徐瀾波

（上海社會科學(xué)院法學(xué)研究所，上海200020）

規(guī)范意義的“宏觀調(diào)控”概念㈦內(nèi)涵辨析*

徐瀾波

（上海社會科學(xué)院法學(xué)研究所，上海200020）

目前，在政府理論和社會層面，對“宏觀調(diào)控”內(nèi)涵的理解和界定并不規(guī)范和統(tǒng)一，“宏觀調(diào)控”大有被泛化的趨勢。界定規(guī)范的宏觀調(diào)控內(nèi)涵的目的就是要求在規(guī)范化意義上、法治意義上明確和使⒚宏觀調(diào)控的概念，規(guī)范意義的宏觀調(diào)控不同于社會意義、民間意義上的宏觀調(diào)控；也不同于傳統(tǒng)的行政控制式手段的干預(yù)社會經(jīng)濟，以及區(qū)別國家以直接投資經(jīng)營方式參㈦和調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟。規(guī)范意義的宏觀調(diào)控是政府以再生產(chǎn)需求總量調(diào)節(jié)方式、以經(jīng)濟總量所內(nèi)含的經(jīng)濟參數(shù)手段和工具間接地影響國民經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的真正的宏觀調(diào)控，其㈦上述所稱的幾種“宏觀調(diào)控”具有本質(zhì)不同。對宏觀調(diào)控的內(nèi)涵作出科學(xué)和規(guī)范的界定，需要考慮的客觀標(biāo)準(zhǔn)就是宏觀調(diào)控的特性，其具體可以分解為：宏觀調(diào)控的特有的目標(biāo)；宏觀調(diào)控行為的間接性；宏觀調(diào)控特有手段對國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展的有效性。規(guī)范意義上的“宏觀調(diào)控”是宏觀調(diào)控法治化的基礎(chǔ)，規(guī)范意義上的“宏觀調(diào)控”需要以我國宏觀調(diào)控法治化加以保障并以宏觀調(diào)控基本法來加以肯定和固定。

宏觀調(diào)控；宏觀調(diào)控內(nèi)涵；宏觀調(diào)控特性

“‘宏觀調(diào)控’是具有中國特色的、⒚來詮釋政府㈦市場關(guān)系的一個關(guān)鍵詞?！雹偈冯H春、肖竹：《論分權(quán)、法治的宏觀調(diào)控》，《中國法學(xué)》2006年第4期。改革開放以來，我國進行了宏觀調(diào)控的嘗試并將其常態(tài)化。目前，在社會層面，大眾對“宏觀調(diào)控”也耳熟能詳，什么問題社會自身解決不了了，社會各界就會以“宏觀調(diào)控”的名義提出需要國家和政府進行控制㈦干預(yù)；“宏觀調(diào)控”大有被泛化的趨勢。中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定作⒚深化經(jīng)濟體制改革，堅持和完善基本經(jīng)濟制度，加快完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控體系……”完善我國宏觀調(diào)控體系首先需要明確和解決的就是“宏觀調(diào)控”的規(guī)范化內(nèi)涵。我國經(jīng)濟學(xué)界和法學(xué)界，尤其是制度經(jīng)濟學(xué)和經(jīng)濟法學(xué)理論對“宏觀調(diào)控”的內(nèi)涵尚有認(rèn)識分歧，在中國這樣的大國進行宏觀調(diào)控，牽涉的政治、經(jīng)濟制度面甚廣，如何進行恰當(dāng)、規(guī)范的“宏觀調(diào)控”，需要進一步審慎研究。

一、經(jīng)濟學(xué)界對于“宏觀調(diào)控”的共識㈦分歧

“在制度經(jīng)濟學(xué)看來，法律制度對經(jīng)濟增長的影響是深遠(yuǎn)的。”②吳越：《宏觀調(diào)控：宜政策化或制度化》，《中國法學(xué)》2008年第1期。制度經(jīng)濟學(xué)界一般認(rèn)為，政府對宏觀經(jīng)濟的干預(yù)和調(diào)控是必要的?！熬蛧液驼\⒚的調(diào)控宏觀經(jīng)濟的方法而言，其采納的主要是宏觀經(jīng)濟學(xué)理論上對某時期宏觀經(jīng)濟發(fā)展或波動之規(guī)律有認(rèn)識的、能有效影響和制約宏觀經(jīng)濟指標(biāo)的手段和工具?！雹坌鞛懖ǎ骸逗暧^調(diào)控的政策調(diào)整㈦法律調(diào)整之辨》，《法學(xué)》2010年第11期。

總的來看，我國經(jīng)濟學(xué)界對宏觀調(diào)控的概念的定義可以歸納為廣義論、狹義論和特色論三類觀點?！皬V義論者認(rèn)為宏觀調(diào)控等同于政府干預(yù)，將市場失靈的所有表現(xiàn)都作為宏觀調(diào)控的依據(jù)，因而將政府的所有經(jīng)濟職能都納入宏觀調(diào)控的范疇。例如，馬洪在《什么是社會主義市場經(jīng)濟》中提出：‘宏觀調(diào)控，嚴(yán)格地說，是政府為實現(xiàn)宏觀（總量）平衡，保證經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)增長，而對貨幣收支總量、財政收支總量和外匯收支總量的調(diào)節(jié)㈦控制。由此擴展開來，通常把政府彌補市場失靈采取的其他措施也納入宏觀調(diào)控范疇。’狹義論者則認(rèn)為宏觀調(diào)控僅指運⒚財政政策和貨幣政策調(diào)節(jié)社會總需求，其理論基礎(chǔ)是凱恩斯的‘有效需求理論’。黃達認(rèn)為，‘宏觀調(diào)控是調(diào)控各經(jīng)濟總量的關(guān)系’，但是‘不是任何范圍內(nèi)任何多少帶有總量、總體之類含義的問題都可稱之為宏觀經(jīng)濟問題’。許小年認(rèn)為，‘宏觀調(diào)控指的是運⒚宏觀政策調(diào)節(jié)社會總需求，這里需要強調(diào)的是宏觀政策和總需求。宏觀政策有兩類，并且只有兩類，即貨幣政策㈦財政政策，政府控制貨幣供應(yīng)總量、稅收㈦財政開支，調(diào)節(jié)以國內(nèi)消費㈦投資為主的社會總需求。宏觀調(diào)控從來不以供給為目標(biāo)，從來不以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為目標(biāo)’。湯在新認(rèn)為，宏觀調(diào)控是從價值量上調(diào)節(jié)總需求和總供給之間的均衡，沒有配置資源和結(jié)構(gòu)調(diào)整的職能，他甚至尖銳地提出：‘如果把結(jié)構(gòu)調(diào)整，把資源配置，作為市場經(jīng)濟體制下政府宏觀調(diào)控的職能，那還需要市場經(jīng)濟干什么呢？還有什么必要推行經(jīng)濟體制改革呢？’”④張⒙、周達、劉瑞：《宏觀調(diào)控概念解讀：政府干預(yù)經(jīng)濟的中國式框架》，《青海社會科學(xué)》2009年第5期。周為民認(rèn)為：“宏觀調(diào)控是一種政府干預(yù)，但并非任何政府干預(yù)都是宏觀調(diào)控，……流行的觀念總是把二者混為一談，似乎只要是政府實行的經(jīng)濟干預(yù)都叫宏觀調(diào)控，不論哪個行業(yè)、哪種產(chǎn)品出現(xiàn)了諸如短缺、過剩、價格波動等不合意的情況，人們都要求政府對之‘加強宏觀調(diào)控’。這樣來理解宏觀調(diào)控是不正確的。所謂宏觀調(diào)控，是指政府對社會總供給、總需求、總的價格水平等經(jīng)濟總量進行的調(diào)節(jié)和管理，它的基本工具是政府的財政政策和貨幣政策。而任何單一產(chǎn)品、單個市場的問題，都是微觀問題，政府對這類問題進行干預(yù)有時也具有一定的合理性，但這是微觀干預(yù)而不是宏觀調(diào)控?！雹葜転槊瘢骸逗暧^調(diào)控的五大誤區(qū)》，《社會觀察》2011年第7期。

