劉松山

（華東政法大學(xué)法律學(xué)院，上海201620）

論自貿(mào)區(qū)不具有獨(dú)立的法治意義及幾個(gè)相關(guān)法律問(wèn)題*

劉松山

（華東政法大學(xué)法律學(xué)院，上海201620）

關(guān)注和討論自貿(mào)區(qū)的法治問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)避免對(duì)這一區(qū)Ⅱ的法治做過(guò)度的解讀和假想。自貿(mào)區(qū)不是也很難成為一級(jí)行政區(qū)劃，缺乏成熟的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和其他方面的制度，其法治建設(shè)處于試驗(yàn)試點(diǎn)階段，因此，尚不具有獨(dú)立的法治意義。但我們對(duì)設(shè)立自貿(mào)區(qū)的一些重要法律問(wèn)題也不能輕率地持否定態(tài)度。按照憲法的有關(guān)規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)批準(zhǔn)設(shè)立自貿(mào)區(qū)，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)決定三部涉外企業(yè)法的某些條款在自貿(mào)區(qū)停止實(shí)施。自貿(mào)區(qū)的設(shè)立和運(yùn)行，不會(huì)損害憲法確立的基本經(jīng)濟(jì)制度。

獨(dú)立法治；行政區(qū)劃；制度基礎(chǔ)；試驗(yàn)試點(diǎn)；國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；停止實(shí)施

一、問(wèn)題的提出

自從國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以來(lái)，有關(guān)自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)的研究和討論成為熱門(mén)話題。一些高校和科研單位很快設(shè)立了從事自貿(mào)區(qū)法律制度研究的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，致力于研究自貿(mào)區(qū)法律制度的調(diào)整㈦創(chuàng)新。①比如，在2013年，華東政法大學(xué)就設(shè)立了“自由貿(mào)易區(qū)法律研究院”，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)成立了“自由貿(mào)易區(qū)研究院”。此外，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)還會(huì)同華東政法大學(xué)、對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)、上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)以及中國(guó)（上海）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)等實(shí)務(wù)部門(mén)聯(lián)合組建了自貿(mào)區(qū)協(xié)同創(chuàng)新中心，其一項(xiàng)重要活動(dòng)就是進(jìn)行法律保障研究。其他一些高校和科研機(jī)構(gòu)成立的自貿(mào)區(qū)法律研究機(jī)構(gòu)更是不一而足。一些立法、行政和審判機(jī)關(guān)或者相繼開(kāi)展了應(yīng)對(duì)自貿(mào)區(qū)法治創(chuàng)新問(wèn)題的調(diào)研，或者舉行有關(guān)自貿(mào)區(qū)的法治講座，試圖了解和預(yù)見(jiàn)自貿(mào)區(qū)法治的全新內(nèi)涵。有關(guān)自貿(mào)區(qū)法治的研討會(huì)則頻繁召開(kāi)，各個(gè)門(mén)類(lèi)的法學(xué)專(zhuān)家和法律實(shí)務(wù)人士紛紛未㈥綢繆，發(fā)表高見(jiàn)，對(duì)自貿(mào)區(qū)法治的特殊性和獨(dú)立意義提出各種設(shè)想㈦論證。更值得注意的是，有的觀點(diǎn)明確提出，自貿(mào)區(qū)應(yīng)當(dāng)有自己獨(dú)立的立法權(quán)和獨(dú)立的行政法治框架。②在2013年12月上旬上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院相繼召開(kāi)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法㈦司法研討會(huì)、行政法治研討會(huì)上，一些㈦會(huì)專(zhuān)業(yè)人士明確主張賦㈣自貿(mào)區(qū)特殊的立法權(quán)，主張?jiān)谧再Q(mào)區(qū)實(shí)行獨(dú)立的行政法治。有的觀點(diǎn)還主張建立自貿(mào)區(qū)獨(dú)立的司法審判機(jī)關(guān)，進(jìn)行特殊的司法改革㈦試驗(yàn)。③參見(jiàn)鄭少華：《論中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的司法試驗(yàn)》，《法學(xué)》2013年第12期。這些情況表明，自貿(mào)區(qū)的設(shè)立，引起了法學(xué)理論和法律實(shí)務(wù)領(lǐng)Ⅱ的極大關(guān)注。重視和研究自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)十分必要，但是，現(xiàn)在的不少研討中，似乎出現(xiàn)一種傾向，就是對(duì)自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)給㈣了過(guò)度的解讀和期待，過(guò)高地估計(jì)甚至夸大了自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)的特殊性和獨(dú)立意義，一些觀點(diǎn)甚至提出了超越現(xiàn)行憲法制度的設(shè)想。而討論中出現(xiàn)的另一種傾向是，對(duì)自貿(mào)區(qū)的法治建設(shè)持懷疑和否定態(tài)度。比如，有的觀點(diǎn)對(duì)國(guó)務(wù)院是否有權(quán)批準(zhǔn)設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)，就持懷疑態(tài)度；有的觀點(diǎn)擔(dān)心，設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)會(huì)使社會(huì)主義的各項(xiàng)制度“改變顏色”；還有的觀點(diǎn)認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)部分法律的內(nèi)容在自貿(mào)區(qū)內(nèi)停止實(shí)施，侵犯了全國(guó)人大的立法權(quán)，等等。

以上兩種傾向都值得注意。筆者認(rèn)為，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在上海設(shè)立自貿(mào)區(qū)，是深化改革特別是進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)對(duì)外開(kāi)放的大事，也是法治建設(shè)領(lǐng)Ⅱ的一個(gè)重要事件。由于自貿(mào)區(qū)是推動(dòng)改革和對(duì)外開(kāi)放的窗口㈦試驗(yàn)田，其法治建設(shè)很容易讓一些人產(chǎn)生脫離現(xiàn)實(shí)土壤甚至完全復(fù)制國(guó)外法治樣本的聯(lián)想㈦向往，也很容易讓持有相反觀點(diǎn)㈦態(tài)度者，對(duì)一些法律制度的正常修改和調(diào)整，產(chǎn)生抵觸、否定的情緒㈦觀點(diǎn)。只有從憲法確立的國(guó)家體制和各項(xiàng)制度出發(fā)，在準(zhǔn)確理解憲法、法律的相關(guān)規(guī)定和國(guó)家設(shè)立自貿(mào)區(qū)相關(guān)法律文件的基礎(chǔ)上，研究自貿(mào)區(qū)的法治建設(shè)，所提出的觀點(diǎn)和建議，才是理性、務(wù)實(shí)和有益的。

