■ 邵旭升/李 正/李 飛/馮軍江

（1．北京巖土工程勘察院，北京 100083；2．新疆維吾爾自治區(qū)土地開發(fā)整理建設管理局，烏魯木齊 830002）

新疆土地復墾實施管理現(xiàn)狀、問題及建議

■ 邵旭升1/李 正1/李 飛2/馮軍江2

（1．北京巖土工程勘察院，北京 100083；2．新疆維吾爾自治區(qū)土地開發(fā)整理建設管理局，烏魯木齊 830002）

目前新疆土地復墾工作取得一定的成績，但仍然存在部分地方政府及項目單位重視不夠、職能部門管理能力不強、新法律法規(guī)宣傳貫徹滯后、相關配套措施不健全、部門之間不夠協(xié)調(diào)、監(jiān)管力度不夠等問題，嚴重影響了土地復墾工作的有序推進。建議從六個方面推進土地復墾工作：(1)加快健全土地復墾管理機構，加強土地復墾配套政策制度研究；(2)完善土地復墾激勵措施，促進復墾資金渠道多元化；(3)加強土地復墾管理隊伍建設，強化方案編制單位及人員管理；(4)加快土地復墾監(jiān)測監(jiān)管信息化建設和系統(tǒng)研發(fā)；(5)加快開展歷史遺留和自然災害損毀土地復墾調(diào)查評價工作；(6)理順土地復墾方案和礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復方案關系。

土地復墾；現(xiàn)狀；問題；對策建議；新疆

新疆維吾爾自治區(qū)地處我國西北邊陲，亞歐大陸中部，總面積166.49萬km2，占全國陸地總面積的六分之一。近年來，隨著國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入實施，中央支持新疆跨越式發(fā)展和全國19省市對口援疆工作的深入推進，新疆工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進入快速發(fā)展階段，大批援疆和新疆本地的交通水利建設、礦產(chǎn)資源開發(fā)、油氣管道等各類生產(chǎn)建設項目全面展開，這些工程的建設不可避免地損毀了大量土地資源，出現(xiàn)了地方政府和生產(chǎn)建設單位對土地復墾重視程度不夠、復墾費用不落實、管理不到位等問題，這些問題已逐步引起新疆政府部門的重視和社會的關注。尤其自2011年3月以來，我國相繼發(fā)布實施《土地復墾條例》（以下簡稱《條例》），《土地復墾條例實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）、《土地復墾方案編制規(guī)程》、《土地復墾質(zhì)量控制標準》等法律法規(guī)和標準規(guī)范，為土地復墾工作開展開啟了新的歷程。因此，新疆如何切實貫徹落實這些最新的法律法規(guī)和標準規(guī)范，切實加強土地復墾管理工作，確保土地復墾工作健康有序開展，是一個值得深入思考與探究的問題。本文通過對新疆土地復墾現(xiàn)狀的梳理分析，總結歸納土地復墾實施管理中存在的問題，并針對這些問題提出新疆土地復墾健康發(fā)展的對策和建議。