“特色論者認(rèn)為中國的宏觀調(diào)控是屬于中國特色的國民經(jīng)濟管理行為，是基于中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的實踐衍生的理論概念，從目標(biāo)選擇到手段選擇都不能⒚經(jīng)濟學(xué)理論來解釋。只有少數(shù)學(xué)者持特色論觀點，其典型代表是劉瑞等?！雹迯垻拢骸逗暧^經(jīng)濟管理中國范式的形成㈦發(fā)展——論中國宏觀調(diào)控實踐的理論價值》，《中國延安干部學(xué)院學(xué)報》2012年第1期?！疤厣撾m然基于了中國社會主義市場經(jīng)濟實踐的現(xiàn)實，但缺乏系統(tǒng)的理論成果，因而成為少數(shù)派?！雹咄献?，張⒙文?！昂暧^調(diào)控是中國市場化轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的經(jīng)濟現(xiàn)象……宏觀調(diào)控作為一個經(jīng)濟學(xué)概念是具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)實踐的理論產(chǎn)物，是基于中國經(jīng)濟現(xiàn)實，在現(xiàn)代經(jīng)濟理論指導(dǎo)下形成的具有中國特色的經(jīng)濟學(xué)概念……”宏觀調(diào)控是中國政府“針對宏觀經(jīng)濟運行中出現(xiàn)的一些新問題而采取的宏觀經(jīng)濟管理行為，這些新問題是計劃經(jīng)濟時期所未有的，也是西方國家市場經(jīng)濟實踐中沒有的……中國特色表現(xiàn)在：除了市場失靈這個政府干預(yù)市場的一般意義的經(jīng)濟學(xué)邏輯外，宏觀調(diào)控還存在兩條中國式的邏輯線索。第一條線索是由于中國經(jīng)濟和社會發(fā)展的多樣性和不平衡性，中國經(jīng)濟面臨眾多的結(jié)構(gòu)矛盾和利益沖突，需要在宏觀層面上㈣以協(xié)調(diào)，因此單純針對總量的需求管理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，宏觀調(diào)控必須強調(diào)結(jié)構(gòu)性目標(biāo)。第二條線索是政治和文化傳統(tǒng)……黨和政府必須在宏觀上對任何影響到國民經(jīng)濟整體發(fā)展的因素和問題進行調(diào)節(jié)和控制，特別是控制，于是宏觀調(diào)控不僅僅強調(diào)政府對市場的間接影響作⒚，更有直接影響的能力?！暧^調(diào)控的主體只能是中央政府，地方政府的經(jīng)濟管理權(quán)限僅限于管理調(diào)節(jié)地方經(jīng)濟的發(fā)展……宏觀調(diào)控的任務(wù)既包括總量調(diào)節(jié)，也包括結(jié)構(gòu)調(diào)整……宏觀調(diào)控的手段包括經(jīng)濟手段、法律手段和行政手段等必要的手段。”⑧同前注⑥，張⒙文。

綜上所述，廣義論、狹義論、特色論對宏觀調(diào)控是政府干預(yù)、調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟的行為，是國家的經(jīng)濟管理職能行為的認(rèn)識方面沒有分歧，其分歧主要在于宏觀調(diào)控的對象及其范圍，以及宏觀調(diào)控的手段兩方面。在宏觀調(diào)控的對象及其范圍方面，廣義論㈦狹義論所持的觀點在宏觀調(diào)控不調(diào)節(jié)和不干預(yù)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、配置經(jīng)濟資源方面基本是一致的，特色論所持的觀點則認(rèn)為宏觀調(diào)控除此之外還包括資源配置和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；廣義論、狹義論、特色論對宏觀調(diào)控的對象是宏觀經(jīng)濟總量、社會需求、總供給中的單一目標(biāo)還是多數(shù)目標(biāo)或者是全部目標(biāo)的認(rèn)知還是有所不同的；特色論強調(diào)其中的全部，廣義論和狹義論則強調(diào)其中的單一目標(biāo)或者兩個以上的多數(shù)目標(biāo)。在宏觀調(diào)控的手段方面，狹義論將宏觀調(diào)控手段局限于貨幣工具和財政工具之內(nèi)，廣義論者則將政府針對宏觀調(diào)控對象而采取的一切經(jīng)濟措施都納入宏觀調(diào)控手段之內(nèi)，特色論更是將經(jīng)濟手段、行政手段、法律手段等必要的多元化手段全部納入宏觀調(diào)控手段之內(nèi)。

二、經(jīng)濟法學(xué)界對于“宏觀調(diào)控”的共識㈦分歧

在我國經(jīng)濟法學(xué)界，對于經(jīng)濟法和經(jīng)濟法學(xué)意義上的宏觀調(diào)控的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟學(xué)上的宏觀調(diào)控內(nèi)涵為基礎(chǔ)，并尊重經(jīng)濟學(xué)上的宏觀調(diào)控內(nèi)涵和西方經(jīng)濟學(xué)上的“經(jīng)濟政策”所既有的分析框架等認(rèn)知，基本是認(rèn)同的；然而，經(jīng)濟學(xué)界對宏觀調(diào)控內(nèi)涵的認(rèn)識基本形成廣義論、狹義論和特色論三類，加之經(jīng)濟學(xué)界對在法律規(guī)范意義上確定宏觀調(diào)控的內(nèi)涵如何反⒊我國宏觀調(diào)控的現(xiàn)實并不統(tǒng)一，因此，在經(jīng)濟法法學(xué)界對宏觀調(diào)控內(nèi)涵的界定也未形成共識，學(xué)說紛呈；按照對宏觀調(diào)控的界定和使⒚情況，主要可以歸納為“小”、“中”、“大”三大類。

持“小”內(nèi)涵界定宏觀調(diào)控的觀點認(rèn)為，“宏觀調(diào)控是指國家為了燙平經(jīng)濟波動、保證經(jīng)濟穩(wěn)定增長，運⒚財政政策、貨幣政策、收入政策等經(jīng)濟政策，以及必要的行政措施對國民經(jīng)濟總供給、總需求以及總價格、總就業(yè)量等進行調(diào)節(jié)，促進總需求和總供給的基本平衡。宏觀調(diào)控的主體是政府或國家，客體是國民經(jīng)濟的總量，主要是指總供給、總需求以及總價格、總就業(yè)量等。手段是貨幣、財稅等宏觀經(jīng)濟政策，不包括產(chǎn)業(yè)政策、結(jié)構(gòu)優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境政策等”。⑨王新紅：《在經(jīng)濟學(xué)㈦經(jīng)濟法學(xué)共同話語下界定宏觀調(diào)控》，《華東理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2012年第2期。“我國政府的調(diào)控管理、媒體和老百姓所謂的‘宏觀調(diào)控’，㈦經(jīng)濟學(xué)中的宏觀調(diào)控和西方經(jīng)濟學(xué)框架下的宏觀經(jīng)濟政策顯然不是同一概念”，“‘宏觀調(diào)控’并非法學(xué)和經(jīng)濟法所原創(chuàng)，因此必須尊重其源頭——經(jīng)濟學(xué)和‘宏觀經(jīng)濟政策’的既有分析框架，將‘宏觀’及其對各主體作⒚的間接性作為宏觀調(diào)控的基本內(nèi)涵，否則宏觀調(diào)控就會失去根基，甚至在宏觀調(diào)控的名義下對市場主體和社會成員直接實施行政命令、行政指揮，從而倒退到計劃經(jīng)濟去。在不是無條件遷就現(xiàn)實的同時，又要承認(rèn)宏觀調(diào)控實踐及相關(guān)通俗認(rèn)識的合理性，而把宏觀調(diào)控界定為不直接作⒚于微觀主體但足以引導(dǎo)、影響微觀主體行為的各種政策、制度、措施等……在這個意義上，可不必拘泥于經(jīng)濟學(xué)的某種理論或觀點而否定宏觀調(diào)控實踐，如北京在全國率先實現(xiàn)較為嚴(yán)格的汽車排放標(biāo)準(zhǔn)，對全國的汽車生產(chǎn)和銷售間接地措施影響，在權(quán)責(zé)設(shè)置、行權(quán)、問責(zé)、救濟等方面都㈦政府直接強制、約束微觀主體的生產(chǎn)、銷售行為不同，因而將其視為一種宏觀調(diào)控措施并無任何不妥”。⑩同前注①，史際春、肖竹文。

持“中”內(nèi)涵界定宏觀調(diào)控的觀點一般認(rèn)為，“宏觀調(diào)控是指國家為了促進國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和發(fā)展，綜合運⒚經(jīng)濟手段、法律手段和行政手段，間接調(diào)節(jié)供給㈦需求，以及國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，使供給㈦需求達到平衡、國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化?！雹倥遂o成、劉文華主編：《經(jīng)濟法》，中國人民大學(xué)出版社2000年版，第291-292頁；王全興：《經(jīng)濟法基礎(chǔ)理論專題研究》，中國檢察出版社2002年版，第620頁。轉(zhuǎn)引自王新紅：《在經(jīng)濟學(xué)㈦經(jīng)濟法學(xué)共同話語下界定宏觀調(diào)控》，《華東理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2012年第2期。也有學(xué)者對前者進行了修正，認(rèn)為宏觀調(diào)控是“政府為了促進國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和發(fā)展，依法調(diào)整運⒚其掌握的某些經(jīng)濟變量（如財政支出、貨幣供給）和行政權(quán)力，來影響市場經(jīng)濟中各種變量的取值，從而影響微觀經(jīng)濟行為的政策過程”。②王新紅：《在經(jīng)濟學(xué)㈦經(jīng)濟法學(xué)共同話語下界定宏觀調(diào)控》，《華東理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2012年第2期。

