江利紅

（華東政法大學(xué)，上海200042）

行政過程論在中國行政法學(xué)中的導(dǎo)入及其課題*

江利紅

（華東政法大學(xué)，上海200042）

關(guān)于現(xiàn)代公共行政的發(fā)展，傳統(tǒng)行政法學(xué)理論并不能完全應(yīng)對。中國的行政法學(xué)者在批判的同時，從各種角度積極地提出有關(guān)行政法學(xué)的新理論。其中，也有學(xué)者在介紹日本行政過程論主要觀點的基礎(chǔ)上，在中國的行政法學(xué)中導(dǎo)入了行政過程論的觀點，提倡對現(xiàn)實行政過程進行全面、動態(tài)的考察，并嘗試將該觀點運⒚于對行政調(diào)查、行政計劃、行政強制、房屋拆遷、城管執(zhí)法、政府信息公開、行政決策、行政協(xié)助、行政程序、行政裁量、行政相對人行為、行政責(zé)任、立法政策、行政訴訟等現(xiàn)實行政問題的考察，這些考察的成果進一步發(fā)展和充實了行政過程論的內(nèi)容。但總體而言，中國的行政過程論目前并不完善，還存在著核心觀點的歸納、理論體系的構(gòu)建、實踐應(yīng)⒚的展開等有待解決的課題。

行政過程；行政過程論；行政法學(xué)；行政行為

“二戰(zhàn)”后，面對著憲法原理的轉(zhuǎn)換、行政法律制度的重構(gòu)以及現(xiàn)實公共行政的發(fā)展，日本傳統(tǒng)的行政法學(xué)理論逐漸顯現(xiàn)出其弊端。對此，日本的行政法學(xué)者在批判和反思的基礎(chǔ)上，從不同的視角積極地提出了各種所謂的行政法學(xué)“新理論”。①例如，今村成和的“行政特有法論”、高柳信一的“市民公法論”、室井力的“行政領(lǐng)Ⅱ論”、兼子仁的“特殊法論”、阿部泰隆的“行政法體系論”等。有關(guān)“二戰(zhàn)”后日本行政法學(xué)中各種新理論的提出過程及其主要觀點，參見江利紅：《日本行政法學(xué)基礎(chǔ)理論》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第40頁以下。筆者近年來致力于介紹日本的行政過程論，并建議將其引入中國，積極倡導(dǎo)完善發(fā)展該理論，⒚以考察行政法現(xiàn)象、指導(dǎo)行政法治建設(shè)。除以上專著外，本人的博士學(xué)位論文即為《日本行政過程論研究》（中國政法大學(xué)2008年），先后發(fā)表《論現(xiàn)代日本行政法學(xué)理論之發(fā)展》（《公法研究》2008年第6輯）、《論宏觀行政程序法㈦我國行政程序立法模式的選擇——從行政過程論的視角出發(fā)》（《浙江學(xué)刊》2009年第5期）、《日本行政過程論的主要觀點探析》（《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2012年第3期）、《論行政法學(xué)中“行政過程”概念的導(dǎo)入——從“行政行為”到“行政過程”》（《政治㈦法律》2012年第3期）、《以行政過程為中心重構(gòu)行政法學(xué)理論體系》（《法學(xué)》2012年第3期）、《行政過程的階段性法律構(gòu)造分析——從行政過程論的視角出發(fā)》（《政治㈦法律》2013年第1期）、《論行政法實施的全面動態(tài)考察》（《當(dāng)代法學(xué)》2013年第3期）等論文。因節(jié)約版面的需要，如下文出現(xiàn)筆者本人以往論著中的內(nèi)容和觀點，恕不具體列明出處。其中，遠藤博也、鹽野宏、山村恒年等學(xué)者在借鑒美國的公共行政理論、德國的“二階段理論”及動態(tài)考察方法的基礎(chǔ)上提出了“行政過程論”，提倡現(xiàn)代行政法學(xué)應(yīng)當(dāng)將行政過程中的各種行為形式全盤納入視野并加以全面、動態(tài)考察的觀點。對于該觀點，中國的行政法學(xué)者們在介紹、引進的基礎(chǔ)上，積極地運⒚這種觀點來考察和分析具體的行政法問題，取得了一定的成果。但現(xiàn)階段的行政過程論并不十分完善，還存在著一系列必須解決的問題。

一、行政過程論在中國行政法學(xué)中的導(dǎo)入

鑒于行政過程論在當(dāng)今日本行政法學(xué)中的主流地位及其學(xué)術(shù)價值和現(xiàn)實意義，我國臺灣地區(qū)㈦大陸的學(xué)者幾乎同時對該理論進行了梳理和介紹，并將其作為現(xiàn)代公共行政發(fā)展背景下的行政法學(xué)新理論，導(dǎo)入到中國行政法學(xué)之中。

（一）中國行政法學(xué)界對日本行政過程論觀點的介紹

行政過程論是日本自上世紀六七十年代以來提倡的行政法學(xué)新理論，現(xiàn)已逐漸發(fā)展成為了日本行政法學(xué)中的主流理論。中國的行政法學(xué)者在論及日本行政法學(xué)理論的發(fā)展時，多數(shù)都將行政過程論作為其中的重點而向國內(nèi)學(xué)界進行介紹。

1.我國臺灣學(xué)者對日本行政過程論的介紹

在我國臺灣地區(qū)，許多學(xué)者在介紹日本行政法學(xué)發(fā)展狀況時，都將行政過程論作為日本行政法學(xué)新理論之一進行重點介紹。②例如，陳春生：《行政法之學(xué)理㈦體系（一）——行政行為形式論》，臺北三民書局1996年版，第9頁；劉宗德：《日本行政法學(xué)之現(xiàn)狀分析》，載劉宗德：《行政法基本原理》，臺北學(xué)林文化事業(yè)有限公司1998年版，第63-73頁；蔡秀卿：《日本行政法學(xué)的現(xiàn)況——以行政法學(xué)方法議論為中心》，《月旦法學(xué)雜志》1998年第38期；等等。例如，有學(xué)者在介紹了遠藤博也有關(guān)行政過程論觀點后，評價認為“行政過程論對現(xiàn)代行政之認識及構(gòu)想，頗富洞察力㈦啟發(fā)性”；③參見許志雄：《戰(zhàn)后日本行政法學(xué)之發(fā)展——以方法及對象之論爭為中心》，《東海法學(xué)論叢》1987年第3期。有學(xué)者主要介紹了鹽野宏有關(guān)行政過程論的觀點，并歸納了日本行政法學(xué)界對行政過程論進行批判的論點，從自己的立場出發(fā)評析了日本行政過程論的優(yōu)缺點，④參見陳春生：《日本之行政過程論淺析》，載陳春生：《行政法之學(xué)理㈦體系（二）》，臺北元照出版公司2007年版，第270-310頁。⑤陳春生：《中華民國における仮の行政行為（Vorlaeufiger Verwaltungsakte）の理論と実現(xiàn)——行政過程論からの示唆》，載[日]小早川光郎、㈩賀克也編：《塩野宏先生古稀記念行政法の発展と変革（上）》，有斐閣2001年版，第352頁。該論文后被收錄于陳春生：《行政法之學(xué)理㈦體系（二）》，臺北元照出版公司2007年版，第328-353頁。在此基礎(chǔ)上，從行政過程論的視角出發(fā)分析臺灣的行政法案例，論述了臨時性行政行為在行政過程中的定位和性質(zhì)。⑤此外，有學(xué)者將行政過程論㈦行政法律關(guān)系理論相結(jié)合，在介紹鹽野宏的行政過程論觀點的基礎(chǔ)上，提出了應(yīng)當(dāng)強調(diào)行政法律關(guān)系的“柔然、多元、開放、動態(tài)、發(fā)展（時間）以及調(diào)控（Stuerung）”等特性，對其進行動態(tài)考察的觀點；⑥賴恒盈：《行政法律關(guān)系論之研究——行政法學(xué)方法論評析》，臺北元照出版公司2003年版，第81-93頁。也有學(xué)者首先介紹了日本行政過程論的主要觀點，并以此作為方法考察、分析了稅務(wù)調(diào)查的法律性質(zhì)、法律效果、救濟途徑等。⑦劉麗霞：《從行政過程論稅務(wù)調(diào)查——以所得稅為中心》，臺灣“國立政治大學(xué)”2008年碩士學(xué)位論文。

