胡 斌

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

整個(gè)海洋法律制度的發(fā)展史可以說就是一部海運(yùn)國與沿海國之間管轄權(quán)利擴(kuò)張與限制的斗爭史。前者試圖保護(hù)本國的海運(yùn)利益，而后者則試圖保護(hù)它們的海洋環(huán)境以及航運(yùn)安全免受某些低標(biāo)準(zhǔn)船舶的不利影響。在船舶管轄權(quán)競爭中，港口國往往只是扮演著一種極其邊沿的角色。大部分情況下，港口國管轄只是沿海國加強(qiáng)其船舶管轄的輔助和補(bǔ)充。然而，近年來，沿海國發(fā)現(xiàn)，港口國基于其特殊地理位置而在習(xí)慣國際法以及國際海洋法律制度中享有一種有別于沿海國的特殊法律地位。其中，港口國的港口準(zhǔn)入權(quán)以及港口準(zhǔn)入條件設(shè)定權(quán)不僅可以成為沿海國船舶管轄的補(bǔ)充，在一定條件下，甚至可以作為擴(kuò)張沿海國管轄權(quán)的重要手段。面對(duì)船旗國管轄的“失靈”；以及沿海國船舶管轄權(quán)在《聯(lián)合國海洋法公約》(UNCLOS)分區(qū)管轄制度中受到種種限制的現(xiàn)狀，越來越多的沿海國開始利用港口準(zhǔn)入權(quán)，將符合本國利益的船舶安全、船舶污染標(biāo)準(zhǔn)和要求設(shè)定為船舶進(jìn)入其港口的條件，迫使外國船舶適用高于一般國際標(biāo)準(zhǔn)的船舶標(biāo)準(zhǔn)和要求；同時(shí)，這些單邊港口標(biāo)準(zhǔn)往往會(huì)擴(kuò)張適用于外國船舶在沿海國管轄海域以外的行為，進(jìn)而構(gòu)成一種域外管轄。這種沿海國利用港口國特殊法律地位而單方面擴(kuò)張其管轄權(quán)的行為究竟會(huì)對(duì)國際海洋法律制度造成什么樣的影響也因此成為了未來國際社會(huì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的問題之一。

一、“港口準(zhǔn)入權(quán)”：對(duì)港口國船舶管轄權(quán)的再審視

外國船舶“進(jìn)入一國港口”究竟是習(xí)慣國際法賦予商船的權(quán)利，還是基于港口國的許可？對(duì)于這一問題，20世紀(jì)50年代學(xué)術(shù)界和國際法實(shí)踐中曾有過激烈的爭論。

(一)“港口準(zhǔn)入”的權(quán)利與義務(wù)之爭

今天看來，“港口準(zhǔn)入權(quán)”，毫無疑問，系指港口國基于領(lǐng)土主權(quán)準(zhǔn)許外國商船進(jìn)入本國港口的權(quán)利。然而，曾幾何時(shí)，很多學(xué)者、甚至國際法院的實(shí)踐都持相反立場。在他們看來，進(jìn)入一國港口是所有商船基于習(xí)慣國際法而享有的基本權(quán)利。1958年SaudiArabiav.Aramco案中，國際法院就認(rèn)為，根據(jù)國際法原則，每個(gè)國家的港口必須向外國船舶開放，非基于本國核心利益不得關(guān)閉港口*參見Saudi Arabia v. Arabian American Oil Company(Aramco)(1958)27 ILR 17，212。。此后，相當(dāng)一部分國際法學(xué)者對(duì)這一立場表示了支持。[1]美國1987年《對(duì)外關(guān)系法重述》甚至也肯定了這一觀點(diǎn)。[2]在持肯定觀點(diǎn)的學(xué)者看來，“促進(jìn)國際商業(yè)貿(mào)易及交流”是國際社會(huì)成員的普遍義務(wù)。航行自由是貿(mào)易自由的根本保障，而港口自由是航行自由的要義，[3]而沒有港口準(zhǔn)入自由的航行自由實(shí)際上沒有任何意義。[4]然而，隨后幾十年中，國際法院這一立場卻被逐漸拋棄，越來越多的學(xué)者認(rèn)為，無論是UNCLOS有關(guān)港口管轄的規(guī)定還是之后的法院判例都表明，港口國有權(quán)拒絕外國商船進(jìn)入本國港口；有權(quán)基于自身認(rèn)為合適的理由關(guān)閉或開放本國港口。[5]確實(shí)，“外國商船有進(jìn)入一國港口的權(quán)利”這一習(xí)慣國際法的存在并沒有足夠的證據(jù)(國家實(shí)踐和法律確信方面的證據(jù))來加以證明。相反，港口國港口準(zhǔn)入權(quán)卻為包括UNCLOS在內(nèi)的一些國際公約所認(rèn)可；大量雙邊通商航海協(xié)定的存在從另一側(cè)面也證明了這一點(diǎn)。當(dāng)然，港口國港口準(zhǔn)入權(quán)并不是不存在任何限制。如特殊情況下，對(duì)遇難船舶進(jìn)入港口避難的請(qǐng)求，原則上港口國不應(yīng)拒絕*當(dāng)然，這只是一種原則上的規(guī)定。當(dāng)遇難船舶進(jìn)入沿海國內(nèi)水或港口會(huì)給沿海國帶來環(huán)境或其他安全損害或損害威脅時(shí)，沿海國仍有權(quán)拒絕該船舶進(jìn)入其內(nèi)水或港口。。[6]此外，如果港口國與其他國家就港口準(zhǔn)入訂立了雙邊或多邊協(xié)定，其港口準(zhǔn)入權(quán)的行使自然也受這些條約具體規(guī)定的約束。