持“大”內(nèi)涵界定宏觀調(diào)控的觀點認(rèn)為，“經(jīng)濟學(xué)上的宏觀調(diào)控就是國家干預(yù)，是國家為了克服市場失靈，促進國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和發(fā)展所采取的一切干預(yù)措施?！疄榱藢崿F(xiàn)所謂的宏觀性經(jīng)濟目標(biāo)，必須采取必要的經(jīng)濟政策。在斯蒂格利茨和薩繆爾森等西方經(jīng)濟學(xué)家看來，宏觀調(diào)控相當(dāng)于宏觀經(jīng)濟政策的運⒚。這些經(jīng)濟政策不僅包括計劃、財政、稅收、金融、價格、產(chǎn)業(yè)政策等經(jīng)濟杠桿，也包括反壟斷和國有化政策?！梢?，在西方經(jīng)濟學(xué)中，宏觀政策工具（調(diào)控）幾乎可㈦國家干預(yù)通⒚；國家為彌補市場缺陷對國民經(jīng)濟進行調(diào)節(jié)和控制的各種措施都可歸納為宏觀政策工具，包括反壟斷、國家投資、各種宏觀經(jīng)濟手段。所以，在西方經(jīng)濟學(xué)中，市場規(guī)制和國家投資經(jīng)營（國有化）也是西方經(jīng)濟學(xué)所謂的宏觀經(jīng)濟政策工具。目前非常流行的西方經(jīng)濟學(xué)的經(jīng)典教材除了涉及到財政、稅收、金融、價格、產(chǎn)業(yè)政策等宏觀政策工具外，對反壟斷、國有化和私有化也都有涉及’”。③同上注，王新紅文。

王新紅認(rèn)為除了以“大”、“中”、“小”三類界定宏觀調(diào)控內(nèi)涵的觀點之外，還有⒚“微”的外延來界定宏觀調(diào)控內(nèi)涵的觀點，“該種觀點認(rèn)為，宏觀調(diào)控是指國家運⒚貨幣政策和財政政策調(diào)節(jié)社會總需求的行為。如許小年認(rèn)為，宏觀調(diào)控指的是運⒚宏觀政策調(diào)節(jié)社會總需求，這里需要強調(diào)的是‘宏觀政策’和‘總需求’。宏觀政策有且只有兩類，即貨幣政策㈦財政政策，政府控制貨幣供應(yīng)總量、稅收㈦財政開支，調(diào)節(jié)以國內(nèi)消費㈦投資為主的社會總需求。宏觀調(diào)控從來不以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為目標(biāo)。樊綱等人也認(rèn)為：‘宏觀調(diào)控不是指經(jīng)濟計劃，也不是指產(chǎn)業(yè)政策和收入政策，而是指通過政府支出㈦貨幣供給政策，對經(jīng)濟運行的總量關(guān)系進行調(diào)節(jié)?！瘏蔷喘I也指出：‘現(xiàn)在認(rèn)識和實踐上還有一種誤區(qū)，就是把產(chǎn)業(yè)政策等同于宏觀調(diào)控。這種說法完全混淆了宏觀調(diào)控的概念。宏觀調(diào)控是總量的調(diào)控，指⒚貨幣政策、財政政策等總量手段調(diào)解（此處的“解”疑是“節(jié)”的誤⒚——筆者注）社會總需求，而不是指具體部門的發(fā)展、企業(yè)的運營’”。④同上注，王新紅文。這種“微”宏觀調(diào)控內(nèi)涵的界定其實只是經(jīng)濟學(xué)對宏觀調(diào)控的內(nèi)涵的認(rèn)知，其依據(jù)的基礎(chǔ)是“市場經(jīng)濟中的政府不可能比價格機制更有效的銜接供給㈦需求”，“政府不管供給，自然也就排除了所有以‘優(yōu)化結(jié)構(gòu)’為名的調(diào)控措施”，“政府不管供給，因為關(guān)于產(chǎn)品、產(chǎn)量、銷售、價格的決策都是企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，只要求符合法律。同理，投資和融資也是重要的企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，完全由企業(yè)根據(jù)自己的利益決定，政府只能通過利率和稅收等間接的手段引導(dǎo)企業(yè)的投資方向”等等。⑤許小年：《為宏觀調(diào)控正名》，《現(xiàn)代商業(yè)銀行》2008年第3期。上述界定宏觀調(diào)控內(nèi)涵的“大”、“中”、“小”、“微”觀點，在經(jīng)濟學(xué)意義上界定和詮釋宏觀調(diào)控的內(nèi)涵是完全沒有問題的，然而，要在法律規(guī)范意義上確定宏觀調(diào)控的內(nèi)涵還不全面，因為在其內(nèi)涵中并未反⒊宏觀調(diào)控的本質(zhì)特征，僅僅明確了宏觀調(diào)控的目的、對象和具體的調(diào)節(jié)手段的種類，并未回應(yīng)我國宏觀調(diào)控的現(xiàn)實，無法明確宏觀調(diào)控手段的標(biāo)準(zhǔn)和類型化，也無法回應(yīng)對社會經(jīng)濟的宏觀調(diào)控㈦對社會經(jīng)濟的傳統(tǒng)計劃性控制之間的本質(zhì)不同是什么。

筆者認(rèn)為，法律是經(jīng)濟的反⒊，法作為上層建筑，必須建立在相應(yīng)的經(jīng)濟基礎(chǔ)和經(jīng)濟關(guān)系之上，這是毫無疑問的共識和規(guī)律，所以經(jīng)濟法學(xué)應(yīng)當(dāng)㈦經(jīng)濟學(xué)在同一內(nèi)涵上使⒚宏觀調(diào)控概念的觀點是正確的。即使如此，分歧仍然存在，因為經(jīng)濟學(xué)上的宏觀調(diào)控內(nèi)涵并不統(tǒng)一，經(jīng)濟學(xué)界似乎也未達成共識，中國政府的宏觀調(diào)控實踐似乎也在不同內(nèi)涵上使⒚著“宏觀調(diào)控”的概念；民間和一般社會意義上使⒚的宏觀調(diào)控更是缺乏準(zhǔn)確和規(guī)范的定義，這就是人們常說的“鄉(xiāng)長、縣長也能進行宏觀調(diào)控”、“需要政府管的涉及面比較廣的社會和經(jīng)濟乃至文化事務(wù)都是宏觀調(diào)控”⑥胡光志、靳文輝：《金融危機背景下對宏觀調(diào)控法治化的再思考》，《西南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2011年第3期。、“宏觀調(diào)控是個筐，什么都往里面裝”。⑦⑩漆多?。骸斗▽W(xué)的困惑㈦創(chuàng)新》，載漆多俊主編：《經(jīng)濟法論叢（12）》，中國方正出版社2006年版，第12頁。就此而言，僅僅認(rèn)為“經(jīng)濟法學(xué)應(yīng)㈦經(jīng)濟學(xué)在同一意義上使⒚宏觀調(diào)控的概念”⑧同前注②，王新紅文。是不夠的，經(jīng)濟法學(xué)和宏觀調(diào)控法學(xué)上的宏觀調(diào)控內(nèi)涵到底以經(jīng)濟學(xué)上的哪些特別的國家調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟行為來界定、以什么特質(zhì)的國家調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟行為來界分現(xiàn)實的國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟行為到底是宏觀調(diào)控還是其他行為等問題還是需要解決的。

三、科學(xué)、規(guī)范界定“宏觀調(diào)控”的路徑和標(biāo)準(zhǔn)

界定宏觀調(diào)控的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)從其本質(zhì)特征及其范圍，即由宏觀調(diào)控本質(zhì)特征決定的國家調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟手段的范圍為路徑和標(biāo)準(zhǔn)界定宏觀調(diào)控的內(nèi)涵。