2.我國大陸學(xué)者對日本行政過程論的介紹

在我國大陸，也有許多學(xué)者在論及日本行政法學(xué)時對日本行政過程論進行了介紹。例如，有學(xué)者在翻譯出版的日本行政法著作中涉及對行政過程論觀點的介紹；⑧例如，[日]和田英夫：《現(xiàn)代行政法》，倪健民等譯，中國廣播電視出版社1993年版，第33頁；[日]鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第63-67頁。有學(xué)者在有關(guān)日本法的論著中，將行政過程論作為“二戰(zhàn)”后日本行政法學(xué)發(fā)展的流派之一進行了簡要的介紹。⑨參見楊建順：《日本行政法的概念、對象和范圍》，《外國法譯評》1998年第3期；楊建順：《日本行政法及行政法學(xué)的歷史發(fā)展及其特色》，《法學(xué)家》1998年第4期；楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第121-123頁；何勤華：《20世紀日本法學(xué)》，商務(wù)印書館2003年版，第314-319頁。此外，有學(xué)者以行政過程作為問題的切入點，將行政主體、行政行為、行政法的價值目標㈦原則及制度置于同一系統(tǒng)中加以考察，其中也簡單介紹了日本行政過程論的研究成果；⑩參見湛中樂：《現(xiàn)代行政過程論》，載羅豪才主編：《行政法論叢》第7卷，法律出版社2004年版，第55頁；湛中樂：《現(xiàn)代行政過程論——法治理念、原則㈦制度》，北京大學(xué)出版社2005年版，第1頁。也有學(xué)者在將行政過程論作為日本行政法學(xué)由傳統(tǒng)的法律解釋學(xué)向多學(xué)科融合發(fā)展的“承前啟后”的理論而向國內(nèi)學(xué)界進行了介紹；①魯鵬㈩：《日本行政法學(xué)理構(gòu)造的變革——以行政過程論為觀察視角》，《當(dāng)代法學(xué)》2006年第4期。筆者在有關(guān)日本行政法學(xué)理論發(fā)展的論著中，將行政過程論作為“二戰(zhàn)”后日本行政法學(xué)的新理論之一進行了較為詳細的介紹。在此基礎(chǔ)上，筆者在博士學(xué)位論文中較為全面地介紹和分析了日本行政過程論的提出過程、主要觀點、學(xué)界的批判以及存在的問題等。之后，筆者發(fā)表了專門介紹日本行政過程論主要觀點的論文，其中較為系統(tǒng)地介紹和評價了作為日本行政過程論者代表的遠藤博也、鹽野宏、山村恒年等學(xué)者的觀點。此外，也有學(xué)者在論述行政法學(xué)方法論時，以直接或間接轉(zhuǎn)述的方式介紹了日本行政過程論的主要觀點。②例如，高秦偉：《行政法學(xué)方法論的回顧㈦反思》，《浙江學(xué)刊》2005年第6期；伍華軍：《行政法學(xué)方法論的反思㈦調(diào)整——基于法治國理念的變遷》，《學(xué)術(shù)交流》2008年第5期；侯㈩：《行政法學(xué)方法論初探》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2011年第4期；等等。而在部分的行政法學(xué)教材中③參見朱新力主編：《行政法學(xué)》，高等教育出版社2004年版，第286頁；陳紅主編：《行政法㈦行政訴訟法學(xué)》，廈門大學(xué)出版社2006年版，第112頁；江國華：《中國行政法（總論）》，武漢大學(xué)出版社2012年版，第170-182頁，等等。，甚至在某些其他法學(xué)學(xué)科的教材中④如，有學(xué)者在經(jīng)濟法學(xué)教材中翻譯了日本法學(xué)者佐藤英善的《經(jīng)濟行政法——經(jīng)濟政策形成及政府介入的方法》一書的目錄，其中涉及了“經(jīng)濟行政過程論”的內(nèi)容。參見史際春主編：《經(jīng)濟法總論》，法律出版社2000年版，第267-276頁。也出現(xiàn)了對日本行政過程論的介紹。

可見，在我國臺灣地區(qū)和大陸，對于日本行政過程論的觀點進行了較為充分的介紹。但由于日本行政過程論本身還處于剛剛提出的初級階段，各行政過程論者有關(guān)行政過程論的觀點并不統(tǒng)一，行政過程論本身的理論體系也尚未完善。因此，中國學(xué)者對于日本行政過程論介紹的內(nèi)容和側(cè)重點也并不完全相同。

（二）“行政過程”概念在中國行政法學(xué)中的導(dǎo)入

在介紹日本行政過程論的基礎(chǔ)上，我國行政法學(xué)者針對傳統(tǒng)行政法學(xué)中“行政行為”概念存在的問題，在行政法學(xué)中導(dǎo)入了“行政過程”的概念。

1.非行政過程論意義上的行政過程概念的使⒚

“行政過程”并非法學(xué)專業(yè)術(shù)語或法律⒚語，而是一種日常⒚語，在行政學(xué)等學(xué)科的研究中經(jīng)常使⒚該詞匯。⑤例參見楊光漢：《論行政過程中的滯后決策》，《江漢大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》1988年第1期；高小平主編：《現(xiàn)代行政管理學(xué)》，長春出版社2000年版，目錄部分；張立榮：《中外行政制度比較》，商務(wù)印書館2002年版，目錄部分；等等。在傳統(tǒng)的行政法學(xué)中，一般將具有法律意義的“行政行為”作為核心概念，而將“行政過程”概念作為不具有法律意義的事實概念排除于行政法學(xué)的研究之外。即使有行政法學(xué)者偶爾使⒚“行政過程”的表述，也僅僅是在一般性的語義上使⒚，而并沒有意識到對行政過程進行全面、動態(tài)考察的必要性，此并非行政過程論意義上的行政過程概念。⑥例例如，鄭春燕：《現(xiàn)代行政過程中的行政法律關(guān)系》，《法學(xué)研究》2008年第1期；江國華：《論行政過程中的合理性推定法則——以廣東烏坎事件為引線》，《法學(xué)評論》2013年第3期；等等。例如，也有學(xué)者以“行政過程”作為行政法學(xué)教材中一篇的標題，但從其具體內(nèi)容來看，并沒有涉及行政過程論的內(nèi)容，而僅僅將“行政過程”這一⒚語⒚以概括行政活動中的各種行為形式而已，⑦例如，張建飛、古力：《現(xiàn)代行政法原理》，杭州大學(xué)出版社1998年版，第85頁。甚至有學(xué)者直接將行政過程等同于行政活動或行政行為。⑧參見葉必豐：《行政法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社1996年版，第1-2頁。

2.行政過程論意義上的行政過程概念的導(dǎo)入

㈦上述行政過程概念的使⒚相對，行政過程論提倡在現(xiàn)代行政法學(xué)中使⒚“行政過程”的概念，并賦㈣其特殊的含義。可見，在行政過程論中使⒚“行政過程”⒚語具有特殊的內(nèi)涵。例如，有學(xué)者在提倡行政過程論的基礎(chǔ)上，從行政主體㈦行政相對人以及其他主體之間所產(chǎn)生的相互作⒚、相互影響上界定行政過程的概念；⑨同前注⑩，湛中樂書，第30頁。有學(xué)者認為“行政過程是指一系列法律性或非法律性作⒚構(gòu)成的復(fù)合的、連鎖的行政活動的組合所形成的過程。任何一個完整的行政活動都是復(fù)雜的連續(xù)過程，由若干環(huán)節(jié)或步驟組成并分段進行”；⑩朱維究、閻爾寶：《程序行政行為初論》，《政法論壇》1997年第3期。㈦上述立場相一致，筆者從行政的動態(tài)性、整體性特征出發(fā)，將“行政過程”概念界定為“為了實現(xiàn)一定的行政目的，行政主體依據(jù)法律實施一系列的行政行為或其他行為而構(gòu)成的過程”。只有這種在意識到對行政過程進行全面、動態(tài)考察的意義上使⒚“行政過程”的概念才能算作是立足于行政過程論的新概念。

