fā)展。

抓重點：推進(jìn)三大任務(wù)

以城市化推進(jìn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。這些年浙江在形成“輕小民加”特色優(yōu)勢的同時，也顯現(xiàn)出“小低散弱”的先天不足，傳統(tǒng)發(fā)展模式面臨瓶頸制約。究其根源，與城市結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的不合理緊密關(guān)聯(lián)。浙江城市化需要高度關(guān)注幾個問題。一是以城市群為主體形態(tài)，切實把全省作為一個大城市來謀劃，形成人口和生產(chǎn)力的合理布局。二是以大都市為提升浙江經(jīng)濟競爭力的主要載體，適時推進(jìn)區(qū)劃調(diào)整，大力推進(jìn)行政體制改革，積極打造都市功能平臺。三是以縣域經(jīng)濟向都市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型為主攻方向，有效解決以縣級行政區(qū)劃為依托的局限，更好發(fā)揮都市區(qū)和中心城市在集聚高端要素、發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)等方面優(yōu)勢。

以城市化推進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)移。從現(xiàn)代化要求看，浙江轉(zhuǎn)移農(nóng)民的歷史任務(wù)遠(yuǎn)未完成，浙江城市化需要把轉(zhuǎn)移農(nóng)民、富裕農(nóng)民繼續(xù)擺在重要位置。一是對于已經(jīng)完全實現(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)移的1000多萬本省農(nóng)民工，要打破城鄉(xiāng)二元體制，促進(jìn)要素自由合理流動，著力推進(jìn)居住轉(zhuǎn)移和身份轉(zhuǎn)移，扎實推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。二是對于尚未完全實現(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)移的1000多萬兼業(yè)農(nóng)民，要通過發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，吸納本地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，使他們逐步從一產(chǎn)轉(zhuǎn)移到二產(chǎn)、三產(chǎn)，提高收入水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)均衡。三是對于留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的數(shù)百萬農(nóng)民，要把他們培養(yǎng)成職業(yè)農(nóng)民，同時積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)，讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營有效益，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為體面的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園，實現(xiàn)真正意義上的城市化和城鄉(xiāng)一體化。

以城市化推進(jìn)治理轉(zhuǎn)換。加強城鄉(xiāng)治理，是落實全面深化改革的必然要求，也是推進(jìn)新型城市化的重要任務(wù)。治理的重要方面在治“病”，治理“城市病”和“農(nóng)村病”，是加強治理的主攻方向。“城市病”和“農(nóng)村病”的治理，需要轉(zhuǎn)換思路、統(tǒng)籌解決。一要把城市治理擺在更加重要位置，吸收借鑒國內(nèi)外發(fā)達(dá)城市治理經(jīng)驗，下更大氣力治堵、治氣、治理城市社會。二要把農(nóng)村治理擺上重要議事日程，總結(jié)推廣安吉、桐廬等美麗鄉(xiāng)村、美麗城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗，下更大氣力解決環(huán)境污染、生態(tài)破壞等現(xiàn)實問題。三要把城與鄉(xiāng)作為一個整體來治理，大力推進(jìn)“五水共治”、“三改一拆”這些堅持問題導(dǎo)向、符合群眾意愿的重點工作，使城鄉(xiāng)生活更加美好。