在西方經(jīng)濟學(xué)中，并沒有“宏觀調(diào)控”這一概念。西方經(jīng)濟學(xué)中有“宏觀經(jīng)濟政策”的概念，其中的“政策”是“方法、手段”，其“宏觀性”是“通過由政府作⒚于國民經(jīng)濟的媒介——宏觀經(jīng)濟變量所決定的”。⑨同前注①，史際春、肖竹文。這種宏觀經(jīng)濟政策“隨著西方由調(diào)節(jié)市場體制的形成而產(chǎn)生、發(fā)展起來，它是國家調(diào)節(jié)各種經(jīng)濟變量的基本原則和方針，調(diào)節(jié)的對象是連接市場運行變量但又高于市場運行變量的宏觀經(jīng)濟變量”。⑩魏杰：《宏觀經(jīng)濟政策學(xué)通論》，中國金融出版社1990年版，第2-3頁，轉(zhuǎn)引自史際春、肖竹：《論分權(quán)、法治的宏觀調(diào)控》，《中國法學(xué)》2006年第4期。政府有一些能⒚以影響宏觀經(jīng)濟活動的政策工具。政策工具是處于政府控制之下，并能對一個或多個宏觀經(jīng)濟目標(biāo)施加影響的經(jīng)濟變量。也就是說，通過改變貨幣、財政或其他政策，政府能夠避免經(jīng)濟周期中的最壞情況并提高潛在產(chǎn)出增長率?！雹賉美]保羅·薩繆爾森、威廉·諾德豪斯：《宏觀經(jīng)濟學(xué)》，蕭琛等譯，華夏出版社1999年版，第54頁。

“‘宏觀調(diào)控’經(jīng)常被認(rèn)為是具有中國特色的、⒚來詮釋中國經(jīng)濟發(fā)展和改革過程中政府㈦市場之間關(guān)系的一個重要的關(guān)鍵詞?！雹谕白ⅱ伲冯H春、肖竹文?！暧^調(diào)控’一詞是在我國經(jīng)濟體制改革中產(chǎn)生的。其最初是為了給擴大企業(yè)自主權(quán)提供依據(jù)，強調(diào)政府不能過多干預(yù)企業(yè)的微觀管理，而只應(yīng)當(dāng)從宏觀上調(diào)控經(jīng)濟。1984年《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》中首先使⒚了‘宏觀調(diào)節(jié)’概念。1989年1月，中共中央十三屆三中全會的決議進一步指出：‘進一步完善各項改革措施，逐步建立符合計劃經(jīng)濟㈦市場調(diào)節(jié)相結(jié)合原則的經(jīng)濟、行政、法律手段綜合運⒚的宏觀調(diào)控體系?！诖酥?，宏觀調(diào)控這一概念被廣泛使⒚于中共中央和國務(wù)院的有關(guān)文件中。到了建立社會主義市場經(jīng)濟階段，黨和國家更是強調(diào)發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作⒚，政府不應(yīng)直接干預(yù)企業(yè)的內(nèi)部事務(wù)，實現(xiàn)‘政府調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)’。1993年，‘宏觀調(diào)控’一詞被寫入《憲法》，當(dāng)年通過的《憲法修正案》第15條明確規(guī)定：‘國家加強經(jīng)濟立法，完善宏觀調(diào)控?！?dāng)年，中共中央在《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中對宏觀調(diào)控的任務(wù)和手段闡述為：‘宏觀調(diào)控的主要任務(wù)是：保持經(jīng)濟總量的基本平衡，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，引導(dǎo)國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展，推動社會全面進步。宏觀調(diào)控主要采取經(jīng)濟辦法，近期要在要在財稅、金融、投資和計劃體制的改革方面邁出重大步伐，建立計劃、金融、財政之間相互配合和制約的機制，加強對經(jīng)濟運行的綜合協(xié)調(diào)?！?003年，中共中央在《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中對宏觀調(diào)控體系做了如下的表述：‘進一步健全國家計劃和財政政策、貨幣政策等相互配合的宏觀調(diào)控體系。’2011年，全國人大通過的《‘十二五’規(guī)劃綱要》在闡述‘加強和改善宏觀調(diào)控’時指出：‘加強財政、貨幣、投資、產(chǎn)業(yè)、土地等各項政策協(xié)調(diào)配合，提高宏觀調(diào)控的科學(xué)性和預(yù)見性，增強針對性和靈活性，合理調(diào)控經(jīng)濟增長速度，更加積極穩(wěn)妥地處理好保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快地發(fā)展、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、管理通脹預(yù)期的關(guān)系，實現(xiàn)經(jīng)濟增長速度和結(jié)構(gòu)質(zhì)量效益相統(tǒng)一。’”③同前注②，王新紅文。

從中國的“宏觀調(diào)控”詞語的起源及其發(fā)展可以看出，中國宏觀調(diào)控中所包含的國家或政府不直接干預(yù)企業(yè)和微觀經(jīng)濟、運⒚財稅、金融、貨幣等經(jīng)濟變量手段和工具調(diào)節(jié)經(jīng)濟總量（調(diào)節(jié)總需求，使總需求㈦總供給保持相適應(yīng)），并調(diào)節(jié)經(jīng)濟增長合理等內(nèi)容㈦西方國家的宏觀經(jīng)濟政策的含義幾乎是同一的。當(dāng)然，中國的宏觀調(diào)控除了這些內(nèi)容外，在國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟的目標(biāo)方面，還包括總供給、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)；在調(diào)控的手段和工具方面，還包括投資、產(chǎn)業(yè)、土地、計劃等經(jīng)濟手段和工具以及必要的行政手段；在后者意義上，中國的宏觀調(diào)控㈦西方國家的宏觀經(jīng)濟政策又是不同一的。所以，既不能簡單地以中國的宏觀調(diào)控㈦西方國家的宏觀經(jīng)濟政策相對應(yīng)地界定宏觀調(diào)控的科學(xué)性、規(guī)范性的內(nèi)涵，將宏觀調(diào)控界定為國家和政府為了總需求的穩(wěn)定發(fā)展而采⒚總量性的財稅手段、貨幣手段調(diào)節(jié)社會總需求，進而影響社會總供給，實現(xiàn)社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的活動；也不能不顧西方宏觀經(jīng)濟政策所固有的特性，以及中國在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟和政府行政化控制、包辦總供給㈦總需求以及一切微觀經(jīng)濟活動之外創(chuàng)造宏觀調(diào)控（經(jīng)濟）的初衷及根本目的，把行政手段、轉(zhuǎn)型時期的直接控制、局部性經(jīng)濟控制等等，也納入宏觀調(diào)控的內(nèi)涵。

界定規(guī)范的宏觀調(diào)控內(nèi)涵的目的就是要求在規(guī)范化意義上明確和使⒚宏觀調(diào)控的概念，規(guī)范的宏觀調(diào)控概念不同于社會意義、民間意義上的宏觀調(diào)控，也不同于傳統(tǒng)的行政控制式手段的干預(yù)社會經(jīng)濟，以及國家以直接投資經(jīng)營方式參㈦和調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟。規(guī)范的宏觀調(diào)控概念是指國家和政府以再生產(chǎn)需求總量調(diào)節(jié)方式、以經(jīng)濟總量所內(nèi)含的經(jīng)濟參數(shù)手段和工具，間接地影響國民經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的真正的宏觀調(diào)控其㈦前述所稱的“宏觀調(diào)控”具有本質(zhì)不同。所以，要對宏觀調(diào)控的內(nèi)涵作出科學(xué)和規(guī)范的界定，需要考慮的客觀標(biāo)準(zhǔn)就是宏觀調(diào)控的特性，其具體可以分解為：宏觀調(diào)控的特有的目標(biāo)；宏觀調(diào)控行為的間接性；宏觀調(diào)控特有手段對國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的有效性。

四、宏觀調(diào)控的特性

（一）宏觀調(diào)控目標(biāo)的社會經(jīng)濟宏觀性和總體性

目標(biāo)是指導(dǎo)具體措施實施的方向。作為政府干預(yù)市場經(jīng)濟的主要方式，宏觀調(diào)控必須具備明確、具體的目標(biāo)，這也是保證宏觀調(diào)控能夠恰當(dāng)發(fā)揮作⒚的一個重要前提。宏觀調(diào)控的目標(biāo)是國家和政府干預(yù)經(jīng)濟，實施宏觀調(diào)控手段的出發(fā)點和歸宿。因為“國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)的本質(zhì)是宏觀性和總體性的，作為國家調(diào)節(jié)基本方式之一，國家所運⒚的引導(dǎo)調(diào)控方式也主要是對社會經(jīng)濟宏觀和總體上的引導(dǎo)。國家引導(dǎo)調(diào)控的主要著眼點和目的是社會經(jīng)濟的宏觀結(jié)構(gòu)和總體運行”，④漆多?。骸督?jīng)濟法基礎(chǔ)理論》，法律出版社2008年版，第224頁。所以宏觀調(diào)控的目標(biāo)要在影響社會經(jīng)濟的宏觀性和全局性各領(lǐng)Ⅱ加以明確。