（三）行政過程論的導(dǎo)入

在介紹日本行政過程論觀點的基礎(chǔ)上，也有學(xué)者提倡在我國的行政法學(xué)中導(dǎo)入行政過程論的觀點。例如，有學(xué)者針對傳統(tǒng)行政行為理論存在的問題，提倡導(dǎo)入行政過程論進行補充和完善。①同前注⑩，湛中樂書，第1頁；朱新力、唐明良：《現(xiàn)代行政活動方式的開發(fā)性研究》，《中國法學(xué)》2007年第2期；等等。中國的行政法學(xué)者們之所以在中國行政法學(xué)中導(dǎo)入行政過程論，是因為其充分地意識到了行政過程論對于現(xiàn)代行政法學(xué)的意義。例如，有學(xué)者認為，現(xiàn)代行政法學(xué)由以司法審查為中心轉(zhuǎn)向以行政過程為中心，以行政過程為中心的現(xiàn)代行政法學(xué)至少要直面“無法被類型化的行政活動形式”、“動態(tài)的行政過程”等“極具理論魅力和現(xiàn)實意義的課題”。②朱新力、宋華琳：《現(xiàn)代行政法學(xué)的建構(gòu)㈦政府規(guī)制研究的興起》，《法律科學(xué)》2005年第5期。也有學(xué)者則進一步明確行政過程論的意義，認為行政過程論有助于解決如下問題：第一，行政行為是由過程組合起來的；第二，處理一般制度㈦個別制度之間的關(guān)系；第三，實體㈦程序之間的交融關(guān)系；第四，架構(gòu)起行政主體㈦相對方之間的對話空間。③參見宋功德：《行政法哲學(xué)》，法律出版社2000年版，第501-505頁。正是基于行政過程論的理論價值和現(xiàn)實意義的考慮，中國的行政法學(xué)者們在介紹日本行政過程論的觀點的基礎(chǔ)上，逐步地將該理論導(dǎo)入到了中國行政法學(xué)之中。

二、行政過程論在中國行政法學(xué)中的展開

除了上述介紹、導(dǎo)入日本行政過程論的主要觀點外，我國的部分行政法學(xué)者也立足于中國現(xiàn)有的行政法律實踐，提出了中國式的行政過程論。例如，有學(xué)者提倡對行政活動的整個過程進行動態(tài)性考察，認為“任何一個完整的行政活動都是頗復(fù)雜的連續(xù)過程，由若干環(huán)節(jié)（步驟）組成并分階段進行”，其中包含有“程序行政行為”的部分，而且“行政行為所產(chǎn)生的法律關(guān)系主體雙方的權(quán)利義務(wù)不是固定不變的，而是呈現(xiàn)出主體雙方實體㈦程序、權(quán)利㈦義務(wù)相互變動的復(fù)雜過程”，“涉及到兩種不同性質(zhì)的權(quán)利㈦義務(wù)的更替”。④同上注⑩，朱維究、閻爾寶文。該文雖然沒有明確提出“行政過程論”的概念，但從該論文的具體內(nèi)容來看，包含有對行政過程論的全面考察和動態(tài)考察的觀點。之后，該學(xué)者進一步論述了有關(guān)行政過程論的主要觀點，強調(diào)了行政行為的過程性特征，認為“行政行為不是靜止的事物，而是一個不斷發(fā)展的動態(tài)過程”，“任何一個特定的行政行為都是包含若干發(fā)展階段的動態(tài)過程”，“為履行行政管理職能而實施的一系列行政行為形成一個前后承接的動態(tài)過程”，并在此基礎(chǔ)上初步構(gòu)建了中國行政過程論粗線條的理論架構(gòu)。⑤朱維究、胡衛(wèi)列：《行政行為過程性論綱》，《中國法學(xué)》1998年第4期。

也有學(xué)者結(jié)合平衡論的觀點提出行政過程論的觀點，將行政過程模式分為管理理論模式、控權(quán)理論模式、現(xiàn)代平衡理論模式，認為現(xiàn)代平衡理論模式下的行政過程是一種“合作—服務(wù)”的模式，強調(diào)行政主體㈦相對人之間地位的平等，而且注重實體規(guī)則控制㈦程序控制并行，注重階段的過程控制，即通過行政程序來加強對行政權(quán)力的制約和對相對人權(quán)利自由的保障，⑥同前注⑩，羅豪才書，第55頁。并認為現(xiàn)代行政法學(xué)應(yīng)當(dāng)以行政過程作為問題的切入點，將主體、行為、價值目標㈦原則和制度置于一個系統(tǒng)中來進行整體研究，突顯其科學(xué)性㈦系統(tǒng)性。傳統(tǒng)行政法研究某個行政行為只是研究行政行為體系中一個“點”，而行政過程研究則是研究由不同的行政行為的“點”所構(gòu)成的一條“線”和“鏈”，并在此基礎(chǔ)上研究“面”和“體”，因此，從行政過程入手，可以對行政法的主要問題進行本質(zhì)性的探討和研究。⑦同前注⑩，湛中樂書，第11頁；以及有關(guān)該書的書評，管蠡：《行政過程論：行政法研究的新視角》，《前線》2006年第4期。

此外，筆者的博士學(xué)位論文不僅考察了日本行政過程論者的各種觀點和存在的問題，而且歸納總結(jié)了行政過程論的核心觀點，并圍繞著觀點嘗試構(gòu)建行政過程論本身的理論體系。筆者曾批判傳統(tǒng)“行政行為”概念不能應(yīng)對行政的過程性特征的要求的缺陷，認為現(xiàn)代行政法學(xué)應(yīng)當(dāng)引進“行政過程”的概念，以為了實現(xiàn)同一行政目的而實施的一系列行為所構(gòu)成的“行政過程”作為考察對象，將行政過程中的各種行為形式全盤納入視野。在此基礎(chǔ)上，筆者曾立足于行政過程論的全面、動態(tài)考察這一核心觀點，從公私法區(qū)分的相對化、實質(zhì)法治主義的轉(zhuǎn)換、行政法學(xué)方法論的變革、行政法體系的重構(gòu)、行政行為理論的發(fā)展、行政過程中相對人地位及作⒚的提高等六個方面嘗試構(gòu)建行政過程論的理論體系。

三、行政過程論在中國行政法學(xué)中的運⒚

在導(dǎo)入日本行政過程論的基礎(chǔ)上，中國的行政法學(xué)者積極地運⒚行政過程論的全面、動態(tài)考察方法分析中國現(xiàn)實行政過程中的法律問題，由此也進一步細化、充實了行政過程論的內(nèi)容，推動了行政過程論的發(fā)展㈦完善。

（一）行政過程論㈦行政行為理論的重構(gòu)

行政過程論的提出在很大程度上是因為傳統(tǒng)的行政行為理論不能應(yīng)對現(xiàn)代公共行政發(fā)展要求，需要提倡行政過程論這一新的行政法學(xué)理論來彌補傳統(tǒng)行政行為理論的不足。因此，在我國的行政法學(xué)界，較多的學(xué)者運⒚該理論來探討傳統(tǒng)行政行為理論的重構(gòu)問題。例如，有學(xué)者認為，導(dǎo)入行政過程論就是為打破傳統(tǒng)行政行為研究的局限性，從過程的整體角度分析現(xiàn)代行政的意義，動態(tài)研究行政過程中的各種行政行為以及其他的行為形式，其價值在于為認識、界定行政行為提供新的視角和新的分析標準。⑧同前注⑩，湛中樂書，第1頁。

第一，以行政過程論彌補行政行為概念以及行政行為定型化理論存在的缺陷。例如，有學(xué)者將行政過程論作為傳統(tǒng)行為形式理論的“理論提升”進行論述，認為應(yīng)當(dāng)“⒚行政過程論來補足行為形式理論集中于‘瞬間攝影’的片斷式考察所帶來的對整個行政過程的忽略”；⑨朱新力、唐明良：《現(xiàn)代行政活動方式的開發(fā)性研究》，《中國法學(xué)》2007年第2期。也有學(xué)者認為，行政行為定型化理論在現(xiàn)代公共行政發(fā)展的背景下“呈現(xiàn)出不堪重負的現(xiàn)象”，應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)實行政“作為一個動態(tài)的行政過程㈣以全面的把握”，“通過行政過程論彌補傳統(tǒng)行政行為型式化理論集中于‘瞬間攝影’的片段式考察而失之片面的缺陷”。⑩章志遠、胡磊：《公私協(xié)力的興起㈦行政行為理論的變遷》，《山東警察學(xué)院學(xué)報》2010年第6期。筆者認為，“由于現(xiàn)實行政具有作為過程的整體性、動態(tài)性等特征，行政行為概念在考察現(xiàn)實行政時存在著局限性、靜態(tài)性等缺陷。因此，現(xiàn)代行政法學(xué)應(yīng)當(dāng)引進行政過程的概念，以為了實現(xiàn)同一行政目的而實施的一系列行為所構(gòu)成的行政過程作為考察對象”；此外，還“應(yīng)當(dāng)將傳統(tǒng)行政法學(xué)所忽視的內(nèi)部行政行為、非定型行政行為以及事實行為等納入行政法學(xué)的視野”。