攻難點：破解三大難題

關(guān)于“地從哪里來”。審視浙江的困境，必須堅持集約型城市化發(fā)展路子，以“空間換地”為總抓手，堅決糾正土地資源的粗放低效利用，有效破解“地從哪里來”這一難題。一要深化土地資源市場化配置改革。擴大有償使用范圍，探索開展工業(yè)用地彈性制度，探索經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施用地市場化配置，統(tǒng)一資源交易平臺，以市場手段促進(jìn)土地資源的合理配、優(yōu)質(zhì)配、合法配、高效配。二要大力開發(fā)地下空間。要把開發(fā)地下空間與提升城市功能、拓展城市空間、保障城市安全、節(jié)約城市資源結(jié)合起來，因地制宜、科學(xué)有序地將地下空間開發(fā)為地下商場、地下交通、地下停車場、地下倉庫等，最大限度地提升地下空間開發(fā)利用的整體價值。三要著力推進(jìn)“三改一拆”。通過創(chuàng)建“無違建縣”，把改造舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)、城中村和拆除違法建筑，與改善城鄉(xiāng)面貌、優(yōu)化人居環(huán)境結(jié)合起來，與加強城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、促進(jìn)節(jié)約集約用地結(jié)合起來，與推進(jìn)城市現(xiàn)代化結(jié)合起來，拆出城市發(fā)展的新空間。四要切實開發(fā)低效用地。加強對低效用地的再利用再開發(fā)，可以有效緩解土地要素困境。五要大力建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場。在摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上，放開農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，實行與國有土地同地、同價、同權(quán)。

關(guān)于“人往哪里去”。浙江解決“人往哪里去”的問題，需要明確幾條路徑。一是按照“優(yōu)先解決存量，優(yōu)先解決本地人口，優(yōu)先解決好進(jìn)城時間長、就業(yè)能力強、可以適應(yīng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和市場競爭環(huán)境的人”的要求，把解決好1200萬已經(jīng)完全實現(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)移的本省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重點，剝離附著在戶籍背后的利益鏈條，加強社會保障和基本公共服務(wù)供給，深化戶籍制度改革，切實讓他們“進(jìn)得去、留得住、住得下、過得好”，共享城市文明和改革發(fā)展成果。同時，要有序引導(dǎo)增量人口流向，審慎解決省外流動人口落戶問題。二是把城市群作為主體形態(tài)，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展機制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)合理布局，引導(dǎo)人口向中小城市和中心鎮(zhèn)分流。特別是要把縣城和中心鎮(zhèn)作為轉(zhuǎn)移本地農(nóng)業(yè)人口的主要載體，打破城鄉(xiāng)二元體制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和人口同向集聚。三是嚴(yán)格掌握杭、寧、溫等大都市落戶條件，要堅持大都市吸納高端人才、集聚高端要素、發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)，積極打造浙江核心競爭力。

關(guān)于“錢在哪里籌”。當(dāng)前較高的地方債務(wù)是以“土地財政”作為支撐的，一旦“土地財政”不可持續(xù)，地方政府將面臨資金鏈斷裂的風(fēng)險。在“后土地財政”時代，解決“錢在哪里籌”的問題顯得尤為迫切和重要。一要發(fā)揮民間資本充實的優(yōu)勢，放寬市場準(zhǔn)入，運用市場手段，正確處理城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)價格問題，讓投資者有錢賺、有預(yù)期，積極引導(dǎo)民間資本參與城市公用設(shè)施等領(lǐng)域的投資運營。二要用足用好中央政府關(guān)于完善財政轉(zhuǎn)移支付體系、建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制等政策，逐步實現(xiàn)財權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一。三要緊緊抓住允許地方政府發(fā)行市政債券的機遇，創(chuàng)新融資工具，拓寬城市建設(shè)融資渠道。四要抓住政策性金融機構(gòu)改革的機遇，發(fā)揮好現(xiàn)有政策性金融機構(gòu)、城市基礎(chǔ)設(shè)施和住宅政策性金融機構(gòu)的作用，爭取更多的規(guī)范透明、成本合理、期限匹配的融資服務(wù)。五要抓緊研究建立地方稅體系帶來的機遇和挑戰(zhàn)，把利化大、把弊化小，逐步建立地方主體稅種，構(gòu)建合理、穩(wěn)定的資金來源。