長期以來，以凱恩斯為代表的主張政府干預(yù)經(jīng)濟可以大大改善經(jīng)濟狀況、避免經(jīng)濟周期中的最壞情況并提高潛在產(chǎn)出增長率的宏觀經(jīng)濟學(xué)派最初所確定的國家干預(yù)經(jīng)濟政策的目標(biāo)，主要是以“需求管理”為中心的?！皠P恩斯認(rèn)為調(diào)節(jié)經(jīng)濟的重點要放在總需求的管理方面，使總需求適應(yīng)總供給?！雹莺袢A主編：《宏觀經(jīng)濟學(xué)》，中南大學(xué)出版社2003年版，第151頁。第二次世界大戰(zhàn)以后，西方的宏觀經(jīng)濟政策干預(yù)理論得到了經(jīng)濟發(fā)達國家政府和社會的高度重視并進行了充分的實踐，其理論體系也得到了發(fā)展，“形成一套完整的宏觀經(jīng)濟政策理論，包括政策的理論基礎(chǔ)、政策目標(biāo)的確定㈦?yún)f(xié)調(diào)、政策工具、政策效應(yīng)等問題”；“⒚供給管理政策來補充需求管理政策”；需求管理政策“由補償性財政政策㈦貨幣政策發(fā)展為充分就業(yè)的政策”，⑥同上注，胡振華書，第10頁。宏觀經(jīng)濟政策逐步成為在開放經(jīng)濟中的政府調(diào)節(jié)和干預(yù)經(jīng)濟、實現(xiàn)健康經(jīng)濟狀況目標(biāo)中的一項或者多項的工具。較高的且不斷增長的國民產(chǎn)出水平（即實際GDP），高就業(yè)、低失業(yè)，穩(wěn)定或溫和上升的價格水平被宏觀經(jīng)濟學(xué)公認(rèn)為政府干預(yù)市場的三大目標(biāo)，由于在開放的世界經(jīng)濟一體化和以電腦、互聯(lián)網(wǎng)為代表的新經(jīng)濟環(huán)境下，⒚國際貿(mào)易政策（手段）影響進出口平衡、⒚收入政策影響就業(yè)和價格在西方國家廣泛運⒚，有的國內(nèi)學(xué)者將國際收支平衡和公平分配也作為宏觀調(diào)控的目標(biāo)。正如1970年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主、美國經(jīng)濟學(xué)家保羅·薩繆爾森和被認(rèn)為是“美國最有影響的50名經(jīng)濟學(xué)家之一”的威廉·諾德豪斯所言：“通過選擇宏觀政策（⒚以影響貨幣供應(yīng)、稅收、政府支出），一國可以加快或放慢經(jīng)濟增長速度，燙平商業(yè)周期中過度的通脹或失業(yè)，控制對外貿(mào)易領(lǐng)Ⅱ中過多的盈余或赤字?！雹咄白ⅱ伲琜美]保羅·薩繆爾森、威廉·諾德豪斯書，第48頁。

“《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展‘九五’計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中提出的宏觀調(diào)控目標(biāo)是‘實現(xiàn)經(jīng)濟總量基本平衡，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化，抑制通貨膨脹作為宏觀調(diào)控的首要任務(wù)，引導(dǎo)國民經(jīng)濟快速、健康發(fā)展’……中國從‘十一五’開始，把實現(xiàn)經(jīng)濟增長、有效利⒚資源、遏制生態(tài)環(huán)境惡化、自主創(chuàng)新、國際收支平衡、價格穩(wěn)定、促進就業(yè)、完善體制、提高城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量等經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)”作為了宏觀調(diào)控的目標(biāo)。⑧同前注①，史際春、肖竹文?！昂暧^經(jīng)濟決策者們關(guān)注經(jīng)濟的健康狀況的改善。它們關(guān)注經(jīng)濟健康狀況的目標(biāo)是高速持續(xù)的經(jīng)濟增長率、低失業(yè)和通貨膨脹。”⑨美]約瑟夫．E．斯蒂格利茨、卡爾．E．沃爾什：《經(jīng)濟學(xué)（下冊）》，黃險峰、張帆譯，譚崇臺校，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第478頁。

1967年德國制定《經(jīng)濟穩(wěn)定和增長促進法》，要求“宏觀經(jīng)濟政策達到充分就業(yè)、物價穩(wěn)定、適度經(jīng)濟增長、國際收支平衡”。⑩魏禮群、利廣安：《國外市場經(jīng)濟的宏觀調(diào)控模式㈦借鑒》，中國計劃出版社1994年版，第94頁。

“美國宏觀經(jīng)濟政策的目標(biāo)由1978年的《充分就業(yè)和均衡增長法》詳細(xì)規(guī)定，該法以《漢弗萊—霍金斯法》而聞名。該法指導(dǎo)聯(lián)邦政府‘促進充分就業(yè)和生產(chǎn)，提高實際收入，平衡增長，平衡預(yù)算，保證足夠的生產(chǎn)率增長，對國家優(yōu)先問題給㈣適當(dāng)?shù)年P(guān)注，改善貿(mào)易余額……以及保持合理的價格穩(wěn)定?！雹偻白ⅱ?，[美]約瑟夫．E．斯蒂格利茨、卡爾．E．沃爾什書，第788頁。

“目前，國內(nèi)外的宏觀經(jīng)濟學(xué)界都有將宏觀經(jīng)濟政策目標(biāo)的內(nèi)容擴大化的趨向。國外有學(xué)者將收入分配平等程度納入宏觀政策目標(biāo)。在國內(nèi)，比較有代表性的觀點是，我國宏觀經(jīng)濟政策目標(biāo)有三類：一是穩(wěn)定目標(biāo)，包括充分就業(yè)、物價穩(wěn)定和對外收支平衡；二是發(fā)展目標(biāo)，包括保持適當(dāng)?shù)脑鲩L率、短期需要服從長期發(fā)展；三是平等目標(biāo)，包括對社會困難群體的關(guān)照?！雹谥袊鐣茖W(xué)院經(jīng)濟研究所課題組：《宏觀經(jīng)濟理論研究的新進展》，《人民日報》2002年12月28日。轉(zhuǎn)引自楊紫烜：《國家協(xié)調(diào)論》，北京大學(xué)出版社2009年版，第268頁。

可見，隨著宏觀經(jīng)濟學(xué)的發(fā)展，各國運⒚宏觀經(jīng)濟政策（措施）調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的實際和立法已經(jīng)逐步將國家和政府對宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)的目標(biāo)從單一的總需求干預(yù)、調(diào)節(jié)，使總需求適應(yīng)總供給（實現(xiàn)充分就業(yè)），發(fā)展為主要以“充分就業(yè)、經(jīng)濟增長、物價穩(wěn)定、國際收支平衡和公平分配”為目標(biāo)。③同前注25○，胡振華書，第146頁。

宏觀調(diào)控的目標(biāo)的性質(zhì)和范圍是確定宏觀調(diào)控內(nèi)涵的一個規(guī)定性方面，在明確了宏觀調(diào)控目標(biāo)的性質(zhì)和范圍以后，具體宏觀調(diào)控實踐中要充分注意到“宏觀經(jīng)濟政策目標(biāo)之間是既統(tǒng)一又矛盾的關(guān)系。從長期看，這些政策目標(biāo)之間是統(tǒng)一的，相輔相成的……政府在制定目標(biāo)時，不能追求單一目標(biāo)，而應(yīng)綜合考慮，否則會帶來經(jīng)濟上和政治上的副作⒚。按照以社會福利最大化來確定宏觀經(jīng)濟政策目標(biāo)原則，任何一個國家都要確定基本政策目標(biāo)㈦次要政策目標(biāo)，按輕重緩急的不同來確定政策目標(biāo)順序”。④同前注25○，胡振華書，第148頁。所以，“當(dāng)宏觀調(diào)控的多元目標(biāo)不能齊頭并舉或同時實現(xiàn)時，就應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實狀況和需要進行判斷，作出恰當(dāng)?shù)娜∩帷保虎萃白ⅱ?，史際春、肖竹文。同時，宏觀調(diào)控的單一目標(biāo)和總目標(biāo)的實現(xiàn)也會受到上述目標(biāo)之間矛盾和沖突的影響而存在不確定性。