1 新疆土地復墾發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

自1988年國家制定出臺《土地復墾規(guī)定》和1994年新疆頒布《新疆維吾爾自治區(qū)實施<土地復墾規(guī)定>辦法》后，新疆開始了小規(guī)模的廢棄地土地復墾工作，當時廢棄地土地復墾工作主要依靠政府出資組織開展。進入21世紀后，隨著我國人地矛盾的日益突出，土地復墾得到了國家的高度重視，2006年，國土資源部等七部委（局）下發(fā)了《關于加強生產(chǎn)建設項目土地復墾管理工作的通知》（國土資發(fā)［2006］225號）；2007年，國土資源部下發(fā)了《關于組織土地復墾方案編報和審查有關問題的通知》（國土資發(fā)［2007］81號）。新疆各地也開展了一定規(guī)模的生產(chǎn)建設活動損毀土地的復墾工作，但各地方國土資源主管部門和生產(chǎn)建設單位并未對土地復墾足夠重視，土地復墾工作進展滯后。在此背景下，2010年，新疆維吾爾自治區(qū)人民政府令第165號修正了《新疆維吾爾自治區(qū)實施<土地復墾規(guī)定>辦法》，進一步明確了土地復墾責任、方式、費用等內(nèi)容。尤其是2011年3月，國務院令第592號《土地復墾條例》的公布施行，標志著我國土地復墾事業(yè)步入了制度化、規(guī)范化和法制化的新階段[1]。土地復墾工作也逐漸成為新疆土地整治工作的重點，并在生產(chǎn)建設活動損毀土地復墾方面組織開展了大量工作，取得較好成效。在礦山土地復墾方面，據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2012年底，新疆共有3320座礦山，礦山開發(fā)利用累計損毀土地面積約47480.25hm2，其中，已有7675.22hm2因采礦活動損毀的土地得到治理，礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復率為16.16%，累計投入礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復專項資金8.02億元，累計繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金13.47億元。在建設項目土地復墾方面，根據(jù)對2007-2012年新疆國土資源廳審查通過的84個建設項目土地復墾方案實施統(tǒng)計分析，因建設活動損毀土地面積合計約29156.61hm2，其中挖損損毀土地18256.62hm2，壓占損毀土地10899.99hm2，復墾土地面積合計約26819.64hm2，土地復墾率為91.98%。

在此過程中，新疆形成了一批取得較好土地復墾效果的典型模式。一是塔里木油田臨時用地復墾模式。由石油企業(yè)自籌復墾資金，根據(jù)土地損毀面積、程度和復墾方向等因素，確定復墾金額標準直接支付給地方農(nóng)民，讓地方農(nóng)民自行進行土地復墾，增加農(nóng)民收入，復墾后土地的肥力基本達到原有土地水平。二是烏魯木齊六道灣采煤沉陷地治理模式。由政府組織、社會投資治理，政府通過制定有關采煤沉陷地治理優(yōu)惠政策，積極引入企業(yè)、單位或個人等社會資金，對采煤沉陷地治理科學規(guī)劃、分階段實施，并因地制宜地將采煤沉陷地治理恢復為生態(tài)公園。

2 新疆土地復墾存在問題分析

課題組于2013年7月至9月對新疆烏魯木齊市、吐魯番地區(qū)、巴州、阿克蘇地區(qū)、伊犁州、博州、塔城地區(qū)、克拉瑪依市等8個地州（市）開展了土地復墾實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)新疆各類生產(chǎn)建設活動損毀的土地面積越來越多。盡管各級政府和部門高度重視，積極采取措施，但目前仍然存在著部分地方政府及項目單位重視不夠、職能部門管理能力不強、新法律法規(guī)宣傳貫徹滯后、相關配套措施不健全、部門之間不夠協(xié)調(diào)、監(jiān)管力度不強等問題，阻礙了新疆土地復墾的健康有序發(fā)展?？偨Y起來，表現(xiàn)在以下五個方面：

(1)土地復墾費的收取標準不統(tǒng)一、認識不一致，部分生產(chǎn)建設單位不落實土地復墾資金。一是由于土地復墾費的收取缺乏必要的制度依據(jù)，各級國土資源主管部門針對土地復墾費如何收取、由誰收取、如何使用等關鍵性問題無法解決，而大部分生產(chǎn)建設單位又愿意選擇委托復墾方式。在收取土地復墾費時，有的按照審查通過的《土地復墾方案》收取，有的按照《關于下發(fā)自治區(qū)國土資源系統(tǒng)土地管理行政事業(yè)收費標準的通知》（新計價房字［2001］500號）規(guī)定“深（高）度不超過0.5m，每平方米1元”的標準收取，造成收取標準不統(tǒng)一，收取工作不夠有序，往往出現(xiàn)收取的土地復墾費遠遠不夠損毀土地復墾實際所需的資金。二是由于新疆礦山土地復墾方案選擇和礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復方案合并編制方式，而土地復墾的收費標準和礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復保證金的收費計費方法不一致，按照目前的法規(guī)制度，前者是以實際損毀土地面積及經(jīng)審查通過的土地復墾方案概算的數(shù)額為參照收取，后者是以采礦許可證礦區(qū)面積、采礦方式及有效期年限按一定的單價收取，兩者標準不一致，出現(xiàn)一些礦山企業(yè)不理解、不配合。三是部分生產(chǎn)建設單位對土地復墾的責任認識不足，不按土地復墾有關規(guī)定及時落實土地復墾費用，不認真履行土地復墾義務，導致大量損毀土地得不到及時復墾或者復墾土地不能達到規(guī)定的標準。

