■ 袁國華/鄭娟爾/席 皛

(1．中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；2．國土資源部資源環(huán)境承載力評價重點實驗室，北京 101149)

中國實施全球能源礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略中的幾個問題

■ 袁國華/鄭娟爾/席 皛

(1．中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；2．國土資源部資源環(huán)境承載力評價重點實驗室，北京 101149)

實施全球能源礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略是中國發(fā)展的必然要求，必須關(guān)注五個問題：積極調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展方式和生活方式，節(jié)約集約利用資源；抓住全球產(chǎn)業(yè)分工重組機遇，促進初級產(chǎn)業(yè)向西部和境外轉(zhuǎn)移；全面參與并積極主導(dǎo)全球能源資源治理，確立與我國國際地位、經(jīng)濟實力、發(fā)展需求和全球責(zé)任相適應(yīng)的話語權(quán)；推動能源生產(chǎn)消費變革，促進生態(tài)文明建設(shè)；大力開發(fā)非傳統(tǒng)和新型能源資源，發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)。應(yīng)從以下方面強化全球資源戰(zhàn)略管理：強化一體化的能源資源管理體制；對于重要的戰(zhàn)略礦產(chǎn)及礦區(qū)，禁止、限制非國有資本進入；健全完善的稅收制度和礦業(yè)用地制度；加強能源資源高效利用和需求管理；建立完善集中統(tǒng)一的境外資源管理體制機制；加快培育和壯大我國能源資源市場主體，提高國際競爭力。

能源；礦產(chǎn)資源；戰(zhàn)略；中國；全球

1 實施全球能源礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略是中國發(fā)展的必然要求

實施什么樣的資源（這里能源資源指廣義的礦產(chǎn)資源）戰(zhàn)略，是由一國的發(fā)展需求、經(jīng)濟地位、地緣政治抱負(fù)等綜合因素決定的。第二次世界大戰(zhàn)后，出于其稱霸世界的需要，美國實施的即是全球資源戰(zhàn)略。當(dāng)前，中國已經(jīng)發(fā)展成為世界第二大經(jīng)濟體，全球最大礦業(yè)國，擁有巨量外匯儲備及先進、適用的技術(shù)體系。中國作為全球加工制造中心，為世界提供產(chǎn)品和服務(wù)，當(dāng)然必須利用全球資源。另一方面，廣大的發(fā)展中國家，尤其是資源豐富的發(fā)展中國家自身工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，也需要中國全面的介入，換個角度說，既是中國全球責(zé)任的具體體現(xiàn)，實際上也是利用全球資源的過程。再者，中國雖然礦產(chǎn)資源比較豐富，但也有短缺品種。中國自身巨大的發(fā)展需求以及生態(tài)文明建設(shè)的需求，也需要利用全球資源。所以說，進入21世紀(jì)后，實施全球資源戰(zhàn)略是中國發(fā)展的必然的、內(nèi)在的要求。

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的持續(xù)快速推進，資源環(huán)境約束持續(xù)加劇，發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出，資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)面臨持續(xù)的保障能源資源安全、生態(tài)環(huán)境安全和經(jīng)濟安全的壓力。同時，全球豐富的能源資源不斷有新的大發(fā)現(xiàn)，而復(fù)蘇乏力甚至低迷衰退的西方發(fā)達經(jīng)濟對能源資源的需求減弱。因此，更加迫切需要抓住機遇，適應(yīng)國內(nèi)外經(jīng)濟形勢和能源資源形勢新變化，積極調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、生活方式和能源資源利用方式，在更高的層次上配置全球資源，以更低的資源成本和環(huán)境代價促進我國經(jīng)濟建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)建設(shè)。

2 中國實施全球資源戰(zhàn)略必須關(guān)注的幾個問題

(1)積極調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展方式和生活方式，節(jié)約集約利用資源。當(dāng)前，中國需要加快形成新的經(jīng)濟發(fā)展方式，以全球視野著力增強創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展新動力，開發(fā)戰(zhàn)略性新興資源和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新體系。節(jié)約集約和高效利用資源，推動資源利用方式根本轉(zhuǎn)變，大幅降低能源資源消耗強度和二氧化碳排放強度，提高利用效率和效益。大力推進資源綜合利用和循環(huán)利用。全面提高我國能源資源利用效率和水平，提升全球資源配置能力，保障我國資源安全、環(huán)境安全和經(jīng)濟安全。

