陳仰東

(大連理工大學(xué) 大連 116015）

論社保制度模式對(duì)經(jīng)辦服務(wù)體系的影響

陳仰東

(大連理工大學(xué) 大連 116015）

認(rèn)清社會(huì)保險(xiǎn)制度模式及特征，對(duì)于深化經(jīng)辦服務(wù)體系改革至關(guān)重要。本文從社會(huì)保險(xiǎn)大數(shù)法則、權(quán)利義務(wù)對(duì)應(yīng)關(guān)系、統(tǒng)賬結(jié)合制度、購買型醫(yī)保制度、差異化漸進(jìn)式制度發(fā)展方式等方面分析了我國社保制度模式及特征與經(jīng)辦服務(wù)體系之間的內(nèi)在需求關(guān)系，并對(duì)今后改革提出了具體建議。

社會(huì)保險(xiǎn)；制度模式；經(jīng)辦服務(wù)體系

加快健全社會(huì)保障管理體制和經(jīng)辦服務(wù)體系，必須研究我國社會(huì)保險(xiǎn)制度模式及特征。筆者認(rèn)為，社會(huì)保險(xiǎn)大數(shù)法則、權(quán)利義務(wù)對(duì)應(yīng)關(guān)系、統(tǒng)賬結(jié)合制度、購買型醫(yī)保制度和差異化漸進(jìn)式制度發(fā)展方式，是我國社保制度的模式及主要特征。只有深度研究分析制度模式及特征與經(jīng)辦服務(wù)體系的內(nèi)在需求關(guān)系，才能對(duì)管理體制、運(yùn)行機(jī)制、經(jīng)辦方式、管理手段進(jìn)行有的放矢地調(diào)整和選擇。

1 遵循大數(shù)法則的保險(xiǎn)型制度要求提高統(tǒng)籌層次，擴(kuò)大管理幅度，而管理風(fēng)險(xiǎn)制約不同險(xiǎn)種選擇不同統(tǒng)籌層級(jí)，五險(xiǎn)合一與統(tǒng)籌地區(qū)管理兩種體制如何兼顧？

大數(shù)法則是社會(huì)保險(xiǎn)的基本法則。擴(kuò)大覆蓋范圍、提高統(tǒng)籌層次是制度的內(nèi)在要求，“數(shù)”越大風(fēng)險(xiǎn)就越小。那么，是否統(tǒng)籌層次越高越好呢？實(shí)踐證明，不同險(xiǎn)種對(duì)統(tǒng)籌層次的追求并不一致。這是因?yàn)?，決定統(tǒng)籌層次還有一個(gè)因素，即管理風(fēng)險(xiǎn)。統(tǒng)籌范圍大了，管理難度也大，失控的風(fēng)險(xiǎn)因素也會(huì)相應(yīng)增大。所以，從降低管理風(fēng)險(xiǎn)的角度分析，統(tǒng)籌層次要適度，要考慮經(jīng)辦管理能力。被稱為“三分政策、七分管理”的醫(yī)療保險(xiǎn)，管理因素更為重要。這也可以成為社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行全國統(tǒng)籌而沒有規(guī)定醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行全國統(tǒng)籌的一種解讀。

五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)具有雷同的經(jīng)辦業(yè)務(wù)，參保登記、申報(bào)繳費(fèi)、權(quán)益記錄、支付待遇等大同小異，繳費(fèi)都以費(fèi)基和費(fèi)率為基礎(chǔ)。以險(xiǎn)種為理由分開經(jīng)辦，一個(gè)機(jī)構(gòu)管一個(gè)項(xiàng)目，實(shí)在沒有必要。用人單位和參保人對(duì)五險(xiǎn)合一的做法十分歡迎。大多數(shù)的省和越來越多的大城市實(shí)行五險(xiǎn)合一的管理機(jī)構(gòu)。但是，如上所述，不同險(xiǎn)種的最佳統(tǒng)籌層次是不同的，這就出現(xiàn)了不同統(tǒng)籌層次與五險(xiǎn)合一經(jīng)辦主體之間某種程度的不匹配?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，基本醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行地市級(jí)統(tǒng)籌，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要與統(tǒng)籌層次相匹配，社保法也規(guī)定統(tǒng)籌區(qū)設(shè)立經(jīng)辦機(jī)構(gòu)?？晌咫U(xiǎn)合一機(jī)構(gòu)只有一個(gè)，匹配了養(yǎng)老保險(xiǎn)就匹配不了醫(yī)療保險(xiǎn)。這就出現(xiàn)了一個(gè)難題，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)層級(jí)設(shè)定在哪？是在地市級(jí)還是在省級(jí)？有的學(xué)者建議，一步到位實(shí)行全國統(tǒng)籌和全國垂直管理，可行性有多大？從十幾年并不成功的養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌實(shí)踐看，全國垂直管理做法令人擔(dān)心。因此，不能只從制度角度設(shè)定統(tǒng)籌的目標(biāo)，還應(yīng)該從管理角度分析管理風(fēng)險(xiǎn)，權(quán)衡利弊，彼此兼顧，確定比較可行的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)體制改革方案。