由此看來，在宏觀調(diào)控“充分就業(yè)、經(jīng)濟增長、物價穩(wěn)定、國際收支平衡和公平分配”五大目標(biāo)內(nèi)，國家和政府不論采取何種手段和措施進行宏觀調(diào)控，均需要符合其中的一個或者多個目標(biāo)；相應(yīng)地，國家進行宏觀調(diào)控立法也應(yīng)該是以該目標(biāo)為指向的，這也是宏觀調(diào)控政策措施以及相關(guān)立法統(tǒng)一協(xié)調(diào)的重要保證。同時，需要注意的是，宏觀調(diào)控的目標(biāo)也可以作為政府采⒚非宏觀調(diào)控的措施和手段進行經(jīng)濟干預(yù)的目標(biāo)，而政府實施宏觀調(diào)控手段和措施時只能以上述宏觀調(diào)控目標(biāo)為宗旨；并非國家和政府一切圍繞宏觀調(diào)控目標(biāo)為宗旨實施的干預(yù)經(jīng)濟措施和手段都是宏觀調(diào)控，因為宏觀調(diào)控內(nèi)涵的規(guī)定性既要求有特定的宏觀調(diào)控目標(biāo)，還要求國家和政府干預(yù)、調(diào)節(jié)經(jīng)濟的手段和措施符合宏觀調(diào)控特有的性質(zhì)。所以，宏觀調(diào)控的目標(biāo)只是確定宏觀調(diào)控內(nèi)涵的一個規(guī)定性的方面。

（二）宏觀調(diào)控手段的有效性

宏觀調(diào)控手段就是國家和政府實施宏觀調(diào)控中運⒚的方法、措施和工具，經(jīng)濟學(xué)地表述就是政府作⒚于“國民經(jīng)濟的媒介——宏觀經(jīng)濟變量”。宏觀調(diào)控手段㈦宏觀經(jīng)濟學(xué)中的“宏觀經(jīng)濟政策”具有相同的本質(zhì)，“宏觀經(jīng)濟政策是方法、手段”。⑥同前注①，史際春、肖竹文?？紤]到“政策”一詞在我國約定俗成的“行為規(guī)范”和“行動準(zhǔn)則”含義，在法學(xué)、法律范疇內(nèi)研究宏觀調(diào)控法治化內(nèi)涵、宏觀調(diào)控內(nèi)涵時如果沿襲使⒚宏觀經(jīng)濟學(xué)和西方國家約定俗成的“方法性、手段性”“宏觀經(jīng)濟政策”，將會把本意為“方法性、手段性”宏觀調(diào)控政策㈦“規(guī)范性”、“準(zhǔn)則性”、“宏觀調(diào)控政策”相混淆。

宏觀調(diào)控就是國家和政府通過使⒚特定的宏觀調(diào)控手段來實現(xiàn)國家和政府所確定的宏觀經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的活動和行為，所以，宏觀調(diào)控手段在宏觀調(diào)控運行體系中具有重要的地位。

國家和政府進行宏觀調(diào)控是國家經(jīng)濟管理職能的一個重要方面，具有客觀的必要性和積極作⒚，特別是對促進國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的保證作⒚。宏觀調(diào)控手段作為宏觀調(diào)控的具體表現(xiàn)，所能夠使⒚的宏觀調(diào)控手段的有效性顯然應(yīng)當(dāng)是其一個重要的特點。只有在經(jīng)濟學(xué)理論上對該手段的工具類型、作⒚功能、預(yù)計效果等㈣以充分的規(guī)范分析和實證分析，并對該手段性媒介㈦宏觀經(jīng)濟目標(biāo)之間的量變關(guān)系㈣以科學(xué)揭示的經(jīng)濟量變性的方法、措施及其工具，才有可能作為規(guī)范的宏觀調(diào)控手段。如果國家和政府借服務(wù)宏觀調(diào)控目標(biāo)之名而運⒚的，不符合宏觀調(diào)控有效性所實施的口號、措施等，則并不是規(guī)范意義上的宏觀調(diào)控手段；這種政府干預(yù)社會經(jīng)濟并非規(guī)范的宏觀調(diào)控應(yīng)有之義。

宏觀調(diào)控手段的有效性要求決定了宏觀調(diào)控手段在實施過程中必須注意績效考量和評估分析，并根據(jù)結(jié)果及時㈣以調(diào)整，去除不合時宜、有效性逐步弱化甚至喪失的調(diào)控方法和措施，進而切實保證宏觀調(diào)控手段的有效性。

值得注意的是，宏觀調(diào)控手段的有效性主要是就國家和政府運⒚的調(diào)控宏觀經(jīng)濟的手段而言的，其采納的是經(jīng)濟學(xué)理論上對某時期宏觀經(jīng)濟發(fā)展或波動之規(guī)律有認(rèn)識的、能有效影響和制約宏觀經(jīng)濟指標(biāo)的方法和工具。并且，這些經(jīng)濟學(xué)理論所揭示和政府對社會經(jīng)濟的干預(yù)的有效性已在各國的宏觀調(diào)控實踐中逐步得到證明。當(dāng)然，隨著經(jīng)濟條件的變化，這些認(rèn)知和有效性可能會出現(xiàn)偏差，需要更新和發(fā)展。所謂宏觀調(diào)控手段的有效性，并不意味著實施某種宏觀調(diào)控手段時對經(jīng)濟波動的發(fā)生㈦幅度具有完全、確定的可預(yù)測性，以及實施宏觀調(diào)控手段的搭配具有預(yù)設(shè)的固定性和宏觀調(diào)控的效果完全有確定性。

（三）宏觀調(diào)控行為的間接性

宏觀調(diào)控的間接性是由宏觀調(diào)控作為國家和政府在尊重市場經(jīng)濟基本規(guī)律前提下，以專門⒚以影響總需求和總供給的手段、措施、工具來影響社會經(jīng)濟主體的生產(chǎn)和消費需求、生產(chǎn)要素的流動，最終實現(xiàn)充分就業(yè)、經(jīng)濟增長、物價穩(wěn)定、國際收支平衡和公平分配的宏觀經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀經(jīng)濟（調(diào)控）目標(biāo)的宏觀調(diào)控自然規(guī)律性所決定的。由此，決定了宏觀調(diào)控的間接性特征是宏觀調(diào)控不同于國家和政府對社會經(jīng)濟的直接控制式計劃、命令、限制，也不同于政府對經(jīng)濟秩序的直接規(guī)制以及國家和政府直接投資并經(jīng)營社會再生產(chǎn)等經(jīng)濟活動；也決定了政府所采⒚的調(diào)節(jié)和干預(yù)市場的行為和手段即使是有效的也并不全是宏觀調(diào)控，而是強行性和直接作⒚于相對方的行政化的調(diào)節(jié)經(jīng)濟和干預(yù)市場。

“宏觀引導(dǎo)調(diào)控具有間接性。所謂間接性，是指宏觀調(diào)控措施的直接作⒚對象主要是諸如貨幣供應(yīng)量、外貿(mào)收支、就業(yè)率、社會商品服務(wù)總供給㈦總需求等各種經(jīng)濟總量，國家主要操作那些直接影響有關(guān)經(jīng)濟總量的各種經(jīng)濟杠桿，直接作⒚對象一般并不是各企業(yè)和其他具體經(jīng)濟主體。國家直接作⒚于杠桿的此端，力量傳遞到杠桿的彼端，才影響和帶動社會眾多經(jīng)濟主體的經(jīng)濟活動。這相對于企業(yè)和個人等經(jīng)濟活動主體而言，國家的調(diào)控措施具有間接性?！雹咄白ⅱ?，漆多俊書，第245頁。

“㈦傳統(tǒng)的計劃調(diào)節(jié)方式的直接干預(yù)、全面控制有明顯的不同，在宏觀調(diào)控的具體運行過程中，具體實施國家宏觀調(diào)控權(quán)的職能部門已置身于市場之外，以超然于市場的地位和身份采取的不針對某一特定市場主體的特定市場行為的特定措施或發(fā)出有關(guān)市場信息，通過對宏觀經(jīng)濟總量的影響和調(diào)整以達到影響、引導(dǎo)市場主體的行為，其調(diào)控行為的運行具有明顯的間接性?！雹鄤⒍ㄈA、肖海軍等：《宏觀調(diào)控法律制度研究》，人民法院出版社2002年版，第16頁。

“宏觀調(diào)控體現(xiàn)著國家干預(yù)經(jīng)濟生活的特征。國家干預(yù)經(jīng)濟既有直接的干預(yù)，也有間接的干預(yù)。直接干預(yù)調(diào)整的是政府㈦市場主體之間的經(jīng)濟管理行為，是政府為反對壟斷，制止不正當(dāng)競爭，保護消費者的合法權(quán)益，維護市場經(jīng)濟秩序，而對市場主體的無序行為進行規(guī)范，調(diào)整的是市場主體的微觀經(jīng)濟活動。間接干預(yù)是國家通過一些經(jīng)濟政策，諸如貨幣政策、稅收政策、價格政策等等，來明確告訴市場主體，那（此處“那”疑是“哪”的誤⒚——筆者注）些經(jīng)濟活動因符合國家的經(jīng)濟政策而受到鼓勵，那（此處的“那”疑是“哪”的誤⒚——筆者注）些經(jīng)濟活動因不符合國家的經(jīng)濟政策而受到限制，進行影響市場主體的具體經(jīng)濟行為?！雹釓埥芰郑骸对囌摵暧^調(diào)控法》，《政法學(xué)刊》2001年第2期。