(2)抓住全球產(chǎn)業(yè)分工重組機遇，促進初級產(chǎn)業(yè)向西部和境外轉(zhuǎn)移，積極參與新興經(jīng)濟體工業(yè)化進程。

經(jīng)過三十多年的改革開放，中國經(jīng)濟總量步入全球第二大經(jīng)濟體，人均收入達到6000美元水平的高中等收入國家行列。中國東部沿海地區(qū)基于“三來一補”模式下依托人口紅利、環(huán)境容量和原材料低廉等要素比較優(yōu)勢下發(fā)展起來的初級產(chǎn)業(yè)逐步失去比較優(yōu)勢。中國當(dāng)前區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工呈現(xiàn)由東向西扇狀擴散趨勢，東部地區(qū)初級產(chǎn)業(yè)向中西部能源資源具有比較優(yōu)勢的地區(qū)流動日趨明顯。與此同時，金融危機促發(fā)了全球產(chǎn)業(yè)分工新一輪的重組，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也面臨結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化升級的內(nèi)生壓力和外在動力。

當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)緊緊抓住產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的重要戰(zhàn)略機遇期，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為目標(biāo)，以能源資源要素配置為支撐，以企業(yè)為主體，通過合理引導(dǎo)，嚴(yán)格環(huán)保要求，適度調(diào)整東部部分高污染、高能耗、高礦耗產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，帶動中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級。

同時，發(fā)揮我國資本、技術(shù)、市場等優(yōu)勢，強化“中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)”、“中非合作論壇”、“金磚國家”等區(qū)域合作平臺建設(shè)，將國內(nèi)已不具有比較優(yōu)勢的初級產(chǎn)業(yè)有步驟地向中亞、東盟、非洲、拉美等資源豐富地區(qū)轉(zhuǎn)移，全方位參與發(fā)展中國家工業(yè)化進程。東盟、中亞、非洲和部分拉美地區(qū)等具有資源優(yōu)勢、人力成本低廉、環(huán)境容量高等比較優(yōu)勢，這些地區(qū)近年來成為承接全球初級產(chǎn)業(yè)的主要接納區(qū)。

(3)全面參與并積極主導(dǎo)全球能源資源治理，確立與我國國際地位、經(jīng)濟實力、發(fā)展需求和全球責(zé)任相適應(yīng)的話語權(quán)。

全球能源資源治理不平衡主要體現(xiàn)為發(fā)展中國家是全球能源資源生產(chǎn)、尤其是消費增長的主要貢獻力量，但在現(xiàn)有的治理平臺上并未占據(jù)應(yīng)有位置。中國已成為全球一次能源和重要礦產(chǎn)資源的生產(chǎn)與消費第一大國，但缺乏相應(yīng)定價權(quán)，尚未成為能源資源貿(mào)易規(guī)則的制定者，在全球供需格局中并未實現(xiàn)與國際地位、經(jīng)濟實力和全球責(zé)任相適應(yīng)的話語權(quán)。

目前，受貨幣體系、投機、壟斷、地緣政治等因素影響，全球能礦供需格局變化充滿不確定性，全球能源資源治理改革、建立國際金融新秩序面臨重重障礙。作為能源和礦產(chǎn)資源生產(chǎn)、消費大國和經(jīng)濟大國，中國是打破傳統(tǒng)格局的最重要力量，在新的能源資源治理架構(gòu)中，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更大作用與影響力。中國需要更加積極參與全球能源治理，加強與世界各國的溝通與合作，共同應(yīng)對國際金融、投機、壟斷等對能源資源市場的影響，維護國際能源資源市場及價格的穩(wěn)定，在全球能礦領(lǐng)域治理結(jié)構(gòu)中確立與我國國際地位和經(jīng)濟實力對等的話語權(quán)。