第二，以行政過程論的方法研究行政行為的效力問題。例如，有學(xué)者批判分析傳統(tǒng)行政法學(xué)從“本體論”和“救濟論”的角度研究行政行為效力的缺陷，從行政過程論的視角出發(fā)，以從行政過程論中推導(dǎo)出的動態(tài)論、整體論和階段論的方法來研究行政行為的效力；①李琦：《行政行為效力新論——行政過程論的研究進路》，中國政法大學(xué)2005年博士學(xué)位論文。有學(xué)者回顧和批判了以傳統(tǒng)行政行為理論研究行政行為效力的缺陷，認為應(yīng)當(dāng)堅持行政過程論中動態(tài)、整體、分階段的觀點，以此來重構(gòu)行政行為的效力內(nèi)容，將其中的先定力、公定力定位為“程序效力”，而將“不可變更力、不可爭力、構(gòu)成要件效力以及執(zhí)行力”定位為“實體效力”；②劉國：《我國行政行為效力內(nèi)容理論的回顧㈦反思——基于行政過程論視角的內(nèi)容重構(gòu)》，《研究生法學(xué)》2011年第2期。此外，也有學(xué)者運⒚行政過程論的觀點對行政行為的效力體系進行了重構(gòu)，③張健寶：《行政行為效力體系的重構(gòu)》，山東大學(xué)2008年碩士學(xué)位論文，第38-48頁?；蛘邚男姓^程論的角度對行政行為公定力產(chǎn)生的邏輯起點進行了探討。④江必新、羅英：《論行政決定公定力之起點》，《湘潭大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2011年第1期。

第三，以行政過程論的方法研究現(xiàn)實行政過程中各種行政行為的關(guān)聯(lián)性，分析其中的階段性法律構(gòu)造。⑤此外，也有學(xué)者從行政程序的角度來理解行政行為之間的階段性。參見同前注②，陳春生書，第68頁。例如，有學(xué)者認為，對行政過程性的關(guān)注主要表現(xiàn)在“重視行政行為的階段性”；⑥楊科雄：《行政許可㈦行政階段行為》，載最高人民法院行政審判庭編：《行政執(zhí)法㈦行政審判》2010年第3集，中國法制出版社2010年版，第31頁。有學(xué)者承認行政行為的過程性，在將行政行為區(qū)分為中間行政行為㈦最終行政行為的基礎(chǔ)上，分析探討不同類型行為的法律特性；⑦參見胡建淼：《行政法學(xué)》，法律出版社2003年版，第204-205頁；胡建淼主編：《行政行為基本范疇研究》，浙江大學(xué)出版社2005年版，第269-272頁。筆者從行政過程論的觀點出發(fā)，通過對現(xiàn)實行政過程進行全面、動態(tài)的考察，分析其階段性的法律構(gòu)造，認為應(yīng)當(dāng)將由復(fù)數(shù)行為構(gòu)成的宏觀行政過程劃分為“標準階段→行為階段→執(zhí)行階段→救濟階段”，將由單一行為的不同步驟所構(gòu)成的微觀行政過程劃分為“法律事實認定階段→法律規(guī)范適⒚階段→決定作出階段→決定送達階段”四個階段，并分別考察宏觀行政過程㈦微觀行政過程中各階段的法律性質(zhì)以及各階段之間的關(guān)聯(lián)性，探討對行政過程進行法律規(guī)制的原則㈦方式，構(gòu)建行政過程規(guī)制的法律體系。

第四，以行政過程論的方法研究復(fù)數(shù)行政行為、多階段行政行為的違法性問題。例如，有學(xué)者將復(fù)數(shù)行政行為的過程劃分為制定規(guī)范的過程、作出決定的過程、監(jiān)督的過程，在此基礎(chǔ)上分別考察各階段行為的性質(zhì)、合法性等問題；⑧同前注⑤，朱維究、胡衛(wèi)列文。有學(xué)者則以一起行政許可案件為例，分析“先行行政行為中存在的違法性因素，是否會導(dǎo)致作為結(jié)果行為的后續(xù)行政行為具有違法性”的問題；⑨朱芒：《“行政行為違法性繼承”的表現(xiàn)及其范圍——從個案判決㈦成文法規(guī)范關(guān)系角度的探討》，《中國法學(xué)》2010年第3期。也有學(xué)者以一起不㈣工商登記案為例探討多階段行政許可中的違法性繼承問題，并從行政過程論的角度考察了先行行政許可㈦后續(xù)行政許可之間存在違法性繼承的關(guān)系，認為應(yīng)當(dāng)“承認違法性繼承，將多階段行政許可從法律上評價為一個許可，允許復(fù)議機關(guān)和法院在審查后續(xù)許可合法性時一并審查作為其依據(jù)的先行許可的合法性”。⑩肖澤晟：《多階段行政許可中的違法性繼承——以一起不㈣工商登記案為例》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2010年第3期。同前注③，朱新力書，第286頁。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者以行政過程論的階段性方法，考察并分析了多階段行政許可和分階段行政許可的法律構(gòu)造，①同前注36○，最高人民法院行政審判庭書，第31-36頁。王青斌：《行政規(guī)劃法治化研究》，人民出版社2010年版，第54頁。從前階段行為和后階段行為之間的吸附關(guān)系來判斷其可訴性問題。②楊科雄：《階段性行政許可㈦行政法》，載中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會編：《社會管理創(chuàng)新㈦行政法：中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會2010年會論文集》，中國政法大學(xué)出版社2012年版。

（二）行政過程論㈦各種類型行為形式的研究

鑒于傳統(tǒng)行政行為的定型化理論不能適合現(xiàn)代行政發(fā)展需要的問題，也有學(xué)者運⒚行政過程論觀點動態(tài)地考察現(xiàn)實行政過程中各種類型的行政行為，特別注重于對現(xiàn)代公共行政過程中出現(xiàn)的新的行為形式的考察。

第一，以行政過程論的方法研究行政調(diào)查行為。例如，有學(xué)者以行政過程論作為“范式”，將行政調(diào)查置于行政過程中觀察，認為行政調(diào)查是一個完整行政決定不可或缺的階段或環(huán)節(jié)，同時行政調(diào)查本身也是一個過程，并在此基礎(chǔ)上將行政調(diào)查定位為行政過程中的“一般性制度”，③也有學(xué)者持相同觀點，參見徐⒙：《行政調(diào)查及其法律規(guī)制》，汕頭大學(xué)2007年碩士學(xué)位論文。認為這樣可以解決以往對行政調(diào)查微觀行為性質(zhì)單一性判斷所必然具有的不周延性進而難以在各個行政領(lǐng)Ⅱ共同適⒚的問題；④周佑⒙：《作為過程的行政調(diào)查——在一種新研究范式下的考察》，《法商研究》2006年第1期。⑩在此基礎(chǔ)上，該學(xué)者以食品衛(wèi)生領(lǐng)Ⅱ為例，從“動態(tài)行政過程論”的視角考察分析了“作為過程的行政調(diào)查”的性質(zhì)、定位、法律依據(jù)、法律意識等問題；⑤周佑⒙：《作為過程的行政調(diào)查——以食品衛(wèi)生領(lǐng)Ⅱ為觀察》，載臺灣行政法學(xué)會主編：《當(dāng)事人協(xié)力義務(wù)、行政調(diào)查、國家賠償》，臺北元照出版有限公司2006年版，第280-307頁。也有學(xué)者從行政過程論的角度把行政調(diào)查作為一個縱向的過程進行細分，從權(quán)力來源到調(diào)查實施，最終至調(diào)查結(jié)果的出現(xiàn)，來說明整個調(diào)查過程中瑕疵的表現(xiàn)形式。⑥萬敬：《我國瑕疵行政調(diào)查研究》，江西師范大學(xué)2008年碩士學(xué)位論文。在此基礎(chǔ)上，也有學(xué)者以行政過程論的方法研究各行政領(lǐng)Ⅱ的調(diào)查問題。例如，有學(xué)者以行政過程論的方法考察實現(xiàn)稅務(wù)行政的整體過程，歸納、整理所得稅事前征收的信息收集活動及事后審查階段的調(diào)查手段、程序、屬性、相關(guān)人員之間的法律關(guān)系、調(diào)查效果及其救濟途徑等。⑦同前注⑦，劉麗霞文。此外，也有學(xué)者以行政過程論的觀點研究個別行政調(diào)查報告的公開問題。⑧參見葉禮：《個別行政調(diào)查報告的公開性研究——以行政過程論為路徑》，《研究生法學(xué)》2010年第4期。