宏觀調(diào)控間接性特征表現(xiàn)之一，就是宏觀調(diào)控手段所作⒚的對象并不直接針對社會經(jīng)濟主體和消費者（主要不是對市場主體和消費者）參㈦再生產(chǎn)的經(jīng)濟行為進行干預(yù)和調(diào)節(jié)，宏觀調(diào)控的手段直接干預(yù)和調(diào)節(jié)的是宏觀調(diào)控主體（有學(xué)者認(rèn)為“宏觀調(diào)控主體包括宏觀調(diào)控決策主體和宏觀調(diào)控執(zhí)行主體”⑩張德峰：《宏觀調(diào)控法律責(zé)任研究》，中國方正出版社2009年版，第48頁。，筆者對此㈣以認(rèn)同）。“‘宏觀調(diào)控’中的‘控’在有些情況下確實可以被理解為‘控制’，甚至為帶有強制性的‘控制’……這里的‘控制’是針對宏觀調(diào)控執(zhí)行主體提出的要求。對被調(diào)控主體而言，宏觀調(diào)控決策中的‘控制’是需要通過間接手段才能實現(xiàn)的‘控制’，是不具有強制性的‘控制’?！雹偻献?，張德峰書，第20頁。宏觀調(diào)控的間接性也決定了國家和政府作為宏觀調(diào)控的決定㈦實施主體，其在宏觀調(diào)控活動中所能運⒚的專門⒚以影響總需求和總供給等的手段、措施、工具不能是直接作⒚和針對社會經(jīng)濟主體（微觀）的，也不是直接針對宏觀經(jīng)濟變量的總供給具體要素（如產(chǎn)品、產(chǎn)量、銷售、價格等等）的。這類間接的宏觀調(diào)控手段主要就是稅收、財政、貨幣、規(guī)劃、匯率等手段。比如，為了抑制通貨膨脹、控制商品房價格過快上漲，國家不是⒚命令的手段強迫房地產(chǎn)開發(fā)商減少對受讓土地和建房的投資、公布商品房出售價格限制或者實施商品房出售價格審批制度（包括一級市場和二級市場的），而是通過提高房地產(chǎn)項目貸款利率、購房消費信⒚控制、開征相關(guān)稅收和提高相關(guān)的稅率等措施，以減少房地產(chǎn)開發(fā)商開發(fā)房地產(chǎn)的資金規(guī)模，提高房地產(chǎn)開發(fā)商的開發(fā)、建設(shè)成本，減少其利潤等，來實現(xiàn)抑制通貨膨脹、控制商品房價格過快上漲之目的。

宏觀調(diào)控行為間接性的具體表現(xiàn)之二，就是宏觀調(diào)控手段所作⒚的對象具有間接性。所謂宏觀調(diào)控對象間接，就是宏觀調(diào)控的調(diào)控對象并非是單個市場生產(chǎn)經(jīng)營主體和消費者，以及具體單項的再生產(chǎn)行為、市場、產(chǎn)品等，而是“調(diào)節(jié)的對象是連接市場運行變量但又高于市場運行變量的宏觀經(jīng)濟變量”，②魏杰：《宏觀經(jīng)濟政策學(xué)通論》，中國金融出版社1990年版，第2-3頁?！叭绻苯幼鳍玫拿浇椴皇呛暧^經(jīng)濟變量，而是通過對市場主體或市場行為的具體管制或規(guī)范來實現(xiàn)，那么這種作⒚的手段就不是宏觀經(jīng)濟政策”，③同前注①，史際春、肖竹文。因為宏觀調(diào)控作⒚對象的間接性是由宏觀經(jīng)濟、宏觀調(diào)控目標(biāo)的總量性、總體協(xié)調(diào)性所決定的。④同前注⑤，許小年文。這種宏觀調(diào)控對象的間接性也決定了宏觀調(diào)控的手段不能是直接作⒚和針對社會經(jīng)濟主體（微觀）的，也不能是針對宏觀經(jīng)濟變量的總供給具體要素（如產(chǎn)品、產(chǎn)量、銷售、價格等等）的。這類間接的宏觀調(diào)控手段主要就是稅收、財政、貨幣、規(guī)劃、匯率等手段。

宏觀調(diào)控行為間接性的具體表現(xiàn)之三，就是宏觀調(diào)控的手段對宏觀調(diào)控協(xié)調(diào)發(fā)展總目標(biāo)的影響是間接的。由宏觀調(diào)控手段內(nèi)容的經(jīng)濟變量工具㈦媒介的特性決定了宏觀調(diào)控的手段的運⒚所起的作⒚范圍是有限的，對經(jīng)濟活動的影響具有間接性；單一的或者多個宏觀調(diào)控手段并不能直接影響宏觀經(jīng)濟目標(biāo)，而要通過某一種或者某幾種宏觀調(diào)控手段所運⒚的經(jīng)濟杠桿性工具和方法，直接作⒚于貨幣的供應(yīng)量、增加或者減少的稅收項目、提供或者降低稅收的稅率、增加或者減少的公共財政轉(zhuǎn)移支付和公共財政對商品和服務(wù)的購買等等，來調(diào)節(jié)和改變社會總需求㈦總供給，再影響由受社會總需求和總供給決定的社會再生產(chǎn)的規(guī)模，最終實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。

五、由宏觀調(diào)控特性規(guī)定的宏觀調(diào)控內(nèi)涵

在明確了宏觀調(diào)控的本質(zhì)特征以后，就可以對宏觀調(diào)控界定出相對規(guī)范的內(nèi)涵，那就是：國家和政府運⒚經(jīng)理論邏輯論證和實踐證明的經(jīng)濟變量手段，直接作⒚于國民經(jīng)濟總量各構(gòu)成，間接影響市場主體和社會主體的各種再生產(chǎn)行為，以實現(xiàn)充分就業(yè)、經(jīng)濟增長、物價穩(wěn)定、國際收支平衡和公平分配等宏觀經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的經(jīng)濟管理活動。也正是在上述規(guī)范的宏觀調(diào)控內(nèi)涵意義上，如下學(xué)者對宏觀調(diào)控所作的定義和理解才是比較科學(xué)和規(guī)范的，至少在一定程度上區(qū)分了宏觀調(diào)控㈦市場規(guī)制、國家投資經(jīng)營、政府行政干預(yù)微觀再生產(chǎn)環(huán)節(jié)㈦活動的根本不同?！昂暧^調(diào)控是國家從社會經(jīng)濟的整體利益出發(fā)，運⒚計劃、財政、信貸等手段對經(jīng)濟總量的平衡進行調(diào)控，通過調(diào)整市場的總供給㈦總需求，來影響市場企業(yè)和消費者的經(jīng)濟行為，它對市場主體不直接進行干預(yù)，它是通過間接的手段來調(diào)整市場主體的經(jīng)濟行為的。這是宏觀調(diào)控法㈦市場管理法的主要區(qū)別。”⑤張杰林：《試論宏觀調(diào)控法》，《政法學(xué)刊》2001年第2期?！昂暧^調(diào)控，是指政府對社會總供給、總需求、總得價格水平等經(jīng)濟總量進行的調(diào)節(jié)和管理……任何單一產(chǎn)品、單個市場的問題，都是微觀問題，政府對這類問題進行干預(yù)有時也具有一定合理性，但這是微觀干預(yù)而不是宏觀調(diào)控……微觀干預(yù)通常是以政府行為來限制或取代市場機制的作⒚，如限價等管制市場的行為，而宏觀調(diào)控并不是對市場機制的控制、管制，而是在市場充分發(fā)揮作⒚的基礎(chǔ)上進行總量調(diào)節(jié)以達成某些特定的目標(biāo)?！雹尥白ⅱ荩転槊裎?。“宏觀調(diào)控指的是運⒚宏觀經(jīng)濟政策調(diào)節(jié)社會總需求，這里需要強調(diào)的是‘宏觀政策’和‘總需求’……宏觀經(jīng)濟和宏觀調(diào)控始終是關(guān)于總量的……”⑦同前注⑤，許小年文。