積極開展資源外交，建立能源資源高層對話與溝通機制。通過雙邊、多邊協(xié)議，全面深化與主要資源出口國（地區(qū)）的合作，積極參與非洲、南美、中亞等資源豐富國家的開發(fā)合作，逐步重構(gòu)全球能源和其他重要礦產(chǎn)資源的治理結(jié)構(gòu)；加深與國際能源機構(gòu)（IEA）等相關(guān)國際能源組織的合作與交流，抓住變革中的機遇，提高中國在二十國集團（G20）、國際貨幣基金組織、世界銀行等國際機構(gòu)中的影響力，推進全球金融秩序改革，增強新興經(jīng)濟體和第三世界國家投票權(quán)份額，推動建立符合發(fā)展中國家利益需要的國際規(guī)則和秩序，平衡能源資源市場參與方的共同利益，建立確保能源資源、尤其是我國急需的戰(zhàn)略資源的長期穩(wěn)定供應(yīng)與價格穩(wěn)定機制。

充分利用經(jīng)濟手段，提高市場規(guī)則制定能力。建立和完善能源資源類商品期貨交易市場，發(fā)展避險工具，通過遠(yuǎn)期合同化解價格風(fēng)險，提高規(guī)避國際市場風(fēng)險能力；在“走出去”的過程中，通過參股、控股等手段，獲取海外資源，并逐步打破歐美主導(dǎo)的全球資源市場體系；聯(lián)合有關(guān)金融機構(gòu)和期貨交易所，通過對全球期貨交易所參股或并購，參與規(guī)則制定，提升話語權(quán)。

(4)推動能源生產(chǎn)消費變革，豐富清潔能源進口渠道，促進生態(tài)文明建設(shè)。

優(yōu)化能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，逐步有序適度降低高碳能源產(chǎn)量在一次能源結(jié)構(gòu)中的比例，強化低碳、清潔能源開發(fā)與生產(chǎn)供應(yīng)，加強非常規(guī)、新能源資源開發(fā)，形成更加科學(xué)合理的能源生產(chǎn)與消費結(jié)構(gòu)。大力推進煤炭清潔生產(chǎn)，加強油氣勘探開發(fā)，加大力度開發(fā)頁巖氣、煤層氣，積極探索油砂、油頁巖、天然氣水合物等戰(zhàn)略非常規(guī)能源的商業(yè)開發(fā)。提高采收率，加強對老油田、低品位油的開發(fā)，大力開發(fā)海洋資源，特別是南海深水油氣資源。

強化能源資源消費總量及結(jié)構(gòu)控制，強化節(jié)能降耗減排，提高能源資源利用效率。加強煤炭、石油等高碳能源的清潔利用，增加天然氣消費比例，提高可再生能源利用份額，逐步形成高效、清潔、合理的能源消費結(jié)構(gòu)，建設(shè)能源資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，促進生態(tài)文明建設(shè)。

為解決我國對清潔能源消費強勁需求和自給不足的矛盾，同時兼顧能源安全問題，我國應(yīng)考慮開展清潔能源進口多元化戰(zhàn)略。據(jù)預(yù)測，2020年中國液化天然氣的需求將會達到5600萬立方米，幾乎占了目前全中國天然氣表觀消費量的一半，需要豐富天然氣進口渠道，增強中國在國際天然氣市場的議價能力。目前我國已有3條陸路天然氣運輸管線：中土、中緬、中俄，氣源主要集中于東北亞地區(qū)。隨著上海自貿(mào)區(qū)的建成，海上運輸便利化，未來國內(nèi)可加大從非洲和卡塔爾的LNG進口。此外，隨著北美頁巖氣開發(fā)的成功，使得北美LNG有望輸入國內(nèi)，并協(xié)同日、韓兩國力爭在亞洲形成一個類似北美Henry hub的天然氣標(biāo)桿價格，以此推動天然氣進口渠道多元化。