與港口準(zhǔn)入權(quán)相關(guān)的另外一個(gè)概念是所謂的港口準(zhǔn)入條件。既然港口國有幾乎不受限制的港口準(zhǔn)入權(quán)，那么邏輯上其當(dāng)然也有權(quán)就外國商船進(jìn)入本國港口設(shè)定準(zhǔn)入條件。

(二)UNCLOS關(guān)于港口準(zhǔn)入的規(guī)定

對(duì)于港口國管轄，UNCLOS有意采取了一種模糊的態(tài)度。公約并未像對(duì)待船旗國管轄和沿海國管轄一樣對(duì)其做出綜合和全面的規(guī)定，而是有意留待其他國際法來解決，[7]從而形成了所謂的港口國剩余管轄權(quán)(residential jurisdiction)。這種剩余管轄權(quán)(剩余權(quán)利)的產(chǎn)生，實(shí)質(zhì)上是國際公約訂立過程中各國利益相互折衷和妥協(xié)的產(chǎn)物。[8]縱觀UNCLOS，公約對(duì)港口國管轄及其主要權(quán)利內(nèi)容——港口準(zhǔn)入只作了極為有限的規(guī)定，而且這些規(guī)定往往與沿海國管轄規(guī)定雜糅在一起。具體而言，公約有關(guān)港口準(zhǔn)入的規(guī)定主要體現(xiàn)在第25(2)條和第211(3)條。公約第25(2)條規(guī)定，當(dāng)外國商船駛往一國內(nèi)水或?？績?nèi)水外港口時(shí)，沿海國有權(quán)采取必要步驟(necessary steps)，以防止對(duì)準(zhǔn)許該船駛往內(nèi)水或?？扛劭跅l件的任何破壞。盡管公約采用了“必要”這樣的措辭，但何謂“必要”，公約并未作出解釋。鑒于港口以及內(nèi)水屬于一國絕對(duì)領(lǐng)土主權(quán)的范圍，因此，多數(shù)認(rèn)為，這里所謂的“必要”實(shí)際上并未對(duì)港口國港口準(zhǔn)入條件的設(shè)定進(jìn)行任何實(shí)質(zhì)性限制，最多只是受到“權(quán)利不得濫用”的習(xí)慣法約束。

公約第211(3)條也涉及有關(guān)港口準(zhǔn)入的規(guī)定。根據(jù)該款，各國有權(quán)制訂有關(guān)防止、減少和控制海洋環(huán)境污染的特別規(guī)定(particular requirement)作為外國船舶進(jìn)入其港口或內(nèi)水或在其岸外設(shè)施?？康臈l件，唯一限制在于該國應(yīng)將這種港口立法妥為公布并通知主管國際組織[通常也就是國際海事組織(IMO)]。Malenaar認(rèn)為，該款“特別”規(guī)定中“特別”措辭暗示，與沿海國在領(lǐng)海對(duì)船舶的管轄受到商船無害通過權(quán)限制以及在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)(EEZ)進(jìn)行有關(guān)防止船舶污染海洋的立法受“最高標(biāo)準(zhǔn)”限制*根據(jù)UNCLOS第211(5)條，沿海國可對(duì)其EEZ制定法律和法規(guī)，以防止、減少和控制船舶的污染。但這種法律和法規(guī)應(yīng)符合主管國際組織或一般外交會(huì)議制訂的一般接受的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。因此，根據(jù)該條，沿海國可以就船舶在本國EEZ的污染行為進(jìn)行立法，但這種立法有一個(gè)上限，即只能與一般接受的國際標(biāo)準(zhǔn)保持一致；這與UNCLOS有關(guān)船旗國船源污染管轄權(quán)的規(guī)范管轄規(guī)定恰好相反，對(duì)于船旗國有關(guān)船源污染的規(guī)范管轄，UNCLOS規(guī)定其國內(nèi)法律和法規(guī)應(yīng)至少符合一般接受的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。因此，對(duì)于一般接受的國際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則而言，對(duì)于沿海國而言是一種“最高標(biāo)準(zhǔn)”，而對(duì)于船旗國而言，則是一種“最低標(biāo)準(zhǔn)”。相比， 港口國可以采取高于 “一般接受的/正常的 (normal)國際標(biāo)準(zhǔn)”作為船舶進(jìn)入本國該港口的條件。[9]

(三)沿海國船舶管轄權(quán)的局限與港口國剩余管轄權(quán)的發(fā)掘

就傳統(tǒng)海洋法有關(guān)船舶管轄制度安排來看，其關(guān)注的焦點(diǎn)集中在沿海國與船旗國之間有關(guān)管轄權(quán)利、義務(wù)以及責(zé)任的平衡上。盡管第三次聯(lián)合國海洋法會(huì)議之后，沿海國有關(guān)船舶污染等方面的管轄權(quán)利有所增加，但為了確保航行自由，船旗國管轄仍被放在最基礎(chǔ)性的位置。在船舶污染與航行安全立法規(guī)制方面，沿海國行使管轄權(quán)時(shí)仍受諸多限制。在領(lǐng)海，沿海國制訂本國海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)時(shí)要受到外國船舶無害通過權(quán)的限制；在EEZ，沿海國雖然有一定的規(guī)范管轄權(quán)，然而根據(jù)UNCLOS，其船源污染立法規(guī)范必須與一般接受的國際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則保持一致，即受到上述所謂的“最高標(biāo)準(zhǔn)”的限制；對(duì)于公海上航行的外國船舶，沿海國更無權(quán)利進(jìn)行管轄。沿海國船舶管轄、尤其是規(guī)范管轄權(quán)受到限制的狀況使得越來越多的沿海國將注意力轉(zhuǎn)移到對(duì)港口國剩余管轄權(quán)利的發(fā)掘，希望藉此擴(kuò)大其對(duì)外國船舶的管轄權(quán)，更好地維護(hù)本國海洋環(huán)境與安全利益。