(2)土地復墾監(jiān)督管理機制不健全，監(jiān)管職責不明，部分國家或自治區(qū)重點大型工程項目臨時用地不規(guī)范。一是由于新疆以往土地復墾有關監(jiān)督和約束機制不健全，且《條例》、《實施辦法》等法律法規(guī)出臺時間較短并宣傳貫徹落實滯后，與其新法律法規(guī)的配套措施銜接不到位，國土資源主管部門對土地復墾監(jiān)督管理無抓手，導致有些地州（市）、縣的國土資源局重視程度不夠，土地復墾監(jiān)督管理工作開展滯后，部分項目未能按審查通過的土地復墾方案正常開展土地復墾工作。二是由于新疆各級國土資源主管部門負責土地復墾監(jiān)督管理工作的職能部門不統(tǒng)一，有的地州（市）、縣國土資源局把土地復墾工作歸到礦政口管理，有的放在地政口管理，尤其是當?shù)V山土地復墾方案和礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復方案合并編制時，造成相關工作關系不能理清，工作協(xié)調(diào)難度大，推進較困難。三是由于建設項目臨時用地復墾的相關監(jiān)督約束機制不完善，有些地州（市）、縣國土資源局對于臨時用地辦理未引起足夠重視，一些國家或重點大型工程項目在建設過程中雖與國土資源部門及土地使用權人簽訂了臨時用地協(xié)議，然而，在臨時用地的選址和占地面積方面就顯得不夠慎重合理，項目施工單位在實際臨時用地過程中往往從節(jié)省成本和施工便利角度考慮確定臨時用地位置與占地面積，忽視其現(xiàn)狀利用方式及后期損毀土地復墾等問題，導致與臨時用地協(xié)議確定的位置、范圍等不符，損毀土地未能及時復墾。

(3)生產(chǎn)建設單位注重方案編制，輕視方案實施，部分方案的可實施性差。一是部分生產(chǎn)建設單位的復墾責任意識不強，認為土地復墾方案只是申請建設用地或者采礦權的一個報件而已，不重視土地復墾方案的實施，不及時復墾損毀土地，不能自覺履行“誰損毀、誰復墾”的法定義務，致使“新賬又欠”。二是部分生產(chǎn)建設單位，不嚴格按照復墾方案制定的預防控制措施進行施工建設，造成實際復墾任務增加，復墾難度加大。例如有些施工單位在施工建設前不按要求剝離農(nóng)用地表土，在復墾時出現(xiàn)表土資源缺乏問題，造成復墾土地質(zhì)量不能達到規(guī)定要求。三是由于土地復墾方案的專業(yè)性和技術性較強，尤其礦山土地復墾方案和礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復方案合并編制時顯得更為突出，然而一些方案編制單位的資質(zhì)不符合要求，人員專業(yè)結構不夠齊全，專業(yè)技術力量不足，致使編制的土地復墾方案質(zhì)量較差，礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復方案（代土地復墾方案）中土地復墾方面的內(nèi)容深度水平往往達不到有關標準規(guī)范要求，致使土地復墾方案難以實施，土地復墾工作難以正常有序開展。

