屈文斌 徐良

臺州市域鐵路嘗試PPP模式

屈文斌 徐良

公共基礎設施的建設單靠政府資金已不能滿足需求，民間資本的作用愈發(fā)凸顯。近年來出現(xiàn)的PPP(Public—Private—Partnership)融資模式（即公共政府部門與民營企業(yè)合作模式），是在公共基礎設施建設中發(fā)展起來的一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的項目融資與實施模式。

PPP模式總體可以分為廣義和狹義兩種。從廣義上看，PPP包括外包、特許經(jīng)營、私有化等內(nèi)容；從狹義上看，PPP主要強調(diào)公私部門全過程合作，政府和社會資本組成的項目公司，針對特定項目或資產(chǎn)，與政府簽訂特許經(jīng)營合同，并由項目公司負責項目設計、融資、建設、運營，等到特許經(jīng)營期滿后，項目公司終結并將項目移交給政府。目前，狹義的PPP融資模式在具體實施過程中大體可以分為兩種模式，一種為前補償模式（SB—O—T，又稱建設補償模式），另一種為后補償模式（B—SO—T，又稱運營補償模式）。前補償模式是將項目的投資分為公益性與盈利性兩部分，盈利性部分吸引社會投資者投資建設，公益性部分由政府投資并通過租賃的方式將使用權讓渡給社會投資者。后補償模式則是由政府與社會資本共同出資組建項目公司負責項目的投資、建設和運營，政府部門對預先核定的運營虧損給予相應補貼。

在實施PPP過程中，一是需要注重項目選擇和具體形式的選擇。當一個項目滿足以下條件時，政府可以考慮采用PPP模式：對民營伙伴的加入不存在法規(guī)管制；服務對象歡迎民營伙伴的加入；潛在民營伙伴之間存在著競爭，通過競爭可以達到低成本高效率的目的；服務的產(chǎn)出可以被簡單的度量和定價；通過對客戶的收費可以很快收回成本；可以提供創(chuàng)新機會；有利于促進國家或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。二是需設計合理的風險分擔結構。PPP項目融資是否能夠成功最主要的因素是項目的風險分擔是否合理。三是政府的角色轉換。PPP模式離不開政府的積極推動，但是政府順利完成角色轉化也是非常重要的。政府應由過去在公共基礎設施建設中的主導角色，轉變?yōu)榕c私人企業(yè)合作提供公共服務中的監(jiān)督、指導以及合作者的角色。在這個過程中，政府應對公共基礎設施建設的投融資體制進行改革，對管理制度進行創(chuàng)新，以便更好地發(fā)揮監(jiān)督、指導以及合作者的作用。四是形成有效的監(jiān)管構架。政府監(jiān)管必須確定一種承諾機制，以保證企業(yè)資產(chǎn)的安全性，降低企業(yè)融資成本，并給企業(yè)提供投資的激勵。同時，政府監(jiān)管必須能夠保證企業(yè)生產(chǎn)或運營的可持續(xù)性，讓接受監(jiān)管的企業(yè)得到合理的利潤收入。

臺州在市域鐵路建設中嘗試PPP模式的探究。臺州市域鐵路一期擬建設65KM、設站22座，投資概算約200億元。該方案實現(xiàn)了臺州椒黃路三區(qū)與溫嶺副中心的連接，解決了臺州近期最大交通走廊的出行需求。

根據(jù)市域鐵路一號線的初步設計，可以將項目整體劃分為A、B兩部分。A部分主要為土建工程的建設投資，占總投資的70%，由市鐵投公司為主投資完成；B部分包括車輛、信號、自動售檢票系統(tǒng)等機電設備的投資和建設，占總投資額的30%，通過招投標的的形式選擇經(jīng)濟實力雄厚，有豐富的軌道交通運營經(jīng)驗和能力的大型企業(yè)比如北車集團組建特許公司來完成。一號線建成后，特許公司負責全線的運營管理、全部設施的維護，以及站內(nèi)商業(yè)的經(jīng)營，通過票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入收回投資。特許經(jīng)營期間，特許公司每年要支付給市鐵投公司A部分的租金，租金在特許經(jīng)營協(xié)議時加以明確。特許經(jīng)營期結束后，特許公司將B部分無償移交給市鐵投。

市域鐵路一號線A部分的投資額約需140億元，以目前臺州的財政狀況解決難度依然較大，可以通過發(fā)行項目收益?zhèn)?組建鐵路基金+銀團貸款形式加以解決。

基金側重于解決A部分項目資本金，設計成以基金優(yōu)先股的形式加入市鐵投公司，最終鐵投公司回購股權實現(xiàn)基金退出的形式，擬設計規(guī)模30億—50億元，期限為5+5。

債券及貸款側重于解決余下的資金缺口。項目收益?zhèn)鳛閲野l(fā)改委最近推出來的創(chuàng)新品種，有許多傳統(tǒng)企業(yè)債券不具備的優(yōu)勢。一是對于發(fā)行主體沒有成立時間、資產(chǎn)規(guī)模、盈利情況等硬性要求；二是無發(fā)債通道指標要求；三是發(fā)債額度放寬到不超過募集資金投向項目總投資額的60%，而不是傳統(tǒng)企業(yè)債規(guī)定的不超過凈資產(chǎn)的40%。因此，理論上臺州可以爭取發(fā)行項目收益?zhèn)?4億元，如果臺州在包裝過程中能夠將A+B兩部分整體打包發(fā)債，可以爭取發(fā)債120億元的額度。根據(jù)當前銀行間債券市場利率不斷下行的趨勢判斷，以不低于AA級別測算，項目收益?zhèn)哪昊士傮w在7%以內(nèi)，債券存續(xù)期為5-10年。余下不足部分，可以考慮審核復雜、門檻較高的銀團貸款加以彌補。

作者單位：臺州市發(fā)展和改革委員會