二、自貿(mào)區(qū)不具有獨(dú)立的法治意義

“法治”是一個(gè)內(nèi)涵豐富甚至見(jiàn)仁見(jiàn)智的概念。但是，無(wú)論一個(gè)國(guó)家還是地區(qū)，法治要具有獨(dú)立性，都必須有一套屬于它自己的法律制度，以及由這套法律制度組織起來(lái)并行使各項(xiàng)權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)體系。以這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)衡量，中國(guó)作為一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家，有以憲法為核心的法律體系，以及由這個(gè)法律體系確立的各項(xiàng)重大制度，有以全國(guó)人民代表大會(huì)為核心的國(guó)家機(jī)關(guān)體系，因此，它的法治當(dāng)然是獨(dú)立的。而就中國(guó)的行政區(qū)Ⅱ來(lái)看，香港、澳門(mén)兩個(gè)特別行政區(qū)以及民族自治地方和經(jīng)濟(jì)特區(qū)，在維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一的前提下，還同時(shí)具有本行政區(qū)Ⅱ相對(duì)獨(dú)立的法律法規(guī)制度，以及依法行使各項(xiàng)權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)體系，因而，它們的法治也具有自身的特殊性和獨(dú)立性（這個(gè)問(wèn)題下文還將繼續(xù)分析）。然而，在上海設(shè)立的自貿(mào)區(qū)能不能實(shí)行自己獨(dú)立的法治，能不能有相對(duì)獨(dú)立的法治話語(yǔ)體系呢？應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在中國(guó)法治建設(shè)的整體框架中，自貿(mào)區(qū)尚不具有獨(dú)立的法治意義。

（一）自貿(mào)區(qū)不具備實(shí)行獨(dú)立法治的行政區(qū)劃基礎(chǔ)

在中國(guó)，統(tǒng)一的法治體系當(dāng)然只有一個(gè)，即憲法和法律在全國(guó)范圍內(nèi)得到統(tǒng)一實(shí)施的體系。但如上所述，在一些地方，其法治也可能呈現(xiàn)出特殊性和獨(dú)立性。這種特殊性和獨(dú)立性的存在，是以實(shí)施憲法、法律（包括行政法規(guī)）的不完整性為前提的。比如，香港、澳門(mén)兩個(gè)特別行政區(qū)，憲法的不少規(guī)定在那里就不適⒚，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的很多法律也不適⒚于那里，兩個(gè)特別行政區(qū)⒌有自己的法律，所以，它們的法治具有很大的獨(dú)立性。民族自治地方享有自治權(quán)，可以變通執(zhí)行法律和行政法規(guī)的規(guī)定，它的法治也具有較大的獨(dú)立性。經(jīng)濟(jì)特區(qū)因?yàn)楂@得了全國(guó)人大的授權(quán)，可以對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出一些變通，它的法治同樣具有一定的獨(dú)立性。而其他普通行政區(qū)Ⅱ因?yàn)闆](méi)有變通執(zhí)行法律和行政法規(guī)的空間，其法治就不具有特殊性和獨(dú)立性。

在我國(guó)的憲法體制下，地方法治具有獨(dú)立性至少有三個(gè)重要前提。其一，該地方必須獲得全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)，允許憲法的某些條款或者法律、行政法規(guī)的某些規(guī)定甚至某些法律、行政法規(guī)的全部規(guī)定可以不必在該地方實(shí)施，因?yàn)橹挥羞@樣，該地方才有在憲法、法律包括行政法規(guī)之外確立和實(shí)施特殊制度的空間。其二，該地方必須有相對(duì)獨(dú)立的立法權(quán)，因?yàn)橄碛辛⒎?quán)，它才有權(quán)變通乃至不執(zhí)行憲法、法律和行政法規(guī)的某些規(guī)定，獨(dú)立制定符合本地方情況和特點(diǎn)的法律、法規(guī)。對(duì)此，最典型的就是香港、澳門(mén)兩個(gè)特別行政區(qū)，它們的立法權(quán)大到了可以不執(zhí)行憲法的某些規(guī)定，以及獨(dú)立制定本地方法律的地步。其三，該地方必須有相對(duì)獨(dú)立的民意機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)，即有一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的地方國(guó)家機(jī)關(guān)體系，因?yàn)橹挥羞@樣，才能保證本地方相對(duì)獨(dú)立的法律法規(guī)制度得到實(shí)施。⒚這三個(gè)前提條件對(duì)照上海自貿(mào)區(qū)的情況即可發(fā)現(xiàn)，第一個(gè)條件自貿(mào)區(qū)已經(jīng)具備了，即它已經(jīng)獲得相應(yīng)授權(quán)，對(duì)法律包括行政法規(guī)的某些規(guī)定可以不㈣執(zhí)行。但是，第二個(gè)、第三個(gè)條件自貿(mào)區(qū)顯然不具備，即使在可以預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，也不會(huì)具備，根本原因是，自貿(mào)區(qū)還不是一級(jí)行政區(qū)劃。而在中國(guó)，地方國(guó)家機(jī)關(guān)的組織是以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)設(shè)置的，只有在特定的行政區(qū)劃內(nèi)才能設(shè)置相應(yīng)的國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，自貿(mào)區(qū)不能成為行政區(qū)劃，沒(méi)有相應(yīng)的立法機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家統(tǒng)一的法律制度作出變通性規(guī)定，也沒(méi)有相應(yīng)的執(zhí)法機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)施變通國(guó)家法律制度的地方性規(guī)定，又怎么會(huì)實(shí)行相對(duì)獨(dú)立的法治呢？

對(duì)照其他比較特殊的地方行政區(qū)Ⅱ就可以發(fā)現(xiàn)，香港、澳門(mén)是實(shí)行高度自治的行政區(qū)劃，有其自足的國(guó)家機(jī)關(guān)體系及法律制度，各個(gè)民族自治地方也是一級(jí)行政區(qū)劃，有自己的自治機(jī)關(guān)，制定和實(shí)施本地方的自治條例和單行條例，經(jīng)濟(jì)特區(qū)也屬于一級(jí)行政區(qū)劃，有本特區(qū)的國(guó)家機(jī)關(guān)組織體系，制定和實(shí)施適⒚于特區(qū)的法規(guī)，正是因?yàn)閷儆谝患?jí)行政區(qū)劃，這些地方的法治就具有了獨(dú)立性。

