■ 郭 威/吳 芳

（1.中國國土資源經濟研究院，北京 101149；2.中國地質科學院地質力學研究所，北京 100081）

0 引言

礦產資源規(guī)劃評審是行使政府監(jiān)督管理職能，綜合運用地質、土地、經濟等多種手段，對礦產資源規(guī)劃進行技術性審核與評價的管理活動，以充分發(fā)揮規(guī)劃的宏觀指導作用，提高規(guī)劃實施成效。科學完善的規(guī)劃評審制度是保障礦產資源規(guī)劃有效實施的重要組成部分，為規(guī)劃審批提供了決策支撐，保障了礦產資源規(guī)劃從技術手段向宏觀管理手段的轉變。

近年來，隨著政府投資體制改革的不斷推進，礦產資源規(guī)劃的地位與作用越來越重要，如何有效規(guī)范礦產資源規(guī)劃評審，提高規(guī)劃編制與實施水平，已經成為各級國土資源規(guī)劃管理部門亟待解決的問題。為加強和規(guī)范礦產資源規(guī)劃評審工作，自首輪礦產資源規(guī)劃編制伊始，各級國土資源管理部門積極探索，結合地方實際情況，采取多種形式，不斷創(chuàng)新和完善規(guī)劃評審的制度。從實際情況來看，雖然取得了一定的成效，但仍然存在體制不規(guī)范、制度不完善的種種現象。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，現行規(guī)劃評審管理制度的弊端日益凸顯，迫切需要探索一種既符合公共財政體制要求又符合我國社會主義市場經濟實際的規(guī)劃評審制度。

1 不同時期我國礦產資源規(guī)劃評審制度概況

1.1 首輪礦產資源規(guī)劃時期（1998-2007年）

1.1.1 規(guī)劃評審制度建設情況

首輪礦產資源規(guī)劃起始于1998年，隨著我國即將加入世界貿易組織，國際礦業(yè)形勢復雜多變，礦產資源勘查、開發(fā)與利用面臨著新的機遇與挑戰(zhàn)。由于該時期的資源利用和管理上還存在偏重微觀、忽視宏觀的現象，缺乏總體控制，且首輪礦產資源規(guī)劃正處于探索階段，對礦產資源規(guī)劃定位、擬解決問題、重點任務安排等尚不十分清晰，因此并未出臺相關文件對規(guī)劃評審的程序、有關要求等進行詳細規(guī)定。在實際操作過程中，按照《礦產資源規(guī)劃管理暫行辦法》（國土資發(fā)[1999]356號）文件規(guī)定執(zhí)行。即“組織編制本行政區(qū)的礦產資源總體規(guī)劃，經同級人民政府同意，報上一級人民政府地質礦產主管部門批準后實施”。

由于首輪礦產資源規(guī)劃編制主體為全國礦產資源規(guī)劃、省級礦產資源總體規(guī)劃。各?。▍^(qū)、市）國土資源主管部門結合地方實際情況，自行組織相關地勘單位、企事業(yè)單位等開展規(guī)劃編制工作，并在此基礎上按規(guī)定程序報批。

1.1.2 規(guī)劃評審特點

(1)審查內容以政策性審查為主。以省級礦產資源規(guī)劃為例，根據《省級礦產資源規(guī)劃審批辦法》（國土資發(fā)[2001]211號）文件規(guī)定，省級礦產資源規(guī)劃重點審查內容主要包括是否體現國家戰(zhàn)略、形勢分析是否科學合理、規(guī)劃目標是否符合實際、各重點任務設置是否系統(tǒng)全面、保障措施是否具有可操作性、相關附件是否規(guī)范等六大方面內容。除了重點任務設置中的規(guī)劃分區(qū)合理性審查具有較強的技術性外，其余多數內容為政策性審查。

(2)審查標準尚未統(tǒng)一。首輪礦產資源規(guī)劃編制的技術規(guī)范也有一定的探索性，規(guī)劃編制初期，省、市、縣三級規(guī)劃之間各自的定位缺乏明確的分工，上下一般粗；規(guī)劃目標體系中混合了政府執(zhí)行目標和社會指導性目標；礦山最小開采規(guī)模設定不夠科學，存在“一刀切”現象，脫離當地經濟社會發(fā)展的實際情況等種種問題，直接導致了評審標準的不一致性。