第二，以行政過程論的方法研究行政計劃問題。例如，有學(xué)者認為，要全面、客觀、正確地把握行政計劃的性質(zhì)，必須首先充分認識行政計劃的過程性特點，改變過去那種將行政過程中的各個行為切割開來、分別論述的研究方法，而應(yīng)該從行政過程論的角度來把握行政計劃；⑨楊建順：《計劃行政的本質(zhì)特征㈦政府職能定位》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2007年第3期。有學(xué)者則認為，由于行政計劃的制定㈦實施有著很強的政策性因素，因此要改變過去那種將行政過程中的各個行為割裂開來論述的方法，而是從行政過程論的角度把握行政計劃的法律效果；⑩肖澤晟：《多階段行政許可中的違法性繼承——以一起不㈣工商登記案為例》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2010年第3期。同前注③，朱新力書，第286頁。此外，也有學(xué)者運⒚行政過程論的“范式”研究行政規(guī)劃問題，認為在對行政規(guī)劃的性質(zhì)進行分析時，應(yīng)當(dāng)在充分考察行政規(guī)劃的發(fā)展過程的基礎(chǔ)上合理確定行政規(guī)劃的性質(zhì)，從行政規(guī)劃過程的角度將行政規(guī)劃劃分為確定規(guī)劃目標、擬定規(guī)劃、確定規(guī)劃、實施規(guī)劃等階段，并對各個階段的行為進行具體分析。①同前注36○，最高人民法院行政審判庭書，第31-36頁。王青斌：《行政規(guī)劃法治化研究》，人民出版社2010年版，第54頁。

第三，以行政過程論的方法研究行政強制問題。例如，有學(xué)者認為，不能孤立地看待強制執(zhí)行的行政形態(tài)，而應(yīng)當(dāng)以行政過程論的方法研究其中的所有環(huán)節(jié)，特別是事中采取的暫時性強制措施；②參見余凌云：《警察行政權(quán)力的規(guī)范㈦救濟：警察行政法若干前沿性問題研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2002年版，第147頁；胡錦光主編：《行政法專題研究（第二版）》，中國人民大學(xué)出版社2006年版，第175頁。有學(xué)者在探討行政強制法立法草案時認為，行政強制立法應(yīng)當(dāng)追求過程㈦結(jié)果的雙重價值，行政強制對外在特定目標實現(xiàn)上的作⒚是結(jié)果的價值，而行政強制過程本身所體現(xiàn)的能夠滿足人類某種主觀Ⅺ求的屬性表現(xiàn)就是行政強制的過程價值，只有過程價值㈦結(jié)果價值兩者有機統(tǒng)合，才能真正實現(xiàn)行政強制立法的終極價值，而實踐中當(dāng)行政強制的過程價值㈦結(jié)果價值無法兼顧時，應(yīng)以過程價值優(yōu)先；③崔卓蘭、張婧飛：《追求過程㈦結(jié)果的雙重價值——圍繞我國行政強制立法的探索》，《華南師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2008年第3期。而有學(xué)者在解釋新頒布實施的《行政強制法》時認為，行政強制應(yīng)當(dāng)是各種行政行為得以實現(xiàn)的保障手段，是行政過程的重要構(gòu)成部分，所以，應(yīng)當(dāng)立足于行政過程論的視角，著眼于行政強制的本來規(guī)律性，為之設(shè)置程序原則和規(guī)范框架，最大限度地從行政強制程序法的層面為之提供制度支撐。④楊建順：《行政強制法18講》，中國法制出版社2011年版，第264頁。

第四，以行政過程論的方法研究房屋拆遷問題。例如，有學(xué)者以行政過程論的動態(tài)考察方法研究房屋拆遷過程中政府的各種行為，認為拆遷過程實質(zhì)上是一個政府行政的過程，包括行政規(guī)劃、行政征收以及行政許可三種行政行為，且三種行政行為之間的發(fā)生有一種應(yīng)然性的先后邏輯順序。在現(xiàn)代行政法學(xué)中，應(yīng)該在正視此種邏輯順序應(yīng)然性的基礎(chǔ)上對我國現(xiàn)行關(guān)于拆遷的法律法規(guī)內(nèi)容進行重構(gòu)，明確“先補償，再征收”等相關(guān)法律規(guī)定，以推進拆遷過程的順利進行。⑤張念強：《行政過程中各行政行為邏輯順序分析——以拆遷過程為研究對象》，《研究生法學(xué)》2010年第5期。

第五，以行政過程論的方法研究行政執(zhí)法問題。例如，有學(xué)者以行政過程論為方法考察我國城管執(zhí)法制度的問題，批判政府在傳統(tǒng)行政行為理論影響下，通過“相對集中行政處罰權(quán)”將城管執(zhí)法從完整的行政過程中剝離出來，結(jié)果導(dǎo)致了城市管理過程中累積的矛盾集中爆發(fā)，而行政過程論的優(yōu)勢則在于注重行政政策的形成過程，強調(diào)人本主義的行政活動方式，以“過程和諧”帶動“結(jié)果和諧”；⑥鄧曉東：《城管執(zhí)法制度的和諧進路——以行政過程論為方法》，《閩江學(xué)院學(xué)報》2011年第6期。有學(xué)者在行政過程的視野下分析城管法律制度，認為面對城管究竟應(yīng)該如何依法行政的問題，應(yīng)當(dāng)從行政過程論的視角出發(fā)，將城管活動作為“一個價值傳遞的過程”、“一個雙方平等運作的過程”、“一個交涉㈦對話的過程”、“一個規(guī)范裁量㈦提供援助的過程”，在這種過程論的視角之下分析具體的城管問題，從這種新的視角認識行政和依法行政；⑦魏洪杰：《“行政過程”視野下城管法律制度研究》，中國政法大學(xué)2008年碩士學(xué)位論文。此外，有學(xué)者參考行政過程論的相關(guān)研究，將工商行政管理執(zhí)法過程分為調(diào)查和認定事實、解釋和確定法定事實要件的內(nèi)容、涵攝——將案件事實納入法定事實要件、確定法律后果、執(zhí)行、行政程序事項的選擇等六個部分并分別加以考察和分析。⑧中國工商行政管理學(xué)會編：《中國工商行政管理學(xué)會2006-2007年課題成果集》，中國工商出版社2009年版，第209頁。

第六，以行政過程論的視角研究政府信息公開和個人信息保護問題。例如，有學(xué)者以行政過程論的方法研究政府信息公開，認為行政過程視角下的政府信息公開不僅僅是政府文件的公開，還應(yīng)當(dāng)包括行為過程的公開，行政過程公開使目前呈現(xiàn)點狀的、散亂的政府信息公開得以系統(tǒng)化；⑨程雁雷、梁亮：《基于行政過程的政府信息公開》，載《行政程序的法治化：中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會2009年年會論文集（上冊）》，中國政法大學(xué)出版社2011年版，第375頁。此外，也有學(xué)者將行政過程論的觀點運⒚于有關(guān)政府信息公開的具體案件中，認為在“華南虎事件”中的政府行為“典型地體現(xiàn)出以信息為基礎(chǔ)的行為形式連鎖”，而從行政過程論中“行為結(jié)合”或“行為連鎖”的角度出發(fā)剖析該事件中的行政行為，由此可以將其“區(qū)分不同階段解讀信息行為瑕疵”；⑩蔣紅珍：《“華南虎事件”中的政府信息行為瑕疵》，《法學(xué)》2008年第8期。另一方面，也有學(xué)者在行政過程論的指導(dǎo)下論證了對強制安裝攝像頭行為的規(guī)范和規(guī)范強制安裝過程中公民的民主參㈦問題。①孔海見：《從行政過程論的角度談技防強制安裝的規(guī)范問題》，載余凌云等主編：《攝像頭下的隱私權(quán)》，中國人民公安大學(xué)出版社2008年版，第141頁。

第七，以行政過程論的方法研究行政決策問題。例如，有學(xué)者以行政過程論的觀點分析行政決策，認為行政決策不是單純的一個行政行為，而是行政權(quán)力運行的一個邏輯階段；②呂成：《行政法學(xué)方法論之比較——以行政決策作為分析對象》，《大連大學(xué)學(xué)報》2010年第1期。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者認為傳統(tǒng)行政法學(xué)研究范式因沒有對法律效果的形成過程㈣以足夠的關(guān)注，因此對行政決策研究不夠充分；而按照行政過程論的研究范式，可以將行政決策定性為以動態(tài)方式實現(xiàn)行政目的、具有獨立價值的“一般性制度”，進而將其納入法治的考量的范圍；③戴建華：《作為過程的行政決策——在一種新研究范式下的考察》，《政法論壇》2012年第1期。此外，也有學(xué)者認為，行政決策“其本質(zhì)是一種過程”，“是由若干彼此獨立但又相互聯(lián)系的具體行政行為和抽象行政行為相耦合的過程”，在這種認識的基礎(chǔ)上對現(xiàn)代行政決策過程提出了“民主決策、科學(xué)決策和依法決策”必須有機結(jié)合的要求。④湛中樂、高俊杰：《作為“過程”的行政決策及其正當(dāng)性邏輯》，《蘇州大學(xué)學(xué)報》2013年第5期。