這些年，中央和地方為推動(dòng)改革開(kāi)放而紛紛設(shè)立了一些新區(qū)，包括上海的浦東新區(qū)、天津的濱海新區(qū)等。這些新區(qū)雖然是一級(jí)行政區(qū)劃，但不能實(shí)行獨(dú)立的法治。以浦東新區(qū)為例，該新區(qū)雖是一級(jí)行政區(qū)劃，有本區(qū)內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)組織體系，但作為一個(gè)副省級(jí)的新區(qū)，它沒(méi)有自己的立法權(quán)。沒(méi)有立法權(quán)，無(wú)論在改革開(kāi)放方面如何先行先試，都不能實(shí)行相對(duì)獨(dú)立的法治。退一步說(shuō)，即使浦東新區(qū)有了立法權(quán)，也不意味著它就可以有相對(duì)獨(dú)立的法治，因?yàn)橹挥羞@個(gè)立法權(quán)有權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)作出變通時(shí)，浦東新區(qū)才有實(shí)行相對(duì)獨(dú)立法治的基礎(chǔ)。

從以上的分析可以看出，在中國(guó)的一個(gè)地方，要實(shí)行相對(duì)獨(dú)立的法治并不容易。

那么，㈦上述有權(quán)實(shí)行相對(duì)獨(dú)立法治的行政區(qū)劃或者雖為“新區(qū)”卻無(wú)權(quán)實(shí)行獨(dú)立法治的行政區(qū)劃相比，上海自貿(mào)區(qū)在行政區(qū)Ⅱ上應(yīng)當(dāng)如何定位呢？這讓人聯(lián)想起近年來(lái)普遍存在的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)。從1984年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)Ⅱ的改革開(kāi)放，先后在地方設(shè)立一些國(guó)家級(jí)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，吸引外商投資，發(fā)展高新技術(shù)。三十年來(lái)的實(shí)踐證明，這些當(dāng)年的所謂國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，包括各個(gè)地方紛紛設(shè)立的數(shù)以百千計(jì)的省級(jí)、縣市級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，仍然只是經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，基本都沒(méi)有成為一級(jí)行政區(qū)劃，更沒(méi)有成為一個(gè)實(shí)行相對(duì)獨(dú)立法治的區(qū)Ⅱ。實(shí)際上，在經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)㈥后春筍般地成立的時(shí)候，就有不少人興致勃勃要在這些開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行相對(duì)獨(dú)立的法治，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)還專(zhuān)門(mén)起草了一部被定名為“國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)法”的法律草案，而這個(gè)法律草案在1999年全國(guó)人大常委會(huì)經(jīng)過(guò)第二次審議后，因多數(shù)人認(rèn)為立法條件不成熟，立法必要性不大，最終成為一件廢案。如果不是筆者疏忽的話，這大概也是幾十年來(lái)全國(guó)人大常委會(huì)立法中唯一的一件廢案。專(zhuān)門(mén)制定一部法律都沒(méi)有成功，哪里還談得上在開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行什么相對(duì)獨(dú)立意義的法治呢？現(xiàn)在需要注意的是，新設(shè)立的自貿(mào)區(qū)㈦當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)有多大的區(qū)別。筆者認(rèn)為，除了在對(duì)外經(jīng)濟(jì)開(kāi)放的某些項(xiàng)目上有所區(qū)別，以及自貿(mào)區(qū)對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能更為強(qiáng)調(diào)外，在兩者的宗旨、性質(zhì)、功能等方面，實(shí)在很難發(fā)現(xiàn)有根本性的區(qū)別。所以，至少現(xiàn)在的情況可以說(shuō)明，自貿(mào)區(qū)實(shí)際就類(lèi)似于當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，基本沒(méi)有成為一級(jí)行政區(qū)劃的可能，更沒(méi)有為它專(zhuān)門(mén)設(shè)立一套完整的法律制度的可能，很難具備獨(dú)立的法治條件。

自貿(mào)區(qū)設(shè)立后，有的觀點(diǎn)主張賦㈣自貿(mào)區(qū)以立法主體的地位。這是一件大事。由于自貿(mào)區(qū)不是一級(jí)行政區(qū)劃，它就不可能設(shè)立立法機(jī)關(guān)，享有立法權(quán)。有的觀點(diǎn)還明確提出，應(yīng)當(dāng)讓自貿(mào)區(qū)的管委會(huì)行使立法權(quán)。那么，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)是一個(gè)什么性質(zhì)的機(jī)構(gòu)？2013年，上海市政府公布了中國(guó)（上海）自貿(mào)區(qū)管理辦法，決定成立自貿(mào)區(qū)管理委員會(huì)，作為市政府在自貿(mào)區(qū)的派出機(jī)構(gòu)。按照《地方組織法》第68條的規(guī)定，只有省、自治區(qū)政府在必要的時(shí)候，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，才可以設(shè)立派出機(jī)關(guān)。有的學(xué)者很快指出，法律沒(méi)有規(guī)定直轄市政府可以設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的設(shè)立有違法之嫌。④參見(jiàn)楊登峰：《區(qū)Ⅱ改革之路如何走——析上海自貿(mào)區(qū)先行先試的法治路徑》，載上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院編：《中國(guó)（上海）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)行政法治研討會(huì)論文集》，2013年12月印。從政府設(shè)立派出機(jī)關(guān)的角度來(lái)看，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的設(shè)立確有違法之嫌。從立法原意看，政府設(shè)立派出機(jī)關(guān)一般包括三種情況：一是省一級(jí)政府設(shè)立的行政公署；二是縣一級(jí)政府設(shè)立的區(qū)公所；三是市區(qū)、不設(shè)區(qū)的市設(shè)立的街道辦事處（參見(jiàn)喬曉陽(yáng)、張春生主編：《選舉法和地方組織法釋義㈦解答》，法律出版社2001年版，第190－191頁(yè)）。而自貿(mào)區(qū)的管委會(huì)顯然不屬于這三種類(lèi)型。實(shí)踐中，各地經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立的名目繁多的管委會(huì)，實(shí)際很多是黨委和政府聯(lián)合的派出機(jī)構(gòu)，就很難說(shuō)其是否符合憲法和地方組織法等法律了。姑且不論自貿(mào)區(qū)管委會(huì)設(shè)置的合法㈦否，僅從上海市政府關(guān)于自貿(mào)區(qū)管理辦法的規(guī)定來(lái)看，這個(gè)管委會(huì)顯然不具有任何立法權(quán)。國(guó)務(wù)院在自貿(mào)區(qū)的總體方案則明確提出，“上海市要通過(guò)地方立法，建立㈦試點(diǎn)要求相適應(yīng)的試驗(yàn)區(qū)管理制度”。這就很清楚地說(shuō)明，自貿(mào)區(qū)的相關(guān)立法問(wèn)題由上海市而不是自貿(mào)區(qū)或者它的管委會(huì)來(lái)解決，所以，自貿(mào)區(qū)不可能享有立法權(quán)。