(4)土地復墾激勵、獎懲措施尚不到位，歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地復墾的積極性不高，“舊賬、新賬”問題嚴重。一是土地復墾的實施需要巨大的資金投入，《條例》和《實施辦法》建立了土地復墾激勵和獎懲機制，但起草出臺時間較短，宣傳和貫徹落實滯后，相關配套措施不完善，土地復墾義務人的積極主動性不高，有些生產(chǎn)建設單位甚至找各種借口逃避履行復墾義務。由于約束機制貫徹不到位，復墾資金無法落實，致使土地復墾欠賬越來越多。二是由于新疆土地面積遼闊，使之主動復墾歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地的行為少之又少，同時該類型損毀土地的復墾一般由當?shù)卣袚?，而多?shù)地區(qū)的財政狀況并不樂觀，且激勵機制和利益調(diào)整機制又尚不到位，一定程度上制約了社會資本的投入。復墾資金來源受到限制，導致很多地區(qū)對該類型損毀土地的復墾心有余而力不足或無興趣，從而“舊賬快還”問題尚未得到有效解決。

(5)土地復墾職能部門管理能力不強，管理人員隊伍建設滯后。一是土地復墾工作專業(yè)性強的特點對管理隊伍提出了較高的要求，相關人員需具備項目管理、土地管理、土地復墾技術、生態(tài)環(huán)境等多方面的專業(yè)知識，實際真正符合要求的人才嚴重缺乏。二是由于土地復墾工作量大，土地復墾專業(yè)技術人員少、分布不均，加上土地復墾法規(guī)政策宣傳和貫徹滯后，難以保障有效、及時、全面地開展土地復墾監(jiān)督管理工作。

3 新疆土地復墾健康發(fā)展的對策與建議

3.1 加快健全土地復墾管理機構，加強土地復墾配套政策制度研究

土地復墾監(jiān)督管理既包括國土資源主管部門對土地復墾義務人履行情況的監(jiān)督管理，也包括上一級國土資源主管部門對下一級主管部門履行土地復墾管理職責的監(jiān)督管理?！稐l例》及《實施辦法》明確規(guī)定了國土部門的監(jiān)督管理職責，并體現(xiàn)共同責任機制。然而，土地復墾的實踐經(jīng)驗表明，開展土地復墾，一是有大量的技術性事務工作，如土地復墾規(guī)劃與設計、土地復墾工程實施等，這些工作由專業(yè)的、有相關資質(zhì)的土地復墾服務組織來完成效果更好；二是由于國土資源主管部門負責的事物性工作多、覆蓋面廣，若組織內(nèi)部職能劃分不清晰、管理不明確，專職人員不配備，就會導致土地復墾監(jiān)督管理工作不到位。因此，建議新疆各級國土資源管理部門在建立健全土地復墾管理機構時，應依托各級土地整治機構，配備專門力量，明確其職能職責，才能確保土地復墾工作的健康有序開展和新的法律法規(guī)的切實貫徹落實。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新疆境內(nèi)大多數(shù)生產(chǎn)建設單位愿意選擇委托復墾方式。按目前土地復墾費的法規(guī)政策，建議盡快補充完善新疆地區(qū)土地復墾費收繳的制度依據(jù)。一是研究制定土地復墾費繳納與使用辦法，明確土地復墾義務人轉移復墾義務時的土地復墾費繳納標準及方式，明確國土資源部門代為組織復墾時的各方職責，確保土地復墾任務落到實處。二是為保證土地復墾項目招投標的公開、公平、公正，積極引入現(xiàn)代工程項目管理制度，研究制定土地復墾項目招投標管理辦法，規(guī)范招投標當事人的行為和招投標各個環(huán)節(jié)的技術操作；明確規(guī)定土地復墾項目招投標范圍、招標組織及招標方式的選擇、評標標準及爭議裁決等問題。目前我國尚未出臺土地復墾項目行業(yè)預算定額或取費標準，主要依據(jù)土地開發(fā)整理項目的行業(yè)預算定額，在此情況下，應嚴格統(tǒng)一規(guī)范土地復墾項目工程預算編制依據(jù)，避免出現(xiàn)一些不協(xié)調(diào)、不一致問題。