在沿海國看來，既然習(xí)慣國際法以及UNCLOS均未就港口國設(shè)置任何實(shí)質(zhì)性的限制，那么沿海國完全可以充分利用這種剩余的管轄權(quán)利，將符合本國利益的海洋環(huán)境與安全政策寓于港口準(zhǔn)入條件，適用于所有申請(qǐng)進(jìn)入其港口的船舶。在這種情況下，沿海國不僅可以根據(jù)本國需要制訂較一般接受的國際標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格的船舶標(biāo)準(zhǔn)；還可以就尚不存在國際標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則的領(lǐng)域制訂國內(nèi)規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)，并將上述標(biāo)準(zhǔn)作為港口準(zhǔn)入條件。此外，面對(duì)沿海國管轄地域范圍受到國際海洋法限制的狀況，港口國甚至可以將上述港口立法擴(kuò)張適用于沿海國管轄以外的海域。如港口國可以要求外國船舶全程維持某種排放水平，或者保持某一設(shè)備的運(yùn)作。[10]盡管港口國不可能就外國船舶域外行為派出本國執(zhí)法力量域外執(zhí)法，但其完全可以采取一種“守株待兔”的方式，等待外國商船進(jìn)入本國港口。一旦船舶進(jìn)入港口就意味著船舶已經(jīng)認(rèn)可和接受港口國法律，即使這些法律較一般接受的國際規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)厲，或涉及到對(duì)外國船舶域外行為的管轄。美國著名法官馬歇爾認(rèn)為，進(jìn)入港口的外國船舶對(duì)港口國法律存在“暫時(shí)的效忠義務(wù)”*參見The Schooner Exchange v. M'Faddon & Others,II U.S. (7 Cranch) 116,144 (1812).Para.144-46。。有學(xué)者甚至認(rèn)為，即使是外國軍艦和政府公務(wù)船舶在一國港口的豁免例外也不是絕對(duì)的，在他看來，只要港口國愿意，這種豁免例外也是可以拋棄的。[11]這種觀點(diǎn)所強(qiáng)調(diào)的也就是港口國基于領(lǐng)土主權(quán)對(duì)港口管制權(quán)力的獨(dú)立性和壟斷性。此外，從實(shí)踐來看，相較于行使沿海國管轄，等待船舶進(jìn)入本國港口再執(zhí)行相關(guān)法律也遠(yuǎn)比派出本國執(zhí)法力量去海上執(zhí)行法律更為便利、安全和有效。[12]

二、港口準(zhǔn)入條件設(shè)定：沿海國船舶管轄權(quán)擴(kuò)張新路徑

如上所述，隨著沿海國對(duì)海洋環(huán)境問題的日益關(guān)注，港口國剩余管轄權(quán)利正日益為部分沿海國所重視。在船舶安全、船舶污染防治以及公海漁業(yè)資源保護(hù)等方面，沿海國都在積極擴(kuò)張其管轄。誠如克勞佛所言，“(港口國)管轄不再單純用于執(zhí)行區(qū)域內(nèi)的民事和刑事法律，在國際規(guī)制領(lǐng)域，港口國管轄正日益扮演著一個(gè)更為積極的角色”。[13]

(一)船舶安全

船舶安全是船舶管理的重要內(nèi)容，也是沿海國積極利用港口國剩余管轄權(quán)利進(jìn)行管轄擴(kuò)張的重要領(lǐng)域。比較典型的有1995年由歐洲八國訂立的《斯德哥爾摩協(xié)定》以及2004年《荷蘭外國船舶法》有關(guān)船舶安全的規(guī)定。1995年，在IMO拒絕瑞典、愛沙尼亞、冰島等國家關(guān)于修訂《海上人命安全公約》(SOLAS)有關(guān)船舶安全標(biāo)準(zhǔn)的提案后，歐洲八國自行簽訂了《斯德哥爾摩協(xié)定》，協(xié)定在SOLAS 90的基礎(chǔ)上強(qiáng)化了對(duì)滾裝船船舶安全標(biāo)準(zhǔn)的要求。根據(jù)協(xié)定，當(dāng)汽車甲板進(jìn)水深度超過50厘米時(shí)，所有在上述八國港口從事滾裝船運(yùn)輸?shù)拇氨仨毾鄳?yīng)提高船舶防傾覆的安全標(biāo)準(zhǔn)*參見Agreement Concerning Specific Stability Requirements for Ro-Ro Passenger Ships Undertaking Regular Scheduled International Voyages between or to or from Designated Ports in North West Europe and the Baltic Sea, 1996(Stockholm Agreement, 1996). Annex 2。。2004年，荷蘭頒布了《外國船舶法》。根據(jù)該法案，所有試圖進(jìn)入荷蘭港口的外國船舶都必須滿足歐盟設(shè)定的海事安全標(biāo)準(zhǔn)，即使這些標(biāo)準(zhǔn)較SOLAS的同類規(guī)定更為嚴(yán)格*參見Foreign ships Act. Staatsblad 2004：Article 349 & 553。。