創(chuàng)亮點：打造三大特色

打造體現(xiàn)生態(tài)文明的美麗特色。推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)在浙江城市化發(fā)展中的生動實踐，就是要把生態(tài)文明的理念、原則和目標(biāo)融入城市化發(fā)展全過程，堅持“綠水青山就是金山銀山”、“山水林田湖是生命共同體”，充分發(fā)揮浙江生態(tài)優(yōu)勢，積極建設(shè)美麗城市、美麗城鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村，傾力打造具有浙江特色的“美麗城鄉(xiāng)體系”，最終匯聚為人人向往的美麗浙江。從宏觀層面講，要抓好兩件事：一要完善空間開發(fā)格局。堅定實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略和環(huán)境功能區(qū)劃，劃定并嚴(yán)守森林、濕地、物種等生態(tài)紅線。優(yōu)化開發(fā)區(qū)要停止對耕地和生態(tài)空間的侵蝕，開發(fā)活動主要依靠建設(shè)用地存量調(diào)整解決；重點開發(fā)區(qū)要堅持集約高效開發(fā)；限制開發(fā)區(qū)要堅持點上開發(fā)、面上保護(hù)方針，有限的開發(fā)活動不得損害生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和完整性，堅決叫停開山劈地等的不正確做法；禁止開發(fā)區(qū)要令行禁止、停止一切不符合法律法規(guī)要求的開發(fā)活動。二要健全空間規(guī)劃體系。理清主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃之間的功能定位，把全省作為一個大城市來規(guī)劃，在市縣層面實現(xiàn)“多規(guī)合一”，一個市縣一張規(guī)劃圖，一張規(guī)劃圖管長遠(yuǎn)。從微觀層面講，要管好“兩頭”：一頭建設(shè)美麗城市。認(rèn)真總結(jié)推廣杭州等地建設(shè)美麗城市、美麗縣城的成功經(jīng)驗，積極倡導(dǎo)生產(chǎn)美、生活美、生態(tài)美，“讓城市生活更美好”。二頭建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，認(rèn)真總結(jié)推廣安吉、永嘉等地建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的成功經(jīng)驗，深化“千村示范、萬村整治”工程，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，“讓鄉(xiāng)村生活更生態(tài)”。

打造尊重歷史傳承的文化特色。在加快建設(shè)物質(zhì)富裕精神富有現(xiàn)代化浙江的新階段，我們的城市化必須把歷史文化傳承擺在更加重要位置。一要發(fā)揮城鎮(zhèn)規(guī)劃的引領(lǐng)作用。在規(guī)劃中彰顯地域歷史文化內(nèi)涵，注重維護(hù)城鎮(zhèn)原有的路網(wǎng)格局和街巷肌理，注重在建筑風(fēng)貌中延續(xù)城鎮(zhèn)的歷史文脈，注重處理好舊城保護(hù)和新城建設(shè)的關(guān)系。二要注重保護(hù)鄉(xiāng)村文化。鄉(xiāng)村文明是中華民族文明史的主體，村莊是這種文明的載體，耕讀文明是我們的軟實力。要盡可能保留村莊原貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件，讓散落在鄉(xiāng)村的歷史碎片能夠為我們留住歷史記憶。三要合理利用文化資源。深入挖掘城鎮(zhèn)文化內(nèi)涵，適度開展文化遺產(chǎn)的保護(hù)性開發(fā)，整合城鎮(zhèn)自然山水、鄉(xiāng)村風(fēng)情等，大力發(fā)展旅游業(yè)。

打造基于自然人文的建筑特色。建筑是融合自然生態(tài)和人文歷史的直觀載體。好的建筑風(fēng)格，給人以自然的美感、歷史的記憶、地域的特寫，應(yīng)組織高層次、高規(guī)格、高水平的研究力量，結(jié)合各地的有益探索，展開扎實深入的研究。形成具有浙江特色的建筑風(fēng)格，應(yīng)該關(guān)注三個基本面：一是基于自然環(huán)境，尊重自然、順應(yīng)自然，與“詩畫江南、山水浙江”相匹配。二是基于歷史人文，尊重文化軌跡、風(fēng)俗習(xí)慣，與歷史名城、吳越文化相契合。三是基于生態(tài)理念，堅持節(jié)能環(huán)保低碳，運用現(xiàn)代材料、現(xiàn)代技術(shù)，開創(chuàng)集約、智能、綠色、低碳的新型建筑風(fēng)格。

浙江省委政研室