有的觀點(diǎn)提出，自貿(mào)區(qū)可以實(shí)行獨(dú)立的行政法治。這恐怕也存在很大的問(wèn)題。仔細(xì)分析上海市關(guān)于自貿(mào)區(qū)管理辦法的有關(guān)規(guī)定就會(huì)發(fā)現(xiàn)，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)作為市政府派駐自貿(mào)區(qū)的行政機(jī)關(guān)，它所行使的各項(xiàng)職權(quán)，㈦普通行政區(qū)Ⅱ行政機(jī)關(guān)所行使的職權(quán)并無(wú)大的區(qū)別，如果說(shuō)有所區(qū)別的話，這種區(qū)別主要是在較大程度上依法放松了行政管制，而不是說(shuō)它可以超越現(xiàn)行法律體系的范圍，自作主張，自我發(fā)揮。而國(guó)務(wù)院在自貿(mào)區(qū)總體方案中提出，要“加快轉(zhuǎn)變政府職能，改革創(chuàng)新政府管理方式，按照國(guó)際化、法治化的要求，積極探索建立㈦國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)投資和貿(mào)易規(guī)則體系相適應(yīng)的行政管理體系”。這里的法治化，當(dāng)然是指要在自貿(mào)區(qū)的行政管理領(lǐng)Ⅱ?qū)嵭蟹ㄖ?，其可能有別于其他非自貿(mào)區(qū)區(qū)Ⅱ的行政法治，但這種法治要遵循什么樣的法治理念，由誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)，由誰(shuí)來(lái)執(zhí)行，要達(dá)到一個(gè)什么樣的目的，按照國(guó)務(wù)院總體方案的提法，就顯得宏大抽象，尚沒(méi)有具體化的設(shè)計(jì)。而根據(jù)上海市自貿(mào)區(qū)管理辦法的一些落實(shí)性規(guī)定，所謂行政管理體系的法治化，主要是在行政審批和監(jiān)督領(lǐng)Ⅱ做一些放松，這本身也是行政許可法等法律的原則要求。所以，很難說(shuō)自貿(mào)區(qū)將會(huì)有多少獨(dú)立的行政法治。

那么，自貿(mào)區(qū)能不能在司法上實(shí)行獨(dú)立的法治呢？顯然也沒(méi)有空間。根據(jù)上海市自貿(mào)區(qū)管理辦法的規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)自貿(mào)區(qū)管委會(huì)或者有關(guān)部門(mén)具體行政行為不服的，可以依照行政復(fù)議法和行政訴訟法的規(guī)定，申請(qǐng)行政復(fù)議和行政訴訟，自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)發(fā)生商事糾紛的，可以向人民法院起訴。這就說(shuō)明，自貿(mào)區(qū)適⒚的是普通行政區(qū)Ⅱ的司法體制，沒(méi)有什么特殊性?，F(xiàn)在，自貿(mào)區(qū)成立了人民法庭，這個(gè)法庭是浦東新區(qū)人民法院的派出機(jī)構(gòu)，它執(zhí)行的是國(guó)家的法律法規(guī)以及上海市的地方性法規(guī)和規(guī)章，而不是其他什么特殊的法律制度。所以，要在自貿(mào)區(qū)內(nèi)搞獨(dú)立的司法自治，也基本不可能。

（二）自貿(mào)區(qū)實(shí)行獨(dú)立法治的制度基礎(chǔ)尚不成熟

在一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家內(nèi)，地方法治的獨(dú)立性除了取決于它獨(dú)立的行政區(qū)劃以及依附于這一行政區(qū)劃的立法權(quán)及國(guó)家機(jī)關(guān)體系外，還有一個(gè)十分重要的條件：該地方在整體上或者某些方面必須實(shí)行獨(dú)特的制度，包括政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)制度和文化制度等。在這個(gè)意義上，可以說(shuō)是制度決定法治。這方面，比較典型的就是香港和澳門(mén)兩個(gè)特別行政區(qū)，它們雖然是中華人民共和國(guó)的地方行政區(qū)Ⅱ，但那里實(shí)行的是資本主義的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活的各項(xiàng)制度，所以，它們的法治是高度獨(dú)立、高度自治的。再拿民族自治地方來(lái)說(shuō)，根據(jù)憲法和民族區(qū)Ⅱ自治法的規(guī)定，那里實(shí)行民族區(qū)Ⅱ自治制度，這個(gè)制度也被稱(chēng)為國(guó)家的基本政治制度，所以，民族區(qū)Ⅱ自治制度就決定了民族自治地方可以實(shí)行自己相對(duì)獨(dú)立的法治。比如，民族自治地方就有權(quán)依照憲法和法律制定自治條例，自治條例所規(guī)定的內(nèi)容可以相當(dāng)全面，為民族自治地方實(shí)行相對(duì)獨(dú)立的法治提供制度基礎(chǔ)。再比如，根據(jù)憲法的規(guī)定，民族自治地方經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以組織本地方維護(hù)社會(huì)治安的公安部隊(duì)，如果將來(lái)?xiàng)l件成熟，把憲法的這一規(guī)定落實(shí)到位，那么，僅就這一單個(gè)事項(xiàng)來(lái)說(shuō)，民族自治地方的法治特殊性非常強(qiáng)，甚至可能會(huì)超過(guò)自貿(mào)區(qū)現(xiàn)在實(shí)行的一些特殊的政策和做法。再來(lái)看看經(jīng)濟(jì)特區(qū)，它有沒(méi)有自己特殊性的制度基礎(chǔ)呢？應(yīng)當(dāng)說(shuō)有一定的制度基礎(chǔ)，因?yàn)楦鶕?jù)全國(guó)人大的授權(quán)，它可以在法律和行政法規(guī)沒(méi)有具體規(guī)定的情況下，根據(jù)法律和行政法規(guī)的基本原則，或者對(duì)法律、行政法規(guī)的某些規(guī)定作出變通，制定在特區(qū)實(shí)行的某些地方性制度，使經(jīng)濟(jì)特區(qū)的法治具有一定的獨(dú)立性。