船舶安全當(dāng)然也包括船上乘客的安全。在國際郵輪協(xié)會(huì)的推動(dòng)和游說下，2010年，美國國會(huì)通過了旨在促進(jìn)郵輪乘客安全和安保的《郵輪安保和安全法案》。法案同樣利用港口國地位對(duì)郵輪安全和安保標(biāo)準(zhǔn)方面進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定。法案要求所有定期進(jìn)入美國港口的郵輪，不論該船是否為美國本國船舶，都必須在船舶安保裝備和人員配備上仿照美國酒店設(shè)施的要求加強(qiáng)船舶安全和安保。在船舶安保裝備方面，法案要求郵輪乘客房間必須安裝窺視孔和延時(shí)電子門鎖；客艙必須安裝符合法案規(guī)定數(shù)量的攝像頭；同時(shí)，郵輪欄桿高度不得少于42英寸*參見46 USC 3507(a)(1)(A)。。在人員配備上，法案要求郵輪醫(yī)務(wù)人員必須滿足一定學(xué)歷和執(zhí)業(yè)資格要求，并受過應(yīng)對(duì)性侵犯案件的培訓(xùn)等*參見46 USC 3507(d)。。在船舶操作方面，法案甚至就郵輪船員進(jìn)入旅客艙房的行為從立法高度進(jìn)行了程序性的規(guī)定*參見46 USC 3507(f)。。

(二)船舶污染

通過規(guī)范船舶結(jié)構(gòu)、裝備以及船舶操作等避免船舶航行和操作過程中污染事故或污染行為的發(fā)生是國際社會(huì)，尤其是沿海國關(guān)注的重點(diǎn)。1989年，“Exxon”油污事故發(fā)生后，在國際社會(huì)缺乏相應(yīng)油輪環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的情況下，美國單方面就油輪結(jié)構(gòu)及裝備進(jìn)行了立法，即《1990年美國油污法》。該法規(guī)定，所有進(jìn)入或試圖進(jìn)入美國港口的船舶必須滿足雙殼油輪的要求*參見Oil Pollution Act, §2701-2761。。2002年“Prestige”油污事故發(fā)生后，歐盟向IMO建議修改《防止船舶污染海洋公約》(MARPOL 73/78)有關(guān)規(guī)定，加速單殼油輪的淘汰，并立即禁止運(yùn)輸重油的單殼油輪繼續(xù)從事國際海上運(yùn)輸。IMO海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)(MEPC)2003年對(duì)此做出了回應(yīng)，但認(rèn)為在做出最終決定之前需進(jìn)一步調(diào)查。然而，歐盟并未等待IMO/MEPC所謂的最終決定，而是在同年頒布了第417/2003/EC號(hào)指令，以單方面的港口立法禁止了所有運(yùn)輸重油的單殼油輪進(jìn)入歐盟成員國港口*參見Regulation(EC) No.41/2002 of 18 February 2002 “on the accelerated phasing-in of double hull or equivalent design requirements for single hull oil tankers”, as amended by Regulation (EC) No. 1726/2003 of 22 July 2003.Art 1。。

在船舶大氣污染方面，歐盟1999/32/EC指令的2005年修正案是歐盟利用港口國剩余管轄權(quán)強(qiáng)化其單邊船舶環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的另一例單邊措施。根據(jù)該指令2005年修正案，所有在歐盟成員國港口間從事定期旅客運(yùn)輸船舶的艙載燃油含硫量不得超過1.5%；而?？繗W盟成員國港口的船舶則不得使用含硫量超過0.1%燃油*參見Council Directive 2005/33/EC of July 2005 amending Directive 1999/32/EC of 26 April 1999 “relating to a reduction in the sulphur content of certain liquid fuels and amending Directive 93/12/EEC”. Art 4(4), (5)and 4b(1)。。在船舶氮氧化物排放方面，2006年瑞典環(huán)境上訴法院的一份判決也暗示歐盟未來也將同樣對(duì)船舶氮氧化物排放采取更為嚴(yán)格的單邊排放標(biāo)準(zhǔn)。在該案中，上訴法院判決指出，無論是MARPOL 73/78還是UNCLOS都沒有限制港口國對(duì)外國船舶裝備進(jìn)行更為嚴(yán)格的要求，以減少氮氧化物排放，因此，在不違反歐盟成員國國內(nèi)環(huán)境立法，并在遵守非歧視原則的前提下，歐盟或歐盟成員國可以要求所有申請(qǐng)進(jìn)入歐盟成員國港口的船舶裝備較MARPOL 73/78規(guī)定更為嚴(yán)格的氮氧化物減排裝置*參見Case No. M8471-03, Judgmentof 24 May 2006。。

在海運(yùn)減排方面，在2010年將國際航空納入其碳排放交易體系(ETS)之后，從歐盟委員會(huì)提案*參見EC Directive 2009/29/EC。以及歐盟委托的相關(guān)研究機(jī)構(gòu)所提交的報(bào)告*參見Technical Support for European Action to Reducing Greenhouse Gas Emissions from International Maritime Transport. Tender DG ENV.C3/ATA/2008/0016。來看，歐盟很可能對(duì)海運(yùn)碳排放采取類似措施——將涉歐海運(yùn)也納入到歐盟ETS中。屆時(shí)，所有進(jìn)入歐盟港口的船舶將為其全部航程的碳排放在歐盟購買相應(yīng)的排放配額，否則將被禁止進(jìn)入歐盟港口。與傳統(tǒng)的港口國船舶排放要求相比，歐盟ETS最大的區(qū)別在于，歐盟海運(yùn)ETS并不會(huì)對(duì)船舶在操作或裝備上做出任何特殊規(guī)定，而只是要求申請(qǐng)進(jìn)入歐盟港口的船舶就其全程碳排放向歐盟獲取相應(yīng)的排放配額。但無論如何，如果未來歐盟海運(yùn)ETS要求外國船舶就其全部航程的碳排放向歐盟獲取相應(yīng)碳排放配額，那么第三國船舶在歐盟成員國領(lǐng)海以外——公海以及第三國領(lǐng)海的排放也將被納入歐盟ETS，如此一來，歐盟海運(yùn)ETS將構(gòu)成一種域外管轄，有違反國際法上領(lǐng)土主權(quán)原則和公海航行自由原則的嫌疑。為避免上述情形的出現(xiàn)，由歐盟委員會(huì)委托就歐盟海運(yùn)減排政策進(jìn)行研究的名為“環(huán)境虔誠”(Committed to the Environment，CE Delft)的荷蘭智庫*智庫主頁網(wǎng)址為http://www.cedelft.eu/ce/mission/268。建議，既然習(xí)慣國際法和UNCLOS都未對(duì)港口國港口準(zhǔn)入權(quán)進(jìn)行任何實(shí)質(zhì)性限制，因此未來歐盟可以將參與歐盟海運(yùn)ETS作為外國船舶進(jìn)入歐盟成員國港口的條件，從而規(guī)避上述違法性問題。[14]