此外，為嚴格貫徹落實《條例》、《實施辦法》等法律法規(guī)，應進一步明確各方在土地復墾中的職責與義務，加強土地復墾監(jiān)管制度建設，補充制定更為細化的土地復墾監(jiān)督管理辦法、土地復墾驗收管理程序、驗收技術標準、建設項目臨時用地管理辦法等有關配套措施，促進土地復墾監(jiān)管工作更加制度化、規(guī)范化。

3.2 完善土地復墾激勵措施，促進復墾資金渠道多元化

《條例》和《實施辦法》鼓勵土地復墾義務人積極主動復墾，明確歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地復墾應當由地方政府投入資金；或者按照“誰投資、誰受益”的原則，吸引社會投資進行復墾。因此，針對土地復墾義務人負責復墾的損毀土地，應當切實貫徹落實《條例》、《實施辦法》等法律法規(guī)確定的激勵措施。對于歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地的復墾，在落實《條例》和《實施辦法》的前提下，建議根據(jù)新疆地區(qū)特點，進一步研究并補充完善激勵措施，在政府的支持和引導下，引入市場機制，利用社會資本進行復墾，政府給予一定的資金、技術扶持，給予優(yōu)惠政策。

具體做法可以是：(1)在對歷史遺留損毀土地或自然災害損毀土地復墾投資進行成本效益分析的基礎上，為吸引社會單位或個人資本的進入，可由政府補足復墾資金的差額，使社會投資者能夠獲得合理的利潤[2]。(2)按照“政府主導、企業(yè)運作、政策支持”的原則，積極鼓勵企業(yè)、單位和個人等社會投資用于歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地的復墾，政府對投資企業(yè)或個人在有關費用收取、用地政策方面給予優(yōu)惠，做好科學規(guī)劃與設計，以歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地復墾與復墾后土地使用權捆綁打包或配套建設用地方式，形成政府引入、企業(yè)出資、社會融資等多元化的投入機制，彌補復墾資金的不足。

3.3 加強土地復墾管理隊伍建設，強化方案編制單位及人員管理

土地復墾是一項政策性和技術性都很強的工作。當前，從事土地復墾管理工作的基本上都是各級國土資源行政主管部門直屬的土地復墾專門機構從業(yè)人員，因此，對這些專門從事土地復墾管理人員的培訓要格外重視，他們對土地復墾的認識、對國家有關政策的熟知程度、對生產(chǎn)建設項目土地復墾工程特點的熟悉程度直接關系到土地復墾項目的實施，并將對土地復墾行業(yè)的健康發(fā)展產(chǎn)生重大影響。考慮到以上各種因素，應針對土地復墾管理人員的現(xiàn)狀逐步建立起相應的人員培訓制度，對下面各地州市、縣級國土資源主管部門和土地復墾專門機構從事土地復墾管理的人員開展技術培訓，以期提高土地復墾管理人員對最新土地復墾法律法規(guī)和技術規(guī)范的認識和掌握程度，增強土地復墾責任感。同時，逐步建立自治區(qū)、地州（市）、縣三級土地復墾管理機構的上下聯(lián)動機制，上一級部門加強對下一級部門土地復墾管理工作的監(jiān)督和指導，下一級部門及時向上一級部門匯報本區(qū)域土地復墾管理工作情況。

土地復墾方案是土地復墾管理中一個非常關鍵的環(huán)節(jié)，提高土地復墾方案編制質(zhì)量需要從源頭抓起。建議國土資源主管部門從兩方面著手：一是實行土地復墾方案編制單位登記備案制度。研究制定土地復墾方案編制單位資格審查或備案登記管理辦法，明確從業(yè)人員構成、數(shù)量、專業(yè)結構等情況。杜絕個人或無資格單位從事土地復墾方案編制業(yè)務，清理整頓存在從業(yè)人員和資質(zhì)“掛靠”現(xiàn)象的土地復墾方案編制單位和人員，并要求予以重新登記審查。二是加強對土地復墾方案編制從業(yè)人員的管理，定期對土地復墾方案編制單位資格和人員數(shù)量、專業(yè)結構、管理機制、工作業(yè)績等情況進行考核和監(jiān)督，并適時組織開展轄區(qū)內(nèi)土地復墾方案編制單位及從業(yè)人員的業(yè)務培訓和技術交流。