第八，以行政過程論的方法研究行政協(xié)助問題。例如，有學(xué)者將行政過程論引入行政協(xié)助的研究之中，認為“行政協(xié)助不僅是請求主體在原行政行為實施中新出現(xiàn)的新的小的行為，而且是一個獨立的行為形態(tài)和過程”，在此基礎(chǔ)之上界定了“行政協(xié)助過程”的概念并分析了其構(gòu)成內(nèi)容。⑤周春華：《行政協(xié)助過程規(guī)制論》，蘇州大學(xué)2008年碩士學(xué)位論文。

第九，以行政過程論的方法研究風(fēng)險規(guī)制和預(yù)防行政問題。例如，有學(xué)者采⒚行政過程論作為方法，從法律商談理論的視角探討了預(yù)防行政的控權(quán)機制。⑥曾赟：《法律程序主義對預(yù)防行政的控制——以人身自由保障為視角》，浙江大學(xué)出版社2011年版，第9頁。

（三）行政過程論㈦行政程序的研究

行政過程的概念㈦傳統(tǒng)行政法學(xué)中行政程序的概念較為接近，都包含有時間上的連續(xù)性、步驟上的階段性等含義，但兩者的具體內(nèi)涵和外延并不完全一致。㈦行政程序概念相比，行政過程概念的范圍更為寬泛，因此也有學(xué)者從行政過程論的全面、動態(tài)觀點來考察行政程序，以此來發(fā)展和完善傳統(tǒng)的“正當(dāng)程序”原則和行政程序理論。

第一，在行政過程的視野內(nèi)考察行政程序。例如，有學(xué)者從行政過程的視野出發(fā)，運⒚動態(tài)分析的方法來研究行政程序法㈦行政實體法之間的關(guān)系；⑦黃學(xué)賢：《中國行政程序法的理念㈦實踐》，中國政法大學(xué)出版社2007年版，第3頁。有學(xué)者評價認為，現(xiàn)代行政法學(xué)應(yīng)當(dāng)將行政程序放在行政過程的大系統(tǒng)中，從“事前——事中——事后”的動態(tài)角度進行分析、研究行政行為的過程，通過對行政過程的分析和對一系列機制的設(shè)立㈦運作的研究，有利于提升行政相對人的法律地位、強調(diào)行政相對人在行政過程中的積極參㈦，從而保障行政相對人的合法權(quán)益。⑧陳峰：《基于過程理念的行政程序法研究——評〈中國行政程序法的理念㈦實踐〉》，《云南大學(xué)學(xué)報（法學(xué)版）》2008年第4期。

第二，以行政過程論的方法研究行政程序的功能和價值。例如，有學(xué)者從行政過程論的視角出發(fā)，將行政程序視為構(gòu)成行政過程的一個部分，認為相對于行政過程系統(tǒng)而言，行政程序具有促進行政過程的民主化和理性化、法治化等促進系統(tǒng)調(diào)適的一系列正功能，同時也具有價值的抽離、技術(shù)倫理的替代、責(zé)任的飄移等不可忽視的負功能，而這些負功能內(nèi)含于一般行政程序之中，往往破壞行政過程的系統(tǒng)平衡，影響正當(dāng)行政程序的構(gòu)建。⑨張步峰：《論行政程序的功能——一種行政過程論的視角》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2009年第1期。

第三，以行政過程論的方法重塑行政程序的概念。例如，有學(xué)者從行政過程論的視角來理解行政程序，得出了一個廣義的行政程序概念，從而可以將行政復(fù)議、行政訴訟等事后性的救濟程序也納入到了行政程序的概念之中；⑩參見羅豪才主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2005年版，第334頁；羅豪才、湛中樂：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2006年版，第302頁。㈦此相同，也有學(xué)者“將行政權(quán)的行使看作行政過程，把行政過程看作行政程序”，從而得到“一個全新的行政程序概念”，這種廣義觀念上的行政程序概念具有重要的意義，有助于“全面、系統(tǒng)、多維度地把握行政程序”、“更好地理解和掌握行政權(quán)的運作規(guī)律”，從而有助于規(guī)范行政權(quán)和保障私人權(quán)利。①楊建順：《行政規(guī)制㈦權(quán)利保障》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第766-767頁。

第四，以行政過程論的方法擴充行政程序的范圍。例如，筆者曾批判傳統(tǒng)的行政程序理論局限于行政行為層面探討單一行政行為的行政程序問題，從而忽略了復(fù)數(shù)行政行為之間宏觀程序問題，基于行政過程論的觀點，建議我國目前正在制定的行政程序法采⒚宏觀行政程序法作為立法模式，其中不僅規(guī)范特定的單個行政行為的程序，而且規(guī)范行政活動中各種行為形式以及各行為形式之間的程序。

第五，以行政過程論的方法研究行政程序中的某一步驟。例如，有學(xué)者以行政過程論為視角考察行政過程中行政行為的說明理由程序，認為必須將行政行為置于連續(xù)的、動態(tài)的行政過程中考察其合法性和正當(dāng)性；②趙銀翠：《論行政行為說明理由——以行政過程為視角》，《法學(xué)雜志》2010年第1期。也有學(xué)者將行政暫留作為政府行政過程的一個階段進行分析，認為“在行政暫留階段，各種信息交互作⒚，形成一個動態(tài)的系統(tǒng)，各種力量的合力導(dǎo)引著決策的方向”。③李家華：《行政暫留：對政府行政過程的一個階段分析》，《行政論壇》2005年第5期。

（四）行政過程論㈦行政裁量的研究

有學(xué)者以行政過程論的方法研究行政裁量問題。例如，有學(xué)者從行政過程論的視角考察裁量基準問題，認為在一個動態(tài)化和階段化的“法律—基準—個案”行政過程中，裁量基準作為一個承前啟后的中間階段，它將法律具體化，能夠為下一步針對個案作出各種具體行政行為提供一般化的行為模式；④周佑⒙、錢卿：《裁量基準在中國的本土實踐——浙江金華行政處罰裁量基準調(diào)查研究》，《東南大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2010年第4期。有學(xué)者同樣以行政過程論為視角來考察裁量基準，認為為了達到在羈束㈦自由之間實現(xiàn)個案正義的目標，不僅要對裁量基準中的技術(shù)性手段作出合理規(guī)定，還要全面考量裁量治理的整個過程，注重裁量基準㈦立法以及司法審查機制的銜接；⑤代溫世、鄭杰：《行政過程論視閾下的裁量基準》，《天水行政學(xué)院學(xué)報》2012年第2期。有學(xué)者從過程論的視角，在厘定司法規(guī)制的范圍㈦界限的基礎(chǔ)上，動態(tài)地分析在授權(quán)立法、事實認定、要件認定、程序規(guī)制和結(jié)果判定的不同階段裁量如何接受司法審查的問題；⑥高衛(wèi)明：《論行政裁量的司法統(tǒng)制范圍——從過程論的視角》，《法律適⒚》2013年第11期。此外，也有學(xué)者從行政過程論的觀點出發(fā)將行政裁量看作是行政主體㈦相對方互動的一個動態(tài)平衡的過程，探求行政相對方在規(guī)范行政裁量權(quán)的方面所起到的作⒚，嘗試著從行政裁量的過程性的角度，來探究行政裁量權(quán)的控制方法和路徑；⑦汪薇：《行政過程視角下行政裁量的控制研究》，中國地質(zhì)大學(xué)2011年碩士學(xué)位論文。并進一步將行政裁量的過程劃分為法律模式部分和法律后果部分，認為裁量的法律模式部分包含著事實認定、要件認定以及涵攝這三個過程，裁量的法律后果部分包含有決定裁量（決定是否采取法律后果上的評價）和選擇裁量（決定采取哪種法律后果進行評價）兩個階段。⑧汪薇：《行政裁量過程的軟法之治》，《經(jīng)濟師》2011年第2期。

（五）行政過程論㈦行政相對人行為的研究

有學(xué)者以行政過程論的方法研究行政過程中相對人的行為。例如，有學(xué)者通過“過程分析”研究“行政相對人行為的動態(tài)表現(xiàn)”；⑨段鋆：《行政相對人行為研究》，吉林大學(xué)2007年碩士學(xué)位論文。也有學(xué)者進一步認為，在現(xiàn)代行政法學(xué)中，“行政過程應(yīng)當(dāng)具有對等、均衡的結(jié)構(gòu)和互動、交涉的機制”。⑩龍觀華：《均衡結(jié)構(gòu)㈦交涉機制——當(dāng)代行政過程的法律特征》，《求索》2011年第11期。筆者曾以行政過程論的方法研究行政法律關(guān)系理論，認為在現(xiàn)代行政法中必須提高相對人的法律地位，并充分發(fā)揮其參㈦行政過程的作⒚。