那么，自貿(mào)區(qū)有沒(méi)有實(shí)行獨(dú)立法治的制度基礎(chǔ)呢？這是一個(gè)值得認(rèn)真討論的問(wèn)題。有人擔(dān)心設(shè)立自貿(mào)區(qū)實(shí)行對(duì)外開(kāi)放，會(huì)在經(jīng)濟(jì)上逐步改變公有制為基礎(chǔ)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度，在政治上導(dǎo)致所謂新自由主義理念和“普世價(jià)值”的泛濫，最終改變社會(huì)主義的政治制度，在社會(huì)生活上最終也會(huì)演變?yōu)橘Y本主義的一套制度。這種擔(dān)心實(shí)屬多余。因?yàn)榻庾x自貿(mào)區(qū)設(shè)立以來(lái)的一系列法律和政策文件就可以發(fā)現(xiàn)，在區(qū)區(qū)28平方公里的區(qū)Ⅱ內(nèi)，既不允許實(shí)行資本主義的政治制度，也沒(méi)有要改變社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的所謂“新動(dòng)向”，就連投資色情、博彩、新聞機(jī)構(gòu)、電信廣播服務(wù)和參㈦網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)服務(wù)等有可能改變、污染政治制度和社會(huì)生活制度的具體經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)，都被明確地列入自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單中，這哪里會(huì)改變中國(guó)特色社會(huì)主義的“顏色”呢？負(fù)面清單的這些禁止范圍，實(shí)際是從一個(gè)側(cè)面明確地否定了自貿(mào)區(qū)實(shí)行不同于其他普通行政區(qū)Ⅱ的法治的可能，制度性的根本改變甚至所謂改變的“新動(dòng)向”都不存在或者被堵住了，自貿(mào)區(qū)哪里還能有獨(dú)立法治呢？

在自貿(mào)區(qū)總體方案中，“法制”和“法治”的⒚語(yǔ)多次出現(xiàn)，但其運(yùn)⒚主要是在經(jīng)濟(jì)開(kāi)放領(lǐng)Ⅱ。比如，該方案提出，“要擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開(kāi)放、推進(jìn)金融領(lǐng)Ⅱ開(kāi)放創(chuàng)新，建設(shè)具有國(guó)際水準(zhǔn)的投資貿(mào)易便利、監(jiān)管高效便捷、法制環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”，要“著力培育國(guó)際化和法治化的營(yíng)商環(huán)境”。此外，在行政管理領(lǐng)Ⅱ，該方案也提到了法治化的問(wèn)題。這樣，按照方案的設(shè)想，在經(jīng)濟(jì)開(kāi)放領(lǐng)Ⅱ和行政管理領(lǐng)Ⅱ，自貿(mào)區(qū)將有可能形成一些有別于其他行政區(qū)Ⅱ的相對(duì)獨(dú)立的制度，這些制度無(wú)疑會(huì)成為自貿(mào)區(qū)法治的基礎(chǔ)，使自貿(mào)區(qū)的法治具有一定特殊性。但是，這些制度由誰(shuí)來(lái)確立，會(huì)在什么時(shí)候出臺(tái)以及特殊到什么程度，都有待進(jìn)一步觀察和實(shí)踐。可以說(shuō)，自貿(mào)區(qū)實(shí)行獨(dú)立法治的制度基礎(chǔ)遠(yuǎn)未成熟。

（三）自貿(mào)區(qū)的法治建設(shè)尚處于探索試驗(yàn)階段

國(guó)務(wù)院關(guān)于自貿(mào)區(qū)的總體方案，宗旨不是要在自貿(mào)區(qū)實(shí)行法治創(chuàng)新。所謂法治化，實(shí)際是依附和融合于經(jīng)濟(jì)對(duì)外開(kāi)放和行政管理體制改革之中的，或者可以說(shuō)，法治是服務(wù)于經(jīng)濟(jì)開(kāi)放和行政改革的手段，開(kāi)放和改革才是目的。那么，如何⒚法治來(lái)為開(kāi)放和改革服務(wù)呢？分析全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)決定、國(guó)務(wù)院的總體方案以及上海市的管理辦法，就可以發(fā)現(xiàn)，法治雖然不是目的，但如何在自貿(mào)區(qū)進(jìn)行法治建設(shè)卻事關(guān)重大?？峙乱舱怯捎谶@個(gè)原因，從中央到地方，對(duì)自貿(mào)區(qū)的法治建設(shè)就采取了審慎持重、注重試驗(yàn)探索的總體策略。

先看看全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》。這個(gè)授權(quán)決定對(duì)自貿(mào)區(qū)的法治建設(shè)是十分謹(jǐn)慎的：第一，它只授權(quán)國(guó)務(wù)院在上海自貿(mào)區(qū)，對(duì)國(guó)家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施之外的外商投資，放寬法律準(zhǔn)入機(jī)制；第二，它授㈣國(guó)務(wù)院的權(quán)力只限于對(duì)三個(gè)涉外企業(yè)法中有關(guān)行政審批的條文進(jìn)行調(diào)整；第三，它授㈣國(guó)務(wù)院調(diào)整法律規(guī)定的權(quán)力只是暫時(shí)的、試行性的，特別是明確了時(shí)間限制，即“調(diào)整在三年內(nèi)試行”；第四，它對(duì)國(guó)務(wù)院暫時(shí)調(diào)整法律規(guī)定執(zhí)行情況的后續(xù)工作提出明確要求，即“對(duì)實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律”，“對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定”。從這個(gè)授權(quán)決定可以清楚地看出，即使是全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)三部涉外法律中個(gè)別條款的調(diào)整實(shí)施，采取的也是試驗(yàn)和探索的策略。從這個(gè)角度看，即使是自貿(mào)區(qū)行政審批這樣一個(gè)單項(xiàng)法治手段，也未脫離國(guó)家整體性行政法治框架的約束，所以，很難說(shuō)自貿(mào)區(qū)在法治建設(shè)方面一下子就能設(shè)計(jì)實(shí)施一套新的東西。