(三)公海非法捕撈

20世紀(jì)90年代以來，公海非法捕魚問題一直是國際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。然而，在經(jīng)歷了十多年的發(fā)展后，公海上非法捕魚現(xiàn)象仍非常嚴(yán)重。原因在于，當(dāng)前規(guī)制公海非法捕魚行為仍主要依靠船旗國管轄。沿海國管轄以及港口國控制雖然得到了一定程度的強(qiáng)化，但公海上船舶由船旗國專屬管轄仍是國際海洋法堅(jiān)持的基本原則，然而，由于“方便旗”的泛濫、船旗國管理能力有限等問題的存在，船旗國專屬管轄制度在防止公海非法捕撈問題上的效果并不明顯，公海漁業(yè)資源濫捕情勢并未得到根本扭轉(zhuǎn)。在這種情況下，沿海國也開始利用港口國的地位對(duì)外國漁船的非法捕撈行為進(jìn)行規(guī)制。

當(dāng)然，與上述案例不同，就港口國對(duì)公海非法捕魚船舶的港口國管轄權(quán)，《聯(lián)合國漁業(yè)種群協(xié)定》有相對(duì)明確的規(guī)定。公約第23條規(guī)定，港口國有權(quán)利和責(zé)任根據(jù)國際法，就促進(jìn)次區(qū)域、區(qū)域以及全球范圍內(nèi)有關(guān)漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理采取措施。只要這些措施不構(gòu)成對(duì)任何國家船舶的歧視。同時(shí)，該條第2款還以非詳盡列舉的方式指出了港口國一般而言可以采取的執(zhí)行措施，包括對(duì)進(jìn)入該國港口的漁船的文件、漁具和漁獲情況的檢查；當(dāng)港口當(dāng)局認(rèn)為某外國籍漁船損害了有關(guān)公海漁業(yè)資源保護(hù)的次區(qū)域、區(qū)域以及全球性措施的有效性時(shí)，港口國可以授權(quán)港口當(dāng)局禁止該船靠岸和轉(zhuǎn)運(yùn)。2010年國際糧農(nóng)組織通過的《港口國預(yù)防、制止和消除非法、未報(bào)告、未管制捕魚的措施協(xié)定》更要求外籍漁船入港前對(duì)捕魚活動(dòng)進(jìn)行報(bào)告，供沿海國判斷其是否從事了非法捕撈作業(yè)；如果申請(qǐng)進(jìn)入港口的船舶有從事非法、不報(bào)告和未管制捕魚或支持此類捕魚的相關(guān)活動(dòng)，締約方應(yīng)拒絕該船進(jìn)入其港口*參見Agreementon Port State Measures to Prevent, Deterand Eliminate Illegal, Unreportedand Unregulated Fishing, Article.8,9。。

上述港口國管轄權(quán)的擴(kuò)張主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，單方面提高船舶標(biāo)準(zhǔn)。利用港口國的剩余管轄權(quán)利，沿海國巧妙規(guī)避了國際“最高標(biāo)準(zhǔn)”的限制，在船舶安全、船舶裝備和結(jié)構(gòu)上采取遠(yuǎn)比MARPOL 73/78、《海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國際公約》(STCW)、SOLAS等公約更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。如歐盟在船載燃油硫含量的規(guī)定就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了MARPOL 73/78附件VI的要求*MARPOL 73/78Annex VI對(duì)船舶使用的任何燃油的硫含量規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)為不得超過4.5%m/m，歐盟有關(guān)入港船舶燃油硫含量的要求為1.5%m/m，顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于MARPOL 73/78的規(guī)定。。第二，在沒有相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則的情況下，利用港口國法律地位，將一些新的船舶安全或環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為船舶進(jìn)入本國港口的條件。如歐盟海運(yùn)ETS對(duì)船舶碳排放方面的要求以及《美國郵輪安保與安全法案》對(duì)郵輪安全方面的要求，這些都是目前國際法律制度尚未涉及的領(lǐng)域。第三，將港口國國內(nèi)立法域外適用。如歐盟海運(yùn)ETS對(duì)外國船舶全程海運(yùn)碳排放的配額要求以及《美國郵輪安保與安全法案》對(duì)船舶操作行為的要求，都分別擴(kuò)張適用到了歐盟成員國以及美國主權(quán)權(quán)利范圍以外的海域。對(duì)于國際貿(mào)易上的“綠色壁壘”，WTO/GATT體系內(nèi)已逐漸發(fā)展出了相應(yīng)的合法性判斷規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。然而，對(duì)于沿海國利用港口國剩余管轄權(quán)利而建立的海運(yùn)“綠色壁壘”，國際海洋法不僅未能提出解決方案，相反，在類似上述有關(guān)制止公海非法捕撈的國際協(xié)定中，港口國的這種擴(kuò)張主義卻在一定程度上為國際社會(huì)所肯定。

三、權(quán)利失衡：“港口準(zhǔn)入權(quán)”濫用對(duì)航行自由原則的挑戰(zhàn)