3.4 加快土地復墾監(jiān)測監(jiān)管信息化建設和系統(tǒng)研發(fā)

《條例》第七條已明確指出“國務院國土資源主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府國土資源主管部門應當建立健全土地復墾信息管理系統(tǒng)，收集、匯總和發(fā)布土地復墾數(shù)據(jù)信息”。并且我國計算機和網(wǎng)絡技術發(fā)展迅速，已在土地資源調(diào)查、土地利用現(xiàn)狀和動態(tài)監(jiān)測、土地資源評價、土地利用總體規(guī)劃等土地資源管理領域得到廣泛應用[3]，促進了我國國土資源事業(yè)的發(fā)展。通過計算機與網(wǎng)絡技術在土地復墾管理方面的應用，加強國土資源系統(tǒng)的內(nèi)部管理，不僅是緩解土地復墾管理人員不足的有效辦法，更是對土地復墾制度建設的有益補充[4-5]。但新疆地區(qū)土地復墾監(jiān)管信息化尚未步入正軌。因此，加快新疆地區(qū)土地復墾動態(tài)監(jiān)測管理系統(tǒng)的建設和研發(fā)是貫徹《條例》的重要抓手之一。在建設土地復墾監(jiān)測監(jiān)管信息管理系統(tǒng)過程中，注意要與現(xiàn)有“國土資源‘一張圖’綜合監(jiān)管平臺”、“農(nóng)村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)”、“建設用地審批管理系統(tǒng)”、“采礦權管理系統(tǒng)”進行有效結合。同時還應研究制定土地復墾監(jiān)管指標體系及土地復墾信息報備細則，為土地復墾動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)研發(fā)和土地復墾方案跟蹤管理提供依據(jù)。

3.5 加快開展歷史遺留和自然災害損毀土地復墾調(diào)查評價工作

在《條例》和《實施辦法》中，明確了縣級以上人民政府是歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地復墾責任主體，并分別以單獨一章的內(nèi)容對歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地的調(diào)查評價、復墾實施管理、驗收、監(jiān)督檢查等內(nèi)容作了詳細規(guī)定。目前，新疆這方面工作開展較為緩慢，對部分歷史遺留損毀土地依靠國家投資或社會資金進行了復墾，尚未對全疆地區(qū)的歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地開展過摸底調(diào)查，土地損毀面積、程度、權屬和分布情況不詳。因此，為貫徹落實《條例》和《實施辦法》，應明確政府主導地位，加強組織領導。建議由新疆維吾爾自治區(qū)人民政府責成各級人民政府加強開展全疆地區(qū)歷史遺留和自然災害損毀土地的調(diào)查評價工作，組織相關單位研究制定全區(qū)歷史遺留和自然災害損毀土地調(diào)查評價工作方案或有關調(diào)查技術規(guī)范，摸清家底，建立損毀土地現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫，為后期土地復墾計劃安排和監(jiān)督管理提供重要的基礎數(shù)據(jù)。

在開展歷史遺留和自然災害損毀土地復墾調(diào)查評價工作過程中，應綜合考慮各地區(qū)的損毀土地現(xiàn)狀、經(jīng)濟實力等因素，分清輕重緩急，劃分重點與非重點，具體問題具體分析，采取先易后難，有步驟、有計劃地開展和完成歷史遺留和自然災害損毀土地現(xiàn)狀調(diào)查評價工作。