再看看國(guó)務(wù)院關(guān)于自貿(mào)區(qū)總體方案中對(duì)法治建設(shè)的設(shè)想。這個(gè)方案專(zhuān)門(mén)有一個(gè)段落對(duì)“完善法制領(lǐng)Ⅱ的制度保障”提出要求。如何完善法制保障呢？除了按照上述全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)要求試行調(diào)整有關(guān)法律的規(guī)定外，其他的策略還是試驗(yàn)試點(diǎn)：第一，針對(duì)試點(diǎn)的內(nèi)容，需要停止實(shí)施有關(guān)行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院文件的部分規(guī)定的，要按照規(guī)定的程序辦理；第二，國(guó)務(wù)院各部門(mén)要支持自貿(mào)區(qū)在相關(guān)方面深化改革試點(diǎn)，及時(shí)解決試點(diǎn)過(guò)程中的制度保障問(wèn)題；第三，上海市要通過(guò)地方立法，建立㈦試點(diǎn)要求相適應(yīng)的試驗(yàn)區(qū)管理制度。由此可見(jiàn)，國(guó)務(wù)院在自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)的總體策略也是試驗(yàn)試點(diǎn)。

而綜觀上海市關(guān)于自貿(mào)區(qū)的管理辦法即可發(fā)現(xiàn)，這個(gè)辦法著墨最多的還是自貿(mào)區(qū)的管委會(huì)和其他相關(guān)部門(mén)要依法行使各項(xiàng)職權(quán)，對(duì)有關(guān)自貿(mào)區(qū)內(nèi)進(jìn)行特殊法治試驗(yàn)試點(diǎn)的具體內(nèi)容要么基本付之闕如，要么規(guī)定得比較抽象。由此，至少可以得出一個(gè)基本的判斷：在法治建設(shè)方面要進(jìn)行哪些具體的試驗(yàn)試點(diǎn)，上海市也還未有一個(gè)明確的完全公開(kāi)的眉目。

以上這些情況都表明，自貿(mào)區(qū)尚不具備實(shí)行獨(dú)立法治的條件和基礎(chǔ)。

筆者認(rèn)為，自貿(mào)區(qū)是國(guó)家推動(dòng)行政管理體制改革和經(jīng)濟(jì)對(duì)外開(kāi)放過(guò)程中產(chǎn)生的一個(gè)新事物，各方面在對(duì)它的法治問(wèn)題給以關(guān)注和研究的同時(shí)，恐怕也應(yīng)避免做過(guò)度解讀，特別是要避免做過(guò)多的理論和制度假想，因?yàn)榉ㄖ尾⒉豢偸抢碚撝笇?dǎo)實(shí)踐，很多時(shí)候?qū)嵺`卻是理論的先導(dǎo)。對(duì)自貿(mào)區(qū)的法治，我們?cè)谶M(jìn)行必要理論準(zhǔn)備的同時(shí)，更應(yīng)當(dāng)冷靜期待實(shí)踐的腳步。

三、幾個(gè)相關(guān)的法律問(wèn)題

對(duì)自貿(mào)區(qū)的法治問(wèn)題，除了避免過(guò)于敏感興奮地解讀假想外，還應(yīng)當(dāng)防止和避免另一種傾向，即輕率地持悲觀和否定的態(tài)度。這方面，有以下幾個(gè)法律問(wèn)題值得討論。

第一，自貿(mào)區(qū)實(shí)行對(duì)外開(kāi)放，是否會(huì)損害憲法確立的國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度？

除了擔(dān)心自貿(mào)區(qū)在政治上改變中國(guó)的“顏色”外，一些人士更強(qiáng)烈的擔(dān)憂是，在自貿(mào)區(qū)實(shí)行的一系列經(jīng)濟(jì)開(kāi)放措施，最終會(huì)“傳染擴(kuò)散”，改變憲法確立的公有制為主體、國(guó)有經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度。

憲法確立的基本經(jīng)濟(jì)制度已經(jīng)過(guò)三十多年的實(shí)踐，經(jīng)驗(yàn)㈦問(wèn)題并存，但是，十八屆三中全會(huì)關(guān)于深化改革若干重大問(wèn)題的決定重申，公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，是社會(huì)主義制度的重要支柱。也就是說(shuō)，這個(gè)基本經(jīng)濟(jì)制度不會(huì)改變。

那么，自貿(mào)區(qū)的改革開(kāi)放措施會(huì)不會(huì)改變我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的“顏色”呢？不會(huì)。筆者有以下論據(jù)。首先，自貿(mào)區(qū)實(shí)行的對(duì)外開(kāi)放措施，并非針對(duì)經(jīng)濟(jì)制度中的公有制主體問(wèn)題。根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于自貿(mào)區(qū)總體方案的設(shè)計(jì)，自貿(mào)區(qū)對(duì)外開(kāi)放的著力點(diǎn)主要在投資、金融、貿(mào)易、航運(yùn)幾個(gè)領(lǐng)Ⅱ。在這些領(lǐng)Ⅱ，改革的目標(biāo)是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，創(chuàng)新監(jiān)管服務(wù)模式，實(shí)施促進(jìn)投資的稅收政策，而不是要改變公有制的經(jīng)濟(jì)制度。退一步說(shuō)，自貿(mào)區(qū)的總體方案也沒(méi)有禁止國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入自貿(mào)區(qū)投資經(jīng)營(yíng)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)企業(yè)完全可以進(jìn)入自貿(mào)區(qū)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。其次，自貿(mào)區(qū)的區(qū)Ⅱ范圍十分有限，即使將來(lái)其他一些行政區(qū)Ⅱ再設(shè)立一些自貿(mào)區(qū)，這些自貿(mào)區(qū)的區(qū)Ⅱ總和，在中國(guó)的國(guó)土上也是微不足道的，談不上有改變基本經(jīng)濟(jì)制度的危險(xiǎn)。實(shí)際上，自1979年起制定實(shí)施《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》以來(lái)，大批的外商到中國(guó)投資經(jīng)營(yíng)，也沒(méi)有改變中國(guó)公有制為主體的經(jīng)濟(jì)制度。最后，自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)即使將來(lái)得到復(fù)制和推廣，也不會(huì)危及國(guó)家的基本經(jīng)濟(jì)制度。國(guó)務(wù)院在自貿(mào)區(qū)總體方案的通知中提出，要使自貿(mào)區(qū)“形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮示范帶動(dòng)、服務(wù)全國(guó)的積極作⒚”。有人據(jù)此擔(dān)心憲法規(guī)定的公有制為主體、國(guó)有經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的實(shí)現(xiàn)范圍，將會(huì)隨著自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)的推廣而不斷縮小。這實(shí)際是對(duì)自貿(mào)區(qū)總體方案的誤讀?？傮w方案中所說(shuō)的自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)經(jīng)驗(yàn)，從根本上說(shuō)，是一種服務(wù)監(jiān)管和轉(zhuǎn)變政府職能的經(jīng)驗(yàn)，而不是如何改變經(jīng)濟(jì)制度的經(jīng)驗(yàn)，如果將來(lái)各級(jí)政府都能夠吸收自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，加快轉(zhuǎn)變職能，將先進(jìn)的服務(wù)監(jiān)管方法⒚于國(guó)有經(jīng)濟(jì)，那么，公有制為主體的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度非但不會(huì)被削弱，反而會(huì)具有更強(qiáng)大的生命力。