港口國船舶管轄權(quán)利的擴(kuò)張，盡管從某種意義上說，是港口國/沿海國對(duì)當(dāng)前國際海洋船舶管轄制度中存在的不足所做出的一種“應(yīng)激反應(yīng)”。但港口國管轄權(quán)的濫用也會(huì)給當(dāng)前國際船舶管轄法律制度體系以及未來國際船舶統(tǒng)一立法進(jìn)程造成沖擊和影響，最終損害航行自由這一國際海洋法律制度最根本的原則。

(一)架空船旗國管轄

港口國立法的域外適用，進(jìn)一步壓縮了船旗國的船舶管轄權(quán)。盡管港口國一般聲稱其管轄權(quán)是基于屬地原則，并不存在域外管轄的情況。但事實(shí)上，在很多情況下，其更為嚴(yán)格的船舶操作與安全規(guī)范的適用范圍已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了沿海國管轄海域。港口國上述實(shí)踐，無論是針對(duì)船舶本身構(gòu)造、裝備等，還是針對(duì)船舶操作的特殊要求，實(shí)際上都或多或少具有一定程度的域外效力。就港口國有關(guān)船舶結(jié)構(gòu)、設(shè)計(jì)、裝備以及人員配置(CDEM)等船舶條件的國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)而言，盡管表面上外國船舶只需要在進(jìn)入港口當(dāng)時(shí)符合條件即可。然而，這些標(biāo)準(zhǔn)不可能在船舶航程中隨意改變，也因此港口國這種更為嚴(yán)格的船舶條件要求也就具有了域外效力。[15]如上述美國和歐盟等對(duì)油輪的港口準(zhǔn)入條件設(shè)定。雖然美國及歐盟僅僅要求外國油輪在進(jìn)入港口時(shí)具備雙殼輪特征，但實(shí)際上油輪在美國或歐盟管轄海域以外航行時(shí)也不可能將船體結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換為單殼輪或其他形式。如果說因關(guān)涉到船舶條件而具有域外效果只是一種“意外”(incident)的話，[16]那么當(dāng)港口國以外國船舶在沿海國管轄海域外必須從事某種船舶操作作為其進(jìn)入港口的條件時(shí)，這種“長臂管轄”則顯然是有意為之了。港口國管轄權(quán)的域外擴(kuò)張直接導(dǎo)致的后果是港口國與船旗國在管轄權(quán)上的重疊與競合，并在實(shí)質(zhì)上架空了國際社會(huì)長期以來遵循的船旗國專屬管轄制度。因?yàn)楸M管理論上外國商船可以選擇不進(jìn)入那些采取嚴(yán)格港口準(zhǔn)入條件的沿海國港口，但船舶的港口選擇權(quán)實(shí)際取決于國際貿(mào)易關(guān)系，如果只是一個(gè)國際貿(mào)易水平較低的國家將某種更為嚴(yán)格船舶標(biāo)準(zhǔn)或要求作為港口準(zhǔn)入條件，那么貨主為避免運(yùn)費(fèi)成本增加，確實(shí)可以“用腳投票”，選擇在其他國家港口進(jìn)行貿(mào)易，但如果采取嚴(yán)格港口準(zhǔn)入條件的國家恰恰是歐盟、美國等貿(mào)易大國或區(qū)域組織，外國船舶可能就很難再選擇逃避了。當(dāng)然，外國船舶也可以選擇在臨近國家轉(zhuǎn)運(yùn)貨物，然而，轉(zhuǎn)運(yùn)成本同樣也是外國船舶考慮是否用這種手段規(guī)避這些國家和地區(qū)嚴(yán)格港口準(zhǔn)入條件的重要因素。在這種情況下，船旗國對(duì)本國船舶有關(guān)船舶安全、海洋環(huán)境等方面的標(biāo)準(zhǔn)和要求，實(shí)際上因此而屈從于船舶目的港的標(biāo)準(zhǔn)和要求。

(二)削弱國際統(tǒng)一立法

港口國利用港口準(zhǔn)入權(quán)擴(kuò)張其管轄權(quán)的另一個(gè)后果是對(duì)國際船舶統(tǒng)一立法的削弱。對(duì)全球海運(yùn)以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理可以提高航運(yùn)業(yè)的效率，因?yàn)閺氖聡H海運(yùn)的船舶在船舶裝備、船舶操作等方面可以因此而獲得明確的、全球統(tǒng)一適用的法律規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的指引。然而，當(dāng)某些國家利用本國的經(jīng)濟(jì)和政治影響力采取單邊主義行動(dòng)時(shí)，由全球統(tǒng)一立法而帶來的法律適用的明確性也因此不復(fù)存在。其他國家的船舶為了能夠在這些國家的港口靠泊，將被迫采用這些國家更為嚴(yán)格的港口船舶標(biāo)準(zhǔn)，國際統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)也因此被削弱。

當(dāng)然，港口國單邊船舶管制措施也并不必然導(dǎo)致對(duì)國際統(tǒng)一立法的削弱。在某些情形下，單邊措施也可能是相關(guān)國際制度產(chǎn)生的“催化劑”。如1990年“Exxon”油污案發(fā)生后，美國國會(huì)迅速通過《1990年美國油污法案》，率先對(duì)油輪采取雙殼輪結(jié)構(gòu)的要求，隨后IMO迫于美國壓力，于2002年修改了MARPOL 73/78的公約有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。“Erika”油污案發(fā)生后，歐盟采取單邊措施加速單殼油輪的汰換，最終IMO也對(duì)此作出了反應(yīng)，并修改了MARPOL 73/78的相應(yīng)規(guī)則。然而，盡管單邊主義對(duì)促進(jìn)國際海洋環(huán)境保護(hù)存在一定的積極意義，但這種僅僅憑籍本國資源和實(shí)力去保護(hù)和增進(jìn)國家利益的做法，對(duì)國際多邊合作的破壞力和消極影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其積極作用。與其他全球性問題相比，環(huán)境問題更為復(fù)雜，因?yàn)榄h(huán)境問題的解決往往還涉及到經(jīng)濟(jì)、政治、文化和科技等因素。環(huán)境問題也因此需要在充分尊重和協(xié)調(diào)每個(gè)國際社會(huì)成員利益的國際合作框架內(nèi)解決，而單邊主義恰恰是從本國利益出發(fā)。[17]