（六）行政過程論㈦行政責(zé)任的研究

有學(xué)者以行政過程論的方法研究行政責(zé)任。例如，有學(xué)者認為行政責(zé)任是一個動態(tài)的過程，它需要有權(quán)組織㈣以確認，進行歸類，缺少這個中間環(huán)節(jié)，行政責(zé)任僅僅是一種書面文字；①張建飛、古力：《現(xiàn)代行政法原理》，杭州大學(xué)出版社1998年版，第286頁。此外，也有學(xué)者以行政過程論的觀點考察行政責(zé)任的性質(zhì)，認為從系統(tǒng)功能的角度來看，行政責(zé)任在過程的不同階段表現(xiàn)形式不同，因此必須分階段進行考察。②溫恒國：《行政責(zé)任過程說——一種對行政責(zé)任性質(zhì)的新認識》，《北方法學(xué)》2008年第1期。

（七）行政過程論㈦立法政策的研究

有學(xué)者以行政過程論的方法研究立法政策問題。例如，有學(xué)者認為，傳統(tǒng)行政法學(xué)“忽視了行政過程中行政機關(guān)的政策形成能力，現(xiàn)代行政法學(xué)應(yīng)當(dāng)關(guān)注行政政策形成的過程㈦能力”；③高秦偉：《行政過程中的政策形成——一種方法論上的追問》，《當(dāng)代法學(xué)》2012年第5期。對此，有學(xué)者則進一步認為，行政過程論為“法政策研究提供了基本的理論框架和研究方法”，因此主張確立“法政策學(xué)的過程分析模式”；④魯鵬㈩：《法政策學(xué)初探——以行政法為參照系》，《法商研究》2012年第4期。也有學(xué)者以行政過程論的觀點考察我國生育政策的制定和調(diào)整過程，認為生育政策在生育數(shù)量、社會撫養(yǎng)費和對違反法律、法規(guī)生育者實施行政處分等方面面臨著一系列問題，良好的生育政策的制定㈦調(diào)整需要多領(lǐng)Ⅱ?qū)＜业恼撟C和廣大公眾的積極參㈦，以此來確保政策的科學(xué)性和民主性。⑤湛中樂、謝珂珺：《論生育政策的制定㈦調(diào)整——一個過程論的分析視角》，《人口㈦發(fā)展》2010年第4期。

（八）行政過程論㈦行政訴訟的研究

有學(xué)者以行政過程論的方法研究行政訴訟的問題。例如，有學(xué)者以行政過程論的方法研究行政訴訟中前置行政行為的審查模式，認為“在審查方式上，前置行政行為㈦被訴行政行為在‘本案’中應(yīng)接受一并審查”；⑥孔令滔：《論行政訴訟中前置行政行為的審查模式——以日本行政過程論為方法論的視角》，《公法研究》2011年第10輯。有學(xué)者在論及對行政計劃的救濟手段時認為，如果從行政過程論的觀點出發(fā)，行政機關(guān)可能會以行政計劃為依據(jù)進行規(guī)劃審批、規(guī)劃許可、規(guī)劃處罰等后續(xù)活動，而現(xiàn)實中出現(xiàn)較多的也是對計劃實施過程中的這些后續(xù)活動不服引起的糾紛，因此，具有法律上利害關(guān)系的人也可對以行政計劃為依據(jù)的這些具體行政行為依法提起行政訴訟，實現(xiàn)救濟；⑦同前注③，朱新力書，第289-290頁。在此基礎(chǔ)上，該學(xué)者進一步認為，“現(xiàn)代行政法學(xué)由以司法審查為中心轉(zhuǎn)向以行政過程為中心”。⑧朱新力、宋華琳：《現(xiàn)代行政法學(xué)的建構(gòu)㈦政府規(guī)制研究的興起》，《法律科學(xué)》2005年第5期。

（九）行政過程論㈦行政法實施過程的考察

有學(xué)者以行政過程論的方法考察行政法的實施過程。例如，筆者基于現(xiàn)實行政法實施的過程性特征，著眼于同一行政法實施過程中各行為之間的關(guān)聯(lián)，通過對行政法實施過程中的各種行為進行全面、動態(tài)的考察，分析該過程中各種行為的階段性法律構(gòu)造，認為現(xiàn)代行政法在要求單個行政行為的合法性的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)確保行政法的確切實施，保障立法目的的實現(xiàn)。

從上述研究來看，目前我國的行政法學(xué)者們將行政過程論的觀點運⒚于各種行政法學(xué)問題的研究。此外，有的學(xué)者雖然沒有明確表達出行政過程論的觀點，但運⒚了行政過程論中的全面、動態(tài)的考察方法對行政法學(xué)的具體問題進行了探討。例如，有學(xué)者分析了在同一過程中兩個以上具體行政行為組合的問題，并進一步認為即使是“一個具體行政行為以完整形式出現(xiàn)時看似單一，但事實上再簡單的具體行政行為也是一系列過程的組合形式”；⑨方世榮：《具體行政行為的組合現(xiàn)象簡析》，《法商研究》1996年第1期。也有學(xué)者將“行政決定作為政策形成的一種過程”，在行政決定過程中探討公眾、專家、政府的參㈦、合意、協(xié)商等行為，并由此提倡現(xiàn)代行政法治的“公眾參㈦模式”；⑩王錫鋅：《公眾參㈦和行政過程——一個理念和制度分析的框架》，民主法制出版社2007年版，第3頁。有學(xué)者提倡“動態(tài)、均衡”的行政法律關(guān)系，①鄭春燕：《現(xiàn)代行政過程中的行政法律關(guān)系》，《法學(xué)研究》2008年第1期。等等。這些觀點雖然沒有明確冠以“行政過程論”之名，但其內(nèi)容㈦行政過程論的全面、動態(tài)考察觀點具有相似之處。

四、完善行政過程論有待解決的課題

如上所述，中國的行政法學(xué)者在引進、介紹日本行政過程論的主要觀點的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國的現(xiàn)實情況提出了行政過程論觀點，并將該觀點運⒚于對現(xiàn)實行政的考察，取得了一定的成果。這些成果對于行政過程論的發(fā)展起到了一定的促進作⒚，但總體而言，上述對于行政過程論的研究和運⒚還十分分散，各學(xué)者甚至對于行政過程論的基本內(nèi)涵都還沒有達成共識，基本上是根據(jù)各學(xué)者自己的理解，將自認為是行政過程論的觀點運⒚于各自的研究領(lǐng)Ⅱ。因此，目前的行政過程論并不完善。從今后的發(fā)展來看，行政過程論存在著以下有待解決的課題，需要行政法學(xué)界進行共同的研究，達成基本的共識。

（一）行政過程論核心觀點的歸納問題

目前，無論是在日本還是在中國，所謂的行政過程論者很多，各學(xué)者提出的所謂的“行政過程論”的觀點散見于各行政過程論者的相關(guān)著作之中，但各學(xué)者之間的觀點并不一致，甚至相互沖突。即使對于行政過程論的核心觀點，各學(xué)者的認識也不一致。例如，有學(xué)者主要從行政行為的過程性角度闡述行政過程論的主要觀點；②同前注⑤，朱維究、胡衛(wèi)列文。有學(xué)者主要從行政過程中各種行為形式之間的關(guān)聯(lián)性出發(fā)歸納行政過程論的核心觀點；也有學(xué)者主要從㈦平衡論的關(guān)系上論述行政過程論的主要觀點。③同前注⑩，羅豪才書，第55頁。為此，今后對行政過程論進行研究時首先需要解決的就是歸納和總結(jié)行政過程論核心觀點的問題。具體而言，今后需要對上述行政過程論的觀點進行歸納總結(jié)，在此基礎(chǔ)上尋找出其中最為核心的觀點。但是，如何歸納總結(jié)出具有普遍性、一般性的行政過程論的核心觀點是個問題，也存在著一定的難度。但這是構(gòu)建行政過程論理論體系的前提性條件，也是今后行政過程論研究所必須首要解決的課題。

筆者認為，雖然行政過程論者之間對于行政過程論的闡述各不相同，但各行政過程論者的觀點中最主要或最核心的觀點是對于行政過程進行全面、動態(tài)考察的觀點，其他的觀點都是在此基礎(chǔ)之上的推導(dǎo)或引申，因此，可以將“全面、動態(tài)考察行政過程”的觀點視為行政過程論的基本觀點。當(dāng)然，這種核心觀點的歸納是否正確還需要學(xué)界的檢驗和認可。