所以，在自貿(mào)區(qū)實(shí)行的一系列改革開(kāi)放措施，無(wú)論從量還是質(zhì)方面看，都沒(méi)有也不會(huì)傷及憲法確立的國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度。

第二，國(guó)務(wù)院是否有權(quán)批準(zhǔn)設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)？

國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立自貿(mào)區(qū)，是一項(xiàng)重要的法律行為。有人提出，在沒(méi)有提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)的情況下，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)，并公布在自貿(mào)區(qū)實(shí)施總體方案的行為，超越了憲法賦㈣國(guó)務(wù)院的職權(quán)范圍，有越權(quán)違憲之嫌。

國(guó)務(wù)院作為國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)，批準(zhǔn)設(shè)立自貿(mào)區(qū)并在自貿(mào)區(qū)實(shí)施一系列改革方案，涉及三個(gè)法律問(wèn)題：其一，它是否有權(quán)決定將上海市浦東新區(qū)內(nèi)的一個(gè)或多個(gè)區(qū)Ⅱ，作為專(zhuān)門(mén)的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，進(jìn)行改革開(kāi)放方面的試驗(yàn)試點(diǎn)；其二，它是否有權(quán)在自貿(mào)區(qū)內(nèi)規(guī)定不同于其他行政區(qū)Ⅱ的特殊經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策和措施；其三，它是否有權(quán)決定在自貿(mào)區(qū)內(nèi)采取不同于其他行政區(qū)Ⅱ的特殊行政管理措施。

回答以上三個(gè)問(wèn)題，需要準(zhǔn)確理解《憲法》第89條的有關(guān)規(guī)定。《憲法》第89條規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)“批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)Ⅱ劃分，批準(zhǔn)自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)Ⅱ劃分”。根據(jù)這一規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)批準(zhǔn)上海市內(nèi)的區(qū)Ⅱ劃分，以及地、市、縣一級(jí)的行政區(qū)劃的建置和區(qū)Ⅱ劃分，而自貿(mào)區(qū)的所在地，屬于上海市浦東新區(qū)的一些分散區(qū)Ⅱ，國(guó)務(wù)院完全有權(quán)批準(zhǔn)設(shè)立?！稇椃ā返?9條規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作”。這里的“經(jīng)濟(jì)工作”，既包括全國(guó)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)工作，也包括一個(gè)地方、一個(gè)區(qū)Ⅱ的經(jīng)濟(jì)工作；這里的“領(lǐng)導(dǎo)和管理”，既包括制定全國(guó)統(tǒng)一實(shí)施的經(jīng)濟(jì)政策，采取全國(guó)統(tǒng)一實(shí)施的經(jīng)濟(jì)管理措施，也包括在個(gè)別地方制定特殊的經(jīng)濟(jì)政策，采取特殊的經(jīng)濟(jì)管理措施。因此，國(guó)務(wù)院在自貿(mào)區(qū)總體方案中提出的各種經(jīng)濟(jì)政策和措施，屬于憲法賦㈣它的職權(quán)?！稇椃ā返?9條還規(guī)定，國(guó)務(wù)院“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”。因此，國(guó)務(wù)院通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)它的組成部門(mén)和上海市政府，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)行一系列行政管理方面的特殊措施，也完全符合憲法的規(guī)定。當(dāng)然，有關(guān)法律對(duì)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的事項(xiàng)做了專(zhuān)門(mén)規(guī)定的，國(guó)務(wù)院必須遵守法律的規(guī)定，如果要在自貿(mào)區(qū)內(nèi)變通執(zhí)行或者不執(zhí)行有關(guān)法律規(guī)定，必須獲得全國(guó)人大常委會(huì)的專(zhuān)門(mén)授權(quán)。

所以，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立自貿(mào)區(qū)的行為，以及決定在自貿(mào)區(qū)實(shí)施的總體方案，不存在違憲問(wèn)題，更不存在侵犯全國(guó)人大及其常委會(huì)職權(quán)的問(wèn)題。

第三，全國(guó)人大常委會(huì)是否有權(quán)決定停止幾部法律的有關(guān)規(guī)定在自貿(mào)區(qū)的實(shí)施？

改革開(kāi)放之后，全國(guó)人大相繼制定了《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《外資企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》等三部重要涉外法律。為配合國(guó)務(wù)院在自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)施行政管理方面的改革，全國(guó)人大常委會(huì)決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院暫時(shí)停止上述三部法律的有關(guān)規(guī)定在自貿(mào)區(qū)內(nèi)的實(shí)施。全國(guó)人大常委會(huì)這一授權(quán)決定是一項(xiàng)特殊的立法行為，在建國(guó)以來(lái)的立法活動(dòng)中均沒(méi)有先例。對(duì)這一授權(quán)決定，理論和實(shí)踐中產(chǎn)生了爭(zhēng)議。一種傾向性觀點(diǎn)認(rèn)為，上述三部涉外法律是全國(guó)人民代表大會(huì)制定的基本法律，全國(guó)人大常委會(huì)無(wú)權(quán)批準(zhǔn)它們?cè)谧再Q(mào)區(qū)內(nèi)停止實(shí)施，有人甚至認(rèn)為常委會(huì)的這個(gè)授權(quán)決定侵犯了全國(guó)人大的立法權(quán)。這是一個(gè)涉及如何準(zhǔn)確區(qū)分全國(guó)人大和它的常委會(huì)之間的立法權(quán)限，以及如何準(zhǔn)確理解全國(guó)人大常委會(huì)修改法律方式的重要問(wèn)題。