(3)規(guī)劃審查制度尚未建立。首輪規(guī)劃編制初期，礦產資源規(guī)劃編制和審批缺乏統(tǒng)一管理，還存在著規(guī)劃分散編制、多頭審批現象，一定程度上影響了我國礦產資源規(guī)劃工作的全面推進和規(guī)劃宏觀作用的有效發(fā)揮。同時，由于礦產資源規(guī)劃的法律地位尚不明確，規(guī)劃實施保障體系還不夠健全，規(guī)劃權威性未能得到充分體現，影響了規(guī)劃各項功能的發(fā)揮，也在一定程度上影響了規(guī)劃評審制度的建立健全。

從上可以看出，該時期的規(guī)劃評審工作尚未建立起科學評審的理念。值得一提的是，在首輪規(guī)劃編制過程中，浙江、山西、江蘇等省份探索啟動了規(guī)劃聽證制度，擴大公眾參與程度，也為提高規(guī)劃評審的科學性奠定了堅實的基礎。

1.2 第二輪礦產資源規(guī)劃時期（2008年以來）

為全面貫徹落實科學發(fā)展觀，促進資源利用方式的根本轉變，2006年，國土資源部印發(fā)《關于開展第二輪礦產資源規(guī)劃編制工作的通知》（國土資發(fā)[2006]255號），正式部署啟動第二輪礦產資源規(guī)劃編制工作。第二輪礦產資源規(guī)劃編制主體涉及“四級三類”，即“按行政層級分為國家級規(guī)劃、?。▍^(qū)、市）級規(guī)劃、市（設區(qū)市）級規(guī)劃和縣級規(guī)劃；按規(guī)劃對象和功能類別分為總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃”。

1.2.1 規(guī)劃評審制度建設情況

在首輪規(guī)劃評審工作的基礎上，規(guī)劃評審在相關制度建設方面取得了重要進展。

一是印發(fā)《省級礦產資源總體規(guī)劃成果要求》（國土資發(fā)[2007]230號）、《礦產資源規(guī)劃數據庫標準》（DZ/T 0226-2010）等文件，對規(guī)劃文本、附圖附表、數據庫建設等系列成果進行了明確規(guī)定，為各地規(guī)劃評審提供了技術標準和規(guī)范。

二是印發(fā)《關于做好省級礦產資源總體規(guī)劃審批工作的通知》（國土資發(fā)[2009]12號），對規(guī)劃評審的重點、審批流程等內容進行了詳細規(guī)定。

三是各地結合本地區(qū)實際情況，形成了具有地方特色的相關管理規(guī)定，如浙江省印發(fā)《關于做好礦產資源規(guī)劃評審工作的通知》（浙土資辦[2007]87號），對評審工作組織、評審的主要內容等進行了規(guī)定，建立了礦產資源規(guī)劃評審專家?guī)熘贫鹊?，使?guī)劃評審工作逐漸納入正軌。

通過系列配套制度建設，為規(guī)劃評審工作奠定了堅實的基礎。

1.2.2 規(guī)劃評審的特點

(1)規(guī)劃評審技術性大幅度增強。隨著規(guī)劃地位和作用的不斷提高，加強統(tǒng)一規(guī)劃、依據規(guī)劃規(guī)范礦產資源管理活動的共識逐步形成。規(guī)劃設定的準入門檻，尤其是規(guī)劃分區(qū)合理性、目標設定科學性、重點任務可操作性等技術性審查內容，以及各重大工程合理性論證等逐漸成為規(guī)劃評審的重點，對技術性審查工作提出了更高的要求。

(2)規(guī)劃評審工作量與日俱增。隨著規(guī)劃體系的建立健全，規(guī)劃編制任務與日俱增。據初步統(tǒng)計，第二輪規(guī)劃實施期間（2008年以來），全國共編制實施31個省級總體規(guī)劃、1700余個市、縣級規(guī)劃以及140余個專項規(guī)劃，在總量調控、布局優(yōu)化、資源配置和結構調整等方面發(fā)揮了重要的指導作用，進一步強化了礦產資源宏觀管理。