(5)大力開發(fā)非傳統(tǒng)和新型能源資源，發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)。加強鋰資源的調(diào)查與評價工作，摸清鹵水鋰資源家底；通過技術(shù)創(chuàng)新，鋰金屬提取、鋰電池組開發(fā)、電動汽車等相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域占領(lǐng)技術(shù)制高點，盡快形成生產(chǎn)力。圍繞戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃基本要求，大力發(fā)展稀有、稀土、稀散金屬產(chǎn)業(yè)（三稀資源），并適當(dāng)擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中的元素（礦種）種類，組織相關(guān)元素潛在應(yīng)用領(lǐng)域的攻關(guān)工作。開展新型非金屬礦產(chǎn)材料的超細(xì)、提純和改性加工技術(shù)攻關(guān)，重點在高新技術(shù)和新材料產(chǎn)業(yè)方面、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)升級方面以及環(huán)保產(chǎn)業(yè)方面的發(fā)展開展科技攻關(guān)。通過技術(shù)扶持政策，促進新型非金屬產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3 全面強化全球資源戰(zhàn)略管理

強化一體化的能源資源管理體制。統(tǒng)籌能源礦產(chǎn)資源管理，切實維護礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益，維護能礦資源的中央集中統(tǒng)一管理基本制度。加強礦產(chǎn)資源規(guī)劃，完善礦產(chǎn)資源分類分級管理制度。轉(zhuǎn)變思路，切實把礦政管理的重點轉(zhuǎn)變到礦產(chǎn)資源保護和合理利用上來，并體現(xiàn)在勘查開發(fā)甚至利用全過程。加強儲量評審、發(fā)布及動態(tài)管理，強化勘查開采基礎(chǔ)統(tǒng)計與報告分析工作。加強礦山地質(zhì)環(huán)境管理，完善礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度，探索建立歷史廢棄礦山、毒地恢復(fù)治理基金制度。加強礦山閉坑管理。建立能礦資源勘查開發(fā)行政管理與監(jiān)督管理分體運行的制度，逐步建立具有完全行政執(zhí)法權(quán)的礦山督察制度，以利節(jié)約資源、保護環(huán)境，提高資源效益和管理效率。

對于重要的戰(zhàn)略礦產(chǎn)及礦區(qū)，禁止、限制非國有資本進入。加快能源資源價格形成機制和稅費制度改革。深化資源性產(chǎn)品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。繼續(xù)推進成品油價格機制、居民階梯電價改革，推動資源性產(chǎn)品價格市場化改革。建立能源資源分級征稅制度，建立和完善鼓勵開發(fā)利用低質(zhì)資源、綜合利用、尾礦利用、減量化和綠色礦業(yè)發(fā)展的財稅激勵制度。探索資源開發(fā)外部性內(nèi)在化的實現(xiàn)途徑，逐步建立資源開發(fā)的環(huán)境補償機制，資源生產(chǎn)區(qū)與消費區(qū)的利益協(xié)調(diào)機制。

與國際慣例接軌，探索建立補償費和資源稅合并為權(quán)利金征收的稅收制度，資源收益更多地向所在地傾斜。健全完善礦業(yè)用地制度。

加強能源資源高效利用和需求管理。實行能源資源供需雙向調(diào)節(jié)，強化需求側(cè)管理。節(jié)約集約利用能源資源，推動資源利用方式根本轉(zhuǎn)變，加強全過程節(jié)約管理，大幅降低能源資源消耗強度，提高利用效率和效益?？刂颇茉促Y源消費總量和二氧化碳排放，加強節(jié)能節(jié)礦降耗，支持戰(zhàn)略性新興資源產(chǎn)業(yè)和新能源、可再生能源發(fā)展。大力發(fā)展城市礦山和循環(huán)利用，提高二次資源在消費中的比例。鼓勵資源綜合利用和替代，依靠科技解決資源供應(yīng)問題。