3.6 理順土地復墾方案與礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復方案關系

土地復墾方案和礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復方案有聯(lián)系也有區(qū)別，若兩方案選擇合并編制方式，容易出現(xiàn)以下兩方面問題：一是兩方案的法律法規(guī)依據(jù)、編制技術規(guī)范依據(jù)、編制單位資質(zhì)要求、編制人員專業(yè)要求等均有不同，兩方案關系實質(zhì)是土地復墾與礦山地質(zhì)環(huán)境兩項工作的關系，兩項工作在國土資源的業(yè)務主管部門也不一樣，兩方案合并編制容易出現(xiàn)土地復墾方面的內(nèi)容深度水平不夠問題。二是土地復墾費制度與礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金制度有區(qū)別，兩者的征收依據(jù)、繳納主體、用途、征收標準、使用方式、返還標準、約束手段等均有差異，兩方案合并編制容易造成國土資源部門和礦山企業(yè)對土地復墾費與礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金區(qū)別關系的認識和理解不一。如一些企業(yè)或國土資源部門認為繳存了礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金就包含了土地復墾費用，不用再預存土地復墾費用，從而土地復墾資金不能安排落實。

因此，建議新疆自治區(qū)級以下審批采礦權的礦山土地復墾方案編報與審查管理參照國土資源部的管理模式，將土地復墾方案和礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復方案分開編制、分開審查，執(zhí)行各自的標準規(guī)范，土地復墾由土地復墾業(yè)務主管部門負責管理，地質(zhì)環(huán)境由地質(zhì)環(huán)境業(yè)務主管部門負責管理。方案編制單位編制土地復墾方案時，要求做好與礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復方案中相關內(nèi)容的溝通和協(xié)調(diào)，避免土地整治工程內(nèi)容的重復。兩方案分開編報與審查管理模式有利于明確各自業(yè)務主管部門的職責，有利于各自法律法規(guī)和政策制度的貫徹和執(zhí)行，有利于提高兩方案編報與審查質(zhì)量及后期跟蹤監(jiān)管工作的有序開展。

[1]國土資源部．關于貫徹實施《土地復墾條例》的通知[EB/OL]．(2013-06-28)[2014-04-10]．http：// www．mlr．gov．cn/zmhd/jyxc/2013/tdfk/flfg/201306/ t20130628_1233868．htm．

[2]段珊珊．我國礦區(qū)土地復墾管理問題研究[D]．北京：中國地質(zhì)大學(北京),2010：31．

[3]宋擁軍,劉保東．“3S”技術在土地資源管理中應用的現(xiàn)狀及趨勢[J]．山東國土資源,2005(9)：49-51．

[4]賀振偉,白中科,張繼棟,等．中國土地復墾監(jiān)管現(xiàn)狀與階段性特征[J]．中國土地科學,2012(7)：56-59．

[5]國土資源部土地整理中心．土地復墾方案編制實務[M]．北京：中國大地出版社,2013：6-7．

Suggestions for Dealing with the Problems Involved in the Implementation and Management of Land Reclamation

SHAO Xusheng1, LI Zheng1, LI Fei2, FENG Junjiang2
(1.Beijing Geotechnical Engineering Investigation Institute, Beijing 100083, China; 2. Administration for Land Development and Consolidation, Xinjiang Uygur Autonomous Region, Urumqi 830002, China)

This paper argues that the situation of Xinjiang land reclamation occurs as a result of the inadequate attention of some local governments and the project entities, and because of weak management ability of functional department, a lag in publicizing and implementing the new laws and regulations, unsound relevant matching measures, poor coordination between departments, and inadequate supervision, which has seriously infuenced the orderly process of the work of land reclamation. To address these problems, this paper proposes that we must improve management institutions, make great efforts on the research of supporting policies and systems, as well as incentives and fund channel multiplication. Meanwhile, we should strengthen management team construction, the information construction of monitoring and supervision, and system research and development. Finally, the investigation and evaluation work for reclamation of damages inherited from the past or by nature must be speeded up; and straightening out the relations between land reclamation planning and mine geological environmental protection and control planning.

land reclamation; the status quo; problem; countermeasures and suggestions; Xinjiang

F301.2；F062.1

C

1672-6995(2014)06-0037-05

2014-03-10；

2014-04-21

新疆生產(chǎn)建設項目土地復墾管理研究（新國土資函［2013］469號）

邵旭升（1973-），男，河北省石家莊市人，北京巖土工程勘察院副院長、高級工程師，工學學士，主要從事礦山地質(zhì)環(huán)境、土地整治研究。