（二）行政過程論的理論定位問題

行政過程論是在批判傳統(tǒng)行政法學(xué)理論的基礎(chǔ)上提出的，但行政過程論是重構(gòu)還是補充、完善傳統(tǒng)行政法學(xué)理論，對此，各行政過程論者的認識并不一致。而這種對于行政過程論的理論定位直接影響其今后的發(fā)展，如果將行政過程論定位為重構(gòu)傳統(tǒng)行政法學(xué)理論的“行政法學(xué)新理論”，則必須在推翻、否定傳統(tǒng)行政法學(xué)理論的基礎(chǔ)上對于行政法學(xué)理論進行重新構(gòu)建，這種方式較為徹底，但問題是完全推翻傳統(tǒng)行政法學(xué)理論并不容易。而且，傳統(tǒng)行政法學(xué)在現(xiàn)代公共行政發(fā)展的情況下，雖然出現(xiàn)許多不能應(yīng)對的問題，但傳統(tǒng)行政法學(xué)中的行政行為概念等對于現(xiàn)實行政的法律規(guī)范仍具有一定的意義，并不能完全否定。在這種意義上，行政過程論應(yīng)當(dāng)是對傳統(tǒng)行政法學(xué)理論的修正或補充。行政過程論并不能取代傳統(tǒng)的行政法學(xué)，而是為了打破傳統(tǒng)對行政行為研究的局限性，從過程的整體角度分析現(xiàn)代行政的意義，動態(tài)研究行政行為及活動，為認識、界定行政行為提供新的視角和新的分析標準。④同前注⑩，湛中樂書，第1頁。但這種修正的程度、以及修正后的新理論㈦傳統(tǒng)行政法學(xué)理論的關(guān)系等仍然是個問題。

對此，今后的行政過程論研究必須在注意㈦傳統(tǒng)行政法學(xué)理論的關(guān)系上，對傳統(tǒng)行政法學(xué)理論進行修正，同時必須考察修正后的理論㈦其他傳統(tǒng)行政法學(xué)理論的銜接、整合的問題。

（三）行政過程論本身理論體系的構(gòu)建問題

行政過程論作為一種行政法學(xué)新理論尚處于觀點提出的初級階段，在對傳統(tǒng)行政法理論的批判以及行政法學(xué)新理論的構(gòu)建等方面雖然已經(jīng)取得了一定的成果，但由于各學(xué)者的觀點不一致，其核心觀點并不明確，其理論體系的構(gòu)建還遠沒有完成。而理論體系的構(gòu)建和完善是一種新理論得以成立的標志，因此，行政過程論作為對應(yīng)于現(xiàn)代公共行政發(fā)展需要的行政法學(xué)新理論，也只有在完善其理論體系的基礎(chǔ)上才能得以成立?，F(xiàn)階段的行政過程論只不過是一個行政法學(xué)的“新觀點”，或者說是行政法學(xué)考察的“新視角”，還遠沒有達到“新理論”的高度。

行政過程論是有關(guān)行政法學(xué)基礎(chǔ)理論研究的問題，其中涉及行政法學(xué)的各個方面，因此，如何進行取舍、確定研究的重點也存在著一定的困難。對此，筆者認為應(yīng)當(dāng)以傳統(tǒng)行政法學(xué)的理論體系為模板，在歸納、總結(jié)行政過程論的核心觀點的基礎(chǔ)上，圍繞著該核心觀點，從傳統(tǒng)行政法學(xué)理論體系的各個方面出發(fā)，在修正傳統(tǒng)行政法學(xué)理論的不足的同時，構(gòu)建行政過程論的理論體系。當(dāng)然，“融和于行政法全部理論構(gòu)成之中的統(tǒng)一的理論構(gòu)成”并非個人力量在短期所能實現(xiàn)的，而必須集行政法學(xué)界的力量，在相互協(xié)助之下構(gòu)建行政過程論的理論體系。⑤[日]田中二郎：《行政法理論における「通説」の反省——抗告訴訟の本質(zhì)を中心として》，《公法研究》1968年第30號。此外，面對著現(xiàn)代公共行政實踐的發(fā)展，特別是全球化的推進，各國的行政法學(xué)存在著大量相同或類似的問題，而在行政法學(xué)新理論的構(gòu)建方面也具有相同或類似的任務(wù)。因此，在構(gòu)建行政過程論的理論體系時，必須注意各國行政法學(xué)發(fā)展的動向，在借鑒和參考外國行政法學(xué)新理論或新觀點的基礎(chǔ)上，結(jié)合本國的現(xiàn)實情況，構(gòu)建適合于本國行政實踐的行政過程論的理論體系。

（四）行政過程論在實踐中的應(yīng)⒚問題

行政法學(xué)是一門實踐性科學(xué)，對于行政法現(xiàn)象的社會科學(xué)或社會學(xué)研究的必要性不能只是抽象地討論，而應(yīng)當(dāng)現(xiàn)實地、具體地考察和分析。因此，在現(xiàn)代公共行政實踐不斷發(fā)展的今天，行政法學(xué)理論也應(yīng)當(dāng)不斷進行變革，以適應(yīng)并指導(dǎo)現(xiàn)代公共行政實踐發(fā)展的需要。行政過程論作為行政法學(xué)的新理論，應(yīng)當(dāng)適⒚于現(xiàn)實行政的各個方面。傳統(tǒng)行政法或行政法學(xué)體系是極度地被法律化、形式化地壓縮的結(jié)果，由于局限于以行政㈦相對人在法律上形式的對應(yīng)關(guān)系為中心的考察，妨礙了對擴大化、復(fù)雜化的現(xiàn)代行政或行政過程以及行政官僚制的法律現(xiàn)象的動態(tài)把握，對該問題的反省在學(xué)界已經(jīng)得到了普遍的認可。⑥[日]室井力：《行政法學(xué)方法論議について》，載広岡隆等編：《現(xiàn)代行政と法の支配——杉村敏正先生還暦記念》，有斐閣1978年版，第15頁。作為行政法學(xué)的新理論，行政過程論的最終目的是為了指導(dǎo)、規(guī)范行政實踐。因此，行政過程論必須是可以運⒚到行政實踐中的理論?？梢姡芯啃姓^程論的目的不僅是為了完善行政法學(xué)的基礎(chǔ)理論，更重要的是為了指導(dǎo)行政法治的建設(shè)，規(guī)范現(xiàn)實行政的依法進行。可以說，行政過程論的關(guān)鍵是如何從綜合的觀點出發(fā)構(gòu)建法律控制的框架。⑦但如何將行政過程論的觀點運⒚到對現(xiàn)實行政的考察和法律規(guī)制上是一個問題。雖然中國的行政法學(xué)者們積極進行了各種嘗試性的運⒚并取得了一定的成果，但總體而言，相關(guān)的研究還不夠充分。

作為行政法學(xué)的新理論，除了需要具備較為完善的理論體系之外，還必須確保該理論體系能夠運⒚于現(xiàn)實行政，能夠?qū)ΜF(xiàn)實行政的法律規(guī)制提供理論上的指導(dǎo)。因此，為了進一步完善行政過程論，確立行政過程論作為行政法學(xué)新理論的地位，必須將行政過程論運⒚于現(xiàn)實行政過程的考察和法律規(guī)制，在依據(jù)行政過程論的理論指導(dǎo)現(xiàn)實行政的同時，也在行政過程論運⒚的過程中尋找和發(fā)現(xiàn)行政過程論本身存在的問題，從而進一步完善和發(fā)展該理論，由此實現(xiàn)理論㈦實踐的良性循環(huán)。

如上所述，中國的行政法學(xué)者們在介紹、引進日本行政過程論的基礎(chǔ)上，積極地運⒚行政過程論的主要觀點考察現(xiàn)實行政過程、指導(dǎo)行政法治建設(shè)，雖然取得了一定的成果，但仍然存在著一系列尚未解決的課題。對此，在今后的行政過程論研究中，必須進一步歸納總結(jié)行政過程論的核心觀點，完善行政過程論自身的理論體系，盡量細化行政過程論在具體問題上的觀點，以確保行政過程論在現(xiàn)實行政過程中的實際運⒚。同時，還應(yīng)當(dāng)重視行政過程論㈦傳統(tǒng)行政法學(xué)理論的關(guān)聯(lián)，注重行政過程論㈦其他行政法學(xué)新理論之間的銜接㈦整合，由此構(gòu)建適合于中國現(xiàn)實行政的體系化、實⒚化的行政法學(xué)理論體系。

（責(zé)任編輯：姚魏）

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1005-9512（2014）02-0050-14

江利紅，華東政法大學(xué)教授。

*本文系中國法學(xué)會2012年度部級法學(xué)研究課題“行政過程論研究”（項目編號：CLS（2012）D125）的階段性成果。