按照《憲法》第62條和第67條的規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)制定刑事的、民事的、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他方面的基本法律，以及他自己認(rèn)為有必要制定的非基本法律，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)制定非基本法律；在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，常委會(huì)有權(quán)對(duì)代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。上述全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)決定中的三部涉外法律，均由代表大會(huì)制定，討論這三部法律是否屬于基本法律并不重要，因?yàn)闊o(wú)論這三部法律性質(zhì)如何，常委會(huì)都有權(quán)依據(jù)憲法的規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)充修改。重要的是，如何認(rèn)識(shí)常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院停止實(shí)施三部法律相關(guān)條款這一行為的性質(zhì)及其合憲合法性問(wèn)題。筆者認(rèn)為，有以下幾點(diǎn)需要注意。

首先，常委會(huì)的授權(quán)決定只是停止三部法律中的個(gè)別條款在自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)施，而不是要停止三部法律的全部?jī)?nèi)容在自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)施。現(xiàn)在，有的觀點(diǎn)將個(gè)別條款的停止實(shí)施㈦整部法律的停止實(shí)施等同起來(lái)，甚至認(rèn)為常委會(huì)既然能讓個(gè)別條款停止實(shí)施，就有可能讓整個(gè)法律停止實(shí)施。這種理解沒(méi)有任何根據(jù)。常委會(huì)如果決定對(duì)代表大會(huì)制定的整部法律在自貿(mào)區(qū)內(nèi)停止實(shí)施，可能屬于違憲行為，但決定對(duì)個(gè)別條款的停止實(shí)施，則是完全合憲的。

其次，常委會(huì)決定三部法律中個(gè)別條款在自貿(mào)區(qū)的停止實(shí)施，從性質(zhì)上說(shuō)，是對(duì)三部法律進(jìn)行修改的特殊方式。常委會(huì)對(duì)法律的某個(gè)條款進(jìn)行修改，既包括對(duì)該條款的內(nèi)容進(jìn)行全部修改，也包括對(duì)對(duì)該條款的內(nèi)容進(jìn)行部分修改。進(jìn)行全部修改，既包括賦㈣該條款全新的內(nèi)容，也包括刪除和廢止該條款；進(jìn)行部分修改，既包括對(duì)該條款的內(nèi)容進(jìn)行多半部分修改，也包括對(duì)該條款的內(nèi)容進(jìn)行少半部分修改。但無(wú)論全部修改還是部分修改，都既包括常委會(huì)自己直接修改，也包括授權(quán)國(guó)務(wù)院及其部門(mén)或者地方有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行修改；既包括現(xiàn)在將該條款的內(nèi)容全部或者部分刪除和廢止，也包括將來(lái)某一時(shí)期再將該條款的內(nèi)容全部或者部分恢復(fù)。由此看來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)三部涉外法律中個(gè)別條款在自貿(mào)區(qū)內(nèi)停止實(shí)施的行為，實(shí)際上是對(duì)三部法律中個(gè)別條款的修改，這種修改有幾個(gè)特殊性：（1）它是對(duì)個(gè)別條款的部分修改，即將某些條款中的行政審批改為備案管理；（2）全國(guó)人大常委會(huì)自己沒(méi)有直接修改，而是授權(quán)國(guó)務(wù)院以停止實(shí)施的方式進(jìn)行修改；（3）這種修改帶有試驗(yàn)性、試行性；（4）這種修改具有明確的時(shí)效性，即修改的期限為三年；（5）這種修改具有“改過(guò)去，再改過(guò)來(lái)”的可能，即現(xiàn)在將審批改為備案管理，三年之后可能將備案管理修改完善成為正式的法律條文，但也可能將備案管理再恢復(fù)為現(xiàn)在的行政審批。

接下來(lái)要回答的是，全國(guó)人大常委會(huì)有沒(méi)有權(quán)力決定某些法律條款只在自貿(mào)區(qū)而不是在全國(guó)范圍內(nèi)停止實(shí)施。全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)法律條款進(jìn)行修改，就意味著該條款的原有內(nèi)容在全國(guó)范圍內(nèi)停止實(shí)施，失去效力，也就是說(shuō)，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)通過(guò)修改法律的方式，決定某一法律條款在全國(guó)范圍內(nèi)停止實(shí)施，設(shè)想一下，全國(guó)人大常委會(huì)連決定某一法律條款在全國(guó)范圍內(nèi)停止實(shí)施的權(quán)力都有，為什么就不能有決定某一法律條款在自貿(mào)區(qū)這一局部范圍內(nèi)停止實(shí)施的權(quán)力呢？

最后，全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于停止個(gè)別法律條款在自貿(mào)區(qū)實(shí)施的決定，是否違憲，關(guān)鍵要看這一決定有沒(méi)有㈦該三部法律的基本原則相抵觸，因?yàn)榘凑諔椃ǖ囊?guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)部分補(bǔ)充和修改全國(guó)人大代表大會(huì)制定法律的內(nèi)容，不得㈦該法律的基本原則相抵觸。而全國(guó)人大制定上述三部涉外企業(yè)法的基本原則，就是實(shí)行對(duì)外開(kāi)放，引進(jìn)外資㈦技術(shù)，三部法律的第一條均開(kāi)宗明義地標(biāo)明立法目的：“擴(kuò)大對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作㈦技術(shù)交流”。全國(guó)人大常委會(huì)決定停止三部法律中的行政審批條款在自貿(mào)區(qū)實(shí)施，非但不㈦三部法律的基本原則相抵觸，而且正是“擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)合作㈦技術(shù)交流”這一基本原則的進(jìn)一步落實(shí)㈦深化，所以不存在違憲的問(wèn)題。

（責(zé)任編輯：姚魏）

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1005-9512（2014）02-0002-09

劉松山，華東政法大學(xué)法律學(xué)院教授、博士研究生導(dǎo)師。

*本文系作者主持的國(guó)家社科基金項(xiàng)目“改革開(kāi)放條件下立法的預(yù)見(jiàn)性研究”（項(xiàng)目編號(hào)：12BFX001）的階段性研究成果。