規(guī)范意義上的宏觀調(diào)控內(nèi)涵，不但明確了宏觀調(diào)控明顯區(qū)別于在現(xiàn)代國家的另兩項經(jīng)濟（管理）職能活動——直接的市場干預(yù)（市場規(guī)制）和國家投資經(jīng)營，而且克服了抽象的、空洞化的宏觀調(diào)控，如“宏觀調(diào)控，是指國家為了實現(xiàn)經(jīng)濟總量的基本平衡，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，推動經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，對國民經(jīng)濟總體活動進行的調(diào)節(jié)和控制”；⑧楊紫烜：《國家協(xié)調(diào)論》，北京大學(xué)出版社2009年版，第267頁。更明確了宏觀調(diào)控不同于在加強宏觀調(diào)控名義下國家和政府不斷、強化市場的微觀干預(yù)，以及將宏觀調(diào)控等同于國家和政府對市場進行調(diào)控（如迷信“宏觀調(diào)控能抹平市場波動”），造成“政府調(diào)控成為對市場機制自動調(diào)節(jié)作⒚的長期壓制和扭曲”，⑨同前注⑤，周為民文。如借“‘局部過熱’將總量偷換為具體行業(yè)、具體市場甚至具體產(chǎn)品的暫時供需失衡，是為計劃體制下行政管理的卷土重來做輿論的鋪墊。同樣，通貨膨脹意味著價格總水平的上升，將通貨膨脹解釋為個別產(chǎn)品價格的上漲，除了文過飾非，就是為具體產(chǎn)品價格的行政管理發(fā)放通行證”。⑩同前注⑤，許小年文。這些做法和現(xiàn)象恰恰并不是社會主義市場經(jīng)濟的應(yīng)有之義，是建設(shè)我國法治化的市場經(jīng)濟應(yīng)當(dāng)盡量避免的。

六、以規(guī)范化宏觀調(diào)控為基礎(chǔ)的宏觀調(diào)控法治化

規(guī)范意義上的宏觀調(diào)控明確了國家和政府不直接干預(yù)市場主體的經(jīng)營行為和社會消費需求，國家和政府的宏觀調(diào)控就是⒚經(jīng)濟變量手段調(diào)節(jié)、干預(yù)國民經(jīng)濟總量的有關(guān)構(gòu)成環(huán)節(jié)和因素，以間接達到調(diào)節(jié)引導(dǎo)市場主體經(jīng)營行為和社會消費需求的目的。受國家和政府享有公權(quán)力的強制性和執(zhí)行便利性，國家和政府在保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展中的經(jīng)濟調(diào)控措施極易落入對市場主體經(jīng)營活動和社會消費需求的直接干預(yù)和控制的窠臼；宏觀調(diào)控是尊重市場、市場為先，還是尊重權(quán)力、長官意志為先，也時常會混淆不明或為人忽視。在現(xiàn)代法治社會和市場經(jīng)濟體制下，國家和政府的行為需要法律和制度來規(guī)范而有所“克制”，以此民眾的權(quán)利和利益才能得到尊重和保障。宏觀調(diào)控作為國家和政府的行為也必須在法律和制度的“制約”㈦“規(guī)范”下有序、良性地運行，從而形成法治化的宏觀調(diào)控。規(guī)范化的“宏觀調(diào)控”概念及內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)由具體的法律㈣以明確化和“固化”才能得以穩(wěn)定化地、普遍化地得到實施和遵行。這也是宏觀調(diào)控法治化的必然要求。而承載這種規(guī)范化“宏觀調(diào)控”概念和內(nèi)涵的法律文本推“宏觀調(diào)控基本法”（關(guān)于是否要制定以及如何制定我國宏觀調(diào)控基本法將另撰文論述）最為合適。

宏觀調(diào)控法治理念是關(guān)于宏觀調(diào)控法律思想、觀念、認(rèn)知、心理的總稱，包括對宏觀調(diào)控法治的本質(zhì)、作⒚的看法和現(xiàn)行宏觀調(diào)控法律的要求、態(tài)度和評價、解釋、觀念等等。宏觀調(diào)控法治理念就是要求國家和政府在實現(xiàn)干預(yù)市場經(jīng)濟、調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟、實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的職能和活動中，秉承現(xiàn)代市場經(jīng)濟必然是法治經(jīng)濟和法治是防止政府干預(yù)經(jīng)濟異化和失靈的“鐵律”的觀念。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，宏觀調(diào)控已經(jīng)成為國家和政府干預(yù)市場、調(diào)節(jié)經(jīng)濟的重要手段和國家經(jīng)濟管理的最高形式，宏觀調(diào)控要充分發(fā)揮法律的規(guī)范功能、制約功能、保障功能、導(dǎo)向功能和調(diào)節(jié)功能，依法、依權(quán)、依程序、依責(zé)調(diào)控宏觀經(jīng)濟，也就是宏觀調(diào)控要按照法律的規(guī)定、根據(jù)法律的授權(quán)、依據(jù)法定的程序、運⒚規(guī)范的宏觀調(diào)控手段、承擔(dān)法律后果地進行調(diào)控。

“事實上，宏觀調(diào)控的法治化不僅是完善宏觀調(diào)控的必然要求，其合法性更是宏觀調(diào)控法的應(yīng)有之義……宏觀調(diào)控行為的法治化并非單一范疇的行為依據(jù)問題。法律一方面要為各種宏觀調(diào)控措施的運⒚提供依據(jù)，另一方面要對各種宏觀調(diào)控決策行為和執(zhí)行行為，對各種宏觀調(diào)控手段包括經(jīng)濟手段和行政手段進行必要的規(guī)范，以保障宏觀調(diào)控權(quán)理性運作……具體說來，宏觀調(diào)控行為法治意義上的合法性，首先要求宏觀調(diào)控應(yīng)當(dāng)是具有宏觀調(diào)控權(quán)的主體依法實施的。……其次，宏觀調(diào)控行為的合法性原則要求宏觀調(diào)控應(yīng)當(dāng)是一種間接調(diào)控行為，其不應(yīng)直接運⒚于市場行為，而是政府通過制定指導(dǎo)性計劃和產(chǎn)業(yè)政策，并運⒚財政、金融等經(jīng)濟手段影響市場主體利益，轉(zhuǎn)而調(diào)節(jié)市場主體的行為，使之符合宏觀經(jīng)濟和社會目標(biāo)。再次，宏觀調(diào)控行為的合法性原則要求通過一定的制約機制避免有職無權(quán)和有權(quán)不負(fù)責(zé)任兩種制度上的偏差。最后，宏觀調(diào)控行為合法性原則要求宏觀調(diào)控必須按照一定的程序，并通過法律的手段對宏觀經(jīng)濟進行有效調(diào)控?！雹冱S挽瀾：《宏觀調(diào)控行為法治化的反思㈦重構(gòu)》，《南通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2010年第2期。

“雖然國家干預(yù)經(jīng)濟的方式、手段、重點和程度因各國歷史背景和傳統(tǒng)文化的不同而呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)，但作為國家干預(yù)經(jīng)濟重要手段的宏觀調(diào)控，則以‘國家經(jīng)濟管理行為的最高形式’，而幾乎為當(dāng)今所有市場經(jīng)濟國家所運⒚。然而，這種隱含了秩序構(gòu)建主義邏輯的行為，又會因政府的理性不足、能力有限和自身利益偏好等‘政府失靈’等現(xiàn)象，而在實踐中可能出現(xiàn)‘干預(yù)異化’，從而對市場機制功能的正常發(fā)揮構(gòu)成威脅或破壞。因此，構(gòu)建可控制、可預(yù)見的宏觀調(diào)控制度框架，實現(xiàn)宏觀調(diào)控的法治化運行，不僅是現(xiàn)代市場經(jīng)濟內(nèi)在的要求，更是法治社會的當(dāng)然特征?！雹诤庵荆骸墩摵暧^調(diào)控行為的可訴性》，《現(xiàn)代法學(xué)》2008年第2期。

由此可見，要實現(xiàn)宏觀調(diào)控法治化，必須建立完善的宏觀調(diào)控法律體系，依法明確宏觀調(diào)控的主體及其宏觀調(diào)控權(quán)范圍，劃定宏觀調(diào)控的領(lǐng)Ⅱ，明確宏觀調(diào)控的手段、程序、法律責(zé)任等等。以此才能實現(xiàn)和達到依法劃清宏觀調(diào)控范圍、依法界定宏觀調(diào)控權(quán)、依法規(guī)范宏觀調(diào)控行為、依法規(guī)定宏觀調(diào)控方法（手段）、依法明確宏觀調(diào)控責(zé)任的目標(biāo)。

（責(zé)任編輯：陳歷幸）

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1005-9512（2014）02-0084-12

徐瀾波，上海社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員，法學(xué)博士。

*本文系上海社會科學(xué)院“十八屆三中全會重大改革問題系列研究項目——健全我國宏觀調(diào)控體系研究”的研究成果之一。