建立完善集中統(tǒng)一的境外資源管理體制機制?！白叱鋈ァ惫逃械牡刭|(zhì)礦產(chǎn)、環(huán)境災(zāi)害、政黨政治、民族宗教、政策法規(guī)、金融匯率等系統(tǒng)風(fēng)險交織，涉及管理部門多，必須加強頂層設(shè)計，建立國土、發(fā)改委、商務(wù)、外交、海關(guān)、金融、國防等部門組成的“統(tǒng)分結(jié)合、職責(zé)明確、迅捷高效、一致對外”的集中統(tǒng)一管理體制與運行機制。加強境外風(fēng)險監(jiān)測與評估，做好預(yù)案工作。加強境外資源資產(chǎn)政策性保險，加強外交和軍事等部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，有效保護我國全球資源利益?？山梃b日本及其他國家海外資源獲取經(jīng)驗，協(xié)調(diào)政府、資源戰(zhàn)略實施機構(gòu)和企業(yè)三者之間關(guān)系，各自發(fā)揮優(yōu)勢，并形成良性互動。政府和資源戰(zhàn)略實施機構(gòu)幫助企業(yè)“走出去”，建立大批海外資源基地，確保資源穩(wěn)定而持續(xù)的供應(yīng) 。

加快培育和壯大我國能源資源市場主體，提高國際競爭力。鼓勵能源資源企業(yè)通過整合、技術(shù)資源資本合作、持股、并購等方式壯大實力，擴大產(chǎn)能，提高企業(yè)自主創(chuàng)新能力、競爭力和抗風(fēng)險能力。通過創(chuàng)造有利的金融財稅環(huán)境，鼓勵企業(yè)通過上下游兼顧、探采選冶服結(jié)合、能源非能源兼營、國內(nèi)外統(tǒng)籌等方式做大做強，打造能源資源“航母”企業(yè)，顯著提高我國企業(yè)國際競爭力。

[1]袁國華．談?wù)劽绹娜蛸Y源戰(zhàn)略[N]．光明日報,2000-09-26（B04）．

[2]袁國華．發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)必須要有資源支撐[N]．中國國土資源報,2010-12-31（06）．

[3]彭穎,鄧軍,王安建,等．日本海外礦產(chǎn)資源獲取機制分析[J]．地球?qū)W報,2010(5)：711-719．

Issues on the Implementation of Global Energy and Mineral Resources Strategy in China

YUAN Guohua, ZHENG Juaner, XI Xiao
(1. Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149 2.Key Laboratory for Assessment of Bearing Capacity on Resource and Environment, Ministry of Land and Resources, Beijing 101149, China)

Implementing the strategy of global energy and mineral resources is a necessary requirement for China’s development. The issues we must be concerned including actively adjusting the pattern of economic development and way of life, and optimally and intensively utilizing the resources; seizing the opportunities of global industrial division and reorganization to shift primary industry to the west of China and foreign countries; actively advocating the improvement of global energy and resources with full participation so as to establish discourse power pertaining to china's international standing, economic strength, development needs, and global responsibility; promoting both the change of energy production and consumption and the construction of ecological civilization; vigorously developing unconventional and new energy resources and new strategic industries. Then, this paper looks at strengthening the management of global resource strategy in the context of: intensifying the integration of energy and resources management system; private sectors are prohibited and restrained to enter into important strategic mineral resources and mining area; building perfect taxation system and mining land system; strengthening effcient utilization and demand management of energy and resources; establishing and perfecting centralized and unifed management system and mechanism for overseas resources; and fnally, accelerating the cultivation and growth of main energy and resources market players to enhance international competitiveness.

energy; mineral resources; strategy; china; the global

F407.1；F062.1

C

1672-6995（2014）06-0048-03

2013-11-25；

2014-04-17

中國地質(zhì)調(diào)查局工作項目《重要礦產(chǎn)資源市場監(jiān)測與綜合評價》（12120113093200）

袁國華（1965-），男，江西省遂川縣人，中國國土資源經(jīng)濟研究院研究員，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）、北京師范大學(xué)、荷蘭ITC學(xué)院研究生，國土資源部資源環(huán)境承載力評價重點實驗室常務(wù)副主任，主要從事資源與環(huán)境經(jīng)濟戰(zhàn)略與決策咨詢研究。