而且，單邊主義能否有效實(shí)現(xiàn)一國既定目標(biāo)還取決于其本國實(shí)力。然而，在國際社會(huì)多極化趨勢日益明顯的今天，即使如歐盟、美國等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)也很難繼續(xù)如愿將本國利益凌駕于他國之上。以歐盟航空碳排放交易指令*參見Directive 2008/101/EC, 19 November 2008, amending Directive 2003/87/EC。為例，2011年歐盟宣布實(shí)施航空ETS之后就迅速遭到了中國、印度、俄羅斯*歐盟航空ETS指令出臺(tái)之后，2011年9月，美國、中國、印度、俄羅斯等26個(gè)ICAO成員方發(fā)表《德里宣言》，要求通過ICAO來解決航空碳排放問題，并決定聯(lián)合抵制歐盟將航空納入其單邊交易體系。、美國*美國國會(huì)2011年10月通過法案，禁止美國航空公司參與歐盟ETS。參見European Union Emissions Trading Scheme Prohibition Act of 2011(H.R.2594)。等國家的堅(jiān)決抵制。[18]值得注意的是，這種單邊措施還可能因此遭到其他國家的反報(bào)，國際合作以及國際統(tǒng)一立法的權(quán)威性也因此在這種“單邊措施—單邊報(bào)復(fù)措施”的惡性政策競爭中蕩然無存。

(三)侵蝕航行自由

盡管在船舶污染海洋防治方面，船旗國管轄近年來飽受詬病。無論是UNCLOS還是IMO框架內(nèi)的相關(guān)公約也都在盡可能地?cái)U(kuò)大沿海國管轄權(quán)利，減少船舶海洋污染防治和航運(yùn)安全維護(hù)對(duì)船旗國管轄的過度依賴，但作為航行自由原則保障的船旗國管轄和國際船舶統(tǒng)一立法依然是當(dāng)前海洋船舶管轄制度安排的基石。

船旗國管轄和國際船舶統(tǒng)一立法首先意味著船舶航行規(guī)則適用上的確定性。從最一般意義而言，法律上的自由部分指涉的就是規(guī)則適用上的“確定性”?！按_定性”意味著人們?cè)诨顒?dòng)過程中能清楚知曉自身行為的法律后果；同時(shí)，“確定性”也意味著法律適用上的可知性，即在試圖從事某種活動(dòng)時(shí)，知曉應(yīng)該依據(jù)何種法律的指引。對(duì)于從事國際海運(yùn)的船舶而言，盡管港口國上述船舶立法一般都會(huì)公布，因此港口國單邊行為很難說造成了“法不可知”的狀態(tài)，但港口國規(guī)范管轄的擴(kuò)張，尤其是域外擴(kuò)張行為，卻會(huì)對(duì)國際海運(yùn)船舶在法律適用的選擇上造成困難。一艘從事國際海運(yùn)的船舶在一段航程中可能因此會(huì)至少同時(shí)面臨船旗國法律、沿海國法律、中途港法律以及目的港法律的管轄。如果這些法律僅僅只是針對(duì)船舶操作，那么該船舶或許尚可通過在不同航段采取不同操作行為來滿足不同國家法律規(guī)范的要求，但如果這些規(guī)范是對(duì)船舶CDEM等靜態(tài)方面的要求呢？

現(xiàn)代國際海洋法在面對(duì)開放式船舶登記制度以及由此引發(fā)的船旗國管轄不力的情況下，仍堅(jiān)持船旗國專屬管轄制度并輔之以國際統(tǒng)一立法，很大程度上就是考慮到對(duì)航行自由的維護(hù)。然而港口國法律對(duì)船舶在公海以及他國領(lǐng)海的航行行為進(jìn)行規(guī)范時(shí)，無疑會(huì)因此侵蝕船旗國管轄權(quán)利，阻礙國際社會(huì)統(tǒng)一立法的努力，進(jìn)而妨礙到船舶的航行自由。

此外，港口準(zhǔn)入條件的復(fù)雜化對(duì)海洋航行自由的影響還表現(xiàn)在對(duì)貿(mào)易自由的限制上。海洋自由原則的提出根植于貿(mào)易自由。格勞修斯最初提出海洋自由本就基于維護(hù)荷蘭的海上自由貿(mào)易權(quán)利*在格勞修斯看來，海洋不能被任何國家所占領(lǐng)，任何國家不得向海洋主張主權(quán)。海洋對(duì)所有國家是自由的。海洋自由的一個(gè)必然的邏輯結(jié)論是“不存在一種可以限制外國商船進(jìn)入港口的主權(quán)權(quán)利”。格勞修斯認(rèn)為這是自然法上不言自明的公理。。[19]盡管目前大多數(shù)學(xué)者和國家都反對(duì)商船在習(xí)慣國際法上有進(jìn)入一國港口的權(quán)利，但不容否認(rèn)的是，港口自由度直接關(guān)系到貿(mào)易自由和國際交流。當(dāng)港口使用因港口國各種嚴(yán)苛的船舶標(biāo)準(zhǔn)和要求變得困難重重時(shí)，貿(mào)易自由的目的也因此無從實(shí)現(xiàn)。雖然港口國往往聲稱，船舶可以選擇不進(jìn)入該國港口來規(guī)避嚴(yán)苛的港口準(zhǔn)入條件；外國商船也仍然可以在其領(lǐng)海享有無害通過權(quán)；在公海享有航行自由。然而，這種無法靠岸的“飛翔的荷蘭人”式的航行自由對(duì)貿(mào)易自由的實(shí)現(xiàn)而言，顯然已毫無意義。