1.3 第三輪礦產資源規(guī)劃時期

黨的十八大提出了全面建成小康社會的宏偉目標和“五位一體”的總體布局，明確了穩(wěn)增長、調結構、促改革、轉方式的工作思路，為礦產資源管理和規(guī)劃工作明確了方向，提出了新的更高要求。鑒于我國的資源國情和稟賦條件，資源約束將長期存在，經濟長期較快發(fā)展導致的資源供需矛盾將更加突出，為了適應新形勢、新要求，必須從戰(zhàn)略和全局出發(fā)，統(tǒng)籌謀劃、科學編制實施新一輪規(guī)劃，為經濟社會全面可持續(xù)發(fā)展提供資源保障。

目前，第二輪礦產資源規(guī)劃即將到期，國土資源部正式部署啟動第三輪礦產資源規(guī)劃編制工作。結合礦產資源規(guī)劃體系建設的實際需求，按照《礦產資源規(guī)劃編制實施辦法》（國土資源部第55號令）的有關要求，亟待完善規(guī)劃評審制度，建立起科學、規(guī)范、符合社會主義市場經濟體制要求的礦產資源規(guī)劃評審體系，充分發(fā)揮規(guī)劃評審對規(guī)劃有效實施的指導和約束作用。

2 建立科學、規(guī)范的規(guī)劃評審制度意義重大

2.1 完善規(guī)劃評審制度是全面深化改革的現實需求

伴隨國家投資體制改革的全面深入，規(guī)劃的作用日益凸顯，已經成為統(tǒng)籌安排重大布局、合理使用各類政府投資資金的重要依據，也是政府行使礦產資源宏觀管理職能的重要行政許可事項。在我國傳統(tǒng)的規(guī)劃體制中，規(guī)劃管理部門既是決策者，又是執(zhí)行者，極易導致以行政指令代替科學決策的弊病。依法行政、簡政放權是社會主義市場經濟發(fā)展的必然要求，也是我國管理體制改革的必然選擇。從成熟的市場經濟國家規(guī)劃管理實踐來看，規(guī)劃的編制、審批、實施與監(jiān)督是嚴格分開的。

黨的十八屆三中全會明確提出“政府加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施，加強各類公共服務提供”等要求，進一步完善規(guī)劃評審制度，就是為了適應國家投資體制改革、政府職能轉變的客觀需求，轉變固有的規(guī)劃工作方式，實現規(guī)劃管理的技術性基礎工作與行政決策相分離，優(yōu)化政府機構職能配置和工作流程，提升政府決策能力和管理水平，推進政府決策的科學化、民主化，改進和提高政府服務水平。

2.2 完善規(guī)劃評審制度是提高工作效率的重要途徑

隨著礦產資源規(guī)劃地位的不斷提高，以及國土資源部第55號令中規(guī)定的“四級兩類”規(guī)劃體系的不斷健全，各?。▍^(qū)、市）、市、縣級礦產資源規(guī)劃，重點地區(qū)、重要礦種、大型盆地等專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，以及涉及礦產資源開發(fā)利用活動的相關行業(yè)規(guī)劃與日俱增，各地區(qū)的規(guī)劃審查工作量都將大幅度攀升。同時，隨著《礦產資源規(guī)劃編制實施辦法》的正式發(fā)布實施，明確了規(guī)劃年度實施、礦業(yè)權規(guī)劃審查、項目規(guī)劃審查以及規(guī)劃的評估、修改和調整等一系列實施管理制度。今后技術層面的工作量將大幅度增加，迫切需要出臺配套制度、配備專門力量組織開展上述工作。

2.3 完善規(guī)劃評審制度是強化技術支撐的必然要求

隨著礦產資源規(guī)劃編制理論與實踐的不斷深入，規(guī)劃內涵也越來越廣，涉及資源勘查開發(fā)、土地復墾、礦山地質環(huán)境治理恢復等方方面面，技術性要求也越來越強。更好地適應新形勢、新要求，亟待加強技術支撐，充分體現各方面的合理訴求，提高規(guī)劃實施的可操作性。建立科學完善的評審制度，有利于強化規(guī)劃技術力量，形成穩(wěn)定的高素質評審隊伍，提高審查工作的質量和效率，提升規(guī)劃編制與實施的科學性。