四、結(jié)語

一般認(rèn)為，沿海國與船旗國之間船舶管轄權(quán)競爭的實(shí)質(zhì)是環(huán)境保護(hù)與航行自由這兩種不同利益取向之爭。然而，這組矛盾并非不可調(diào)和。海洋可持續(xù)開發(fā)和利用是全人類共同追求的目標(biāo)。良好的海洋環(huán)境和海洋航行自由是所有國家共同追求的目標(biāo)，二者的沖突只是處于不同歷史發(fā)展階段的國家或國家集團(tuán)之間在特殊偏好上存在差異而已。這種情形類似于“兩性博弈”*英文為Battle of the Sexes，是一種博弈圖景。在這一博弈中，一對(duì)夫妻都想結(jié)伴出去游玩，但兩人的目標(biāo)不一，丈夫希望去看球賽；而妻子更愿意逛商場。但是這并非零和博弈。相反，在這一場博弈中，兩人首先是希望在一起，然后才是參加一項(xiàng)能給他們帶來快樂的活動(dòng)。雙方為了“在一起”這個(gè)更高的偏好，會(huì)自愿在活動(dòng)安排上作出妥協(xié)。。在這種博弈過程中，博弈雙方同時(shí)面臨絕對(duì)收益和相對(duì)收益的問題。在理想狀態(tài)下，即在雙方保持合作的情況下，無論最終選擇偏重于哪一方的偏好，絕對(duì)收益是相同的。然而，如果一方過度追求自己利益，卻可能導(dǎo)致整個(gè)合作關(guān)系的破裂，最終導(dǎo)致整體收益的下降。同樣，在沿海國與船旗國的博弈過程中，沿海國可以適當(dāng)加強(qiáng)其船舶管轄權(quán)以滿足其對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)以及航行安全利益的需要，單方面過分?jǐn)U張其管轄權(quán)的后果卻可能對(duì)國際船舶基本管轄秩序造成破壞性的沖擊，最終導(dǎo)致管轄權(quán)的競爭與沖突以及國際合作的終結(jié)。因此，如何進(jìn)一步協(xié)調(diào)沿海國與船旗國在船舶管轄利益上的沖突以及在這一協(xié)調(diào)過程中港口國管轄究竟應(yīng)扮演何種角色，將是未來國際社會(huì)應(yīng)該進(jìn)一步思考的問題。

參考文獻(xiàn)(References)：

[1]COLOMBOSC J.The international law of the sea[M].6th ed.Oxford:Longmans Publisher,1967:181.

[2]American Law Institute.Restatement of the law third:the foreign relations law of the United States[M].Pennsylvania:American Law Institute,1987:87.

[3]DUPUY.The sea under national competence[M].Cambridge:Cambridge University Publisher,1991:252.

[4]MARTENB.Port state jurisdiction and the regulation of international merchant shipping[M].New York:Springer Publisher,2014:32.

[5]TASIKASV.The regime of maritime port access:a relook at contemporary international and United States law[J].Loyola Maritime Law Journal,2007(5):534-592.

[6]CONNELLDPO.The international law of the sea[M].Oxford:Clarendon Press，1984:856-858.

[7]MOLENAARE J.Coastal state jurisdiction over vessel-source pollution[M].Netherlands:Kluwer Law International Publisher,1998:94.

[8]JOHNSONL S.Coastal state regulation of international shipping[M].New York:Ocean Publications,2004:11.

[9]HAPAKAAK.Maritime pollution in international law[J].European Journal of International Law,2003(1):108-132.

[10]MARTENB.Port state jurisdiction in New Zealand:the problem with sellers[J],2013(3/4):559-572.

[11]BAUMGARTNERW D,OLIVER J T.Conditions on entry of foreign-flag vessels into US ports to promote maritime security[J].International Law Studies,2013(84):145-194.

[12]WRIGHTA N.Beyond the sea and spector:reconciling port and flag state control over cruise ship onboard environmental procedures and policies[J].Duke Environmental Law & Policy Forum,2013(1):215-249.

[13]BROWNLIEJ C.Principles of public international law[M].8th ed.Oxford: Oxford University Presser,2012:465.

[15]K?NIGD.Port state control:an assessment of european practice[C]//EHLERS P.Marine Issues:from a Scientific,Political and Legal Perspective.Hague:Kluwer Law International,2002:37-54.

[16]MOLENAAREJ.Port state jurisdiction:toward comprehensive,mandatory and global coverage[J].Ocean Development & International Law,2007(1-2):37-41.

[17]浦嘩，侯作前.論環(huán)境保護(hù)中的單邊主義及中國的政策選擇[J]，中國法學(xué)，2002(4):107.

PU Hua，HOU Zuo-qian.Unilateralism in environmental protection and the possible policy choose of China[J].China Legal Science,2002(4):107.(in Chinese)

[18]Joint declaration[EB/OL].(2011-04-12)[2014-09-12].http://www.obsa.org/Documentos%20 compartidos/Joint_Declaration_EU_ETS_EN.pdf.

[19]ROELOFSEN C G.Grotius and international law[C]//VANHOLK L E,REOLOFSEN C G.Grotius Reader.Hague:T.M.C. Asser Instituut,1983:7-10.