3 基于市場條件下的規(guī)劃評審制度初探

3.1 明確規(guī)劃評審的地位與作用

隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善，規(guī)劃評審逐漸擔負起了規(guī)劃編制與規(guī)劃審批之間的橋梁作用。對于礦產資源規(guī)劃而言，規(guī)范評審是保證規(guī)劃有效實施的重要舉措，依靠完善的規(guī)劃審查制度，充分發(fā)揮專家評審的作用，發(fā)現并彌補規(guī)劃編制過程中的不足，為規(guī)劃審批奠定基礎。由此可見，規(guī)劃評審既是規(guī)劃的前置性審批，也是規(guī)劃編制的延伸和拓展，是規(guī)劃形成過程中不可或缺的環(huán)節(jié)，起到了承上啟下的作用。因此，建議從法律上明確規(guī)劃評審的地位與作用，在《礦產資源法》修改過程中，除了對規(guī)劃應有獨立篇章外，還應對規(guī)劃評審提出明確要求，用具體條款對規(guī)劃評審的作用、操作流程等內容做出明確規(guī)定，使規(guī)劃評審能有法可依。

3.2 健全評審機構及相關職責

一是組建相對獨立的機構負責和開展具體審查工作。規(guī)劃評審的重要性與獨特地位，決定了不能由規(guī)劃實施涉及到的利益單位來組織評審，而應當由與規(guī)劃實施沒有直接利益關系、熟悉礦產資源規(guī)劃相關法律法規(guī)、了解規(guī)劃編制與審批重點的第三方機構開展，以體現規(guī)劃評審的客觀性、公正性。

二是明確評審機構的具體工作流程、職責范圍等。除了組建相對獨立的評審機構以外，還需要對其具體職責范圍、評審工作流程等內容進行界定，并接受社會的監(jiān)督，使規(guī)劃評審工作做到有章可循、公開透明。

3.3 加強規(guī)劃評審全過程的制度建設

完善的規(guī)章制度，是確保礦產資源規(guī)劃成果質量的有效保障。因此，迫切需要提高規(guī)劃編制隊伍專業(yè)技術水平，以及相關規(guī)章制度的建設。

一是進一步加強礦產資源規(guī)劃編制與實施的理論研究，適時出臺《礦產資源規(guī)劃編制單位資質認定暫行辦法》等，全面提高和規(guī)范礦產資源規(guī)劃編制與評審隊伍的理論修養(yǎng)和專業(yè)技術水平。定期舉辦規(guī)劃編制技術培訓，統(tǒng)一標準，提高編制評審能力和水平。

二是編制出臺《礦產資源規(guī)劃評審管理辦法》、《礦產資源規(guī)劃評審操作規(guī)程》等配套文件，健全和完善規(guī)劃評審規(guī)章制度和操作規(guī)程，規(guī)范和約束評審行為，使評審工作有章可循。適時建立規(guī)劃審核、復核、復審的評審內控機制，對評審工作實行全過程監(jiān)管，規(guī)范評審程序和要求，提高評審質量。

三是建立規(guī)劃編制的公開招標、競標制度。鑒于目前規(guī)劃編制基本上是通過委托等形式開展，為提高規(guī)劃的可操作性、減少人為干擾，建議根據規(guī)劃類型、涉及內容等，建立公開的招標競標機制，讓真正具有實力的規(guī)劃編制單位參與到規(guī)劃編制過程中來，以提高礦產資源規(guī)劃的成果質量。

3.4 強化規(guī)劃評審專家責任制度

規(guī)劃評審應對建立完善的專家?guī)?，將本行業(yè)內知名專家以及大專院校、科研院所中能對礦產資源規(guī)劃編制實施工作提出權威性建議的科研骨干納入專家?guī)?，充分發(fā)揮專家的技術優(yōu)勢。同時，要實行專家負責制，負責從規(guī)劃評審、實施、評估的全過程監(jiān)督管理。

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[7]國土資源部.關于印發(fā)《礦產資源規(guī)劃管理暫行辦法》的通知(國土資發(fā)1999第356號)[Z].北京:國土資源部,2000.

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