2 權(quán)利義務(wù)對(duì)應(yīng)型制度要求繳費(fèi)管理與支付管理之間高度關(guān)聯(lián)，收支分離體制和免費(fèi)制度會(huì)弱化權(quán)利義務(wù)對(duì)應(yīng)關(guān)系，如何保證收支統(tǒng)一管理體制的實(shí)現(xiàn)？

我國基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險(xiǎn)遵循權(quán)利與義務(wù)對(duì)應(yīng)原則。和社會(huì)保險(xiǎn)不一樣，社會(huì)福利通常不繳費(fèi)，待遇公平享受，與義務(wù)不掛鉤。因此，兩種制度的管理體制機(jī)制是不一樣的。社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利義務(wù)對(duì)應(yīng)原則體現(xiàn)在管理上，就是必須保持征收與記錄、支付之間的高度關(guān)聯(lián)。今天醫(yī)保中斷繳費(fèi)，明天醫(yī)保卡就停止使用。職工社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系尤為清晰。隨著政府對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)補(bǔ)貼的增加，容易產(chǎn)生錯(cuò)覺，好像與社會(huì)福利沒什么兩樣。加上一部分人看好“免費(fèi)醫(yī)療”，漸漸地，社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利義務(wù)的對(duì)應(yīng)關(guān)系受到干擾而弱化。征繳和待遇計(jì)發(fā)分離的體制就是這種思潮的反映。

稅務(wù)負(fù)責(zé)征繳而社保負(fù)責(zé)記賬和待遇計(jì)發(fā)是權(quán)利義務(wù)分離的極致做法。這種雙重經(jīng)辦服務(wù)體系造成的危害是深遠(yuǎn)而多方面的。首先弱化了權(quán)利義務(wù)對(duì)應(yīng)關(guān)系，使保險(xiǎn)賴以發(fā)展的內(nèi)在機(jī)制受到嚴(yán)重傷害，繳費(fèi)不積極，盡量少繳甚至漏繳拒繳。其次，容易造成款賬對(duì)不上，賬目不清，漏記錯(cuò)記。給落實(shí)社保法、及時(shí)完整準(zhǔn)確記錄社保權(quán)益的規(guī)定埋下隱患。

有人把收支兩條線作為實(shí)行這種做法的依據(jù)，十分可笑。收支兩條線是對(duì)“坐支”做法的否定。所謂“坐支”，即從應(yīng)征額中把支付額直接扣除后對(duì)余額進(jìn)行財(cái)務(wù)處理的方法。收支兩條線取代“坐支”是社保管理的進(jìn)步，完全正確。社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行收支兩條線后，既確保了按時(shí)足額支付，又很好體現(xiàn)了權(quán)利義務(wù)對(duì)應(yīng)關(guān)系。但是，把收支兩條線片面理解為征收與支付必須分別由兩個(gè)獨(dú)立單位去完成，把本來互相關(guān)聯(lián)的兩個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)分離為兩個(gè)管理主體行為，是違背常識(shí)的。這種做法，不僅會(huì)增加失誤機(jī)會(huì)，降低管理績(jī)效，而且會(huì)淡化權(quán)利與義務(wù)對(duì)應(yīng)關(guān)系，使保險(xiǎn)制度蛻變?yōu)闄?quán)利義務(wù)非對(duì)應(yīng)的社會(huì)福利。正是因?yàn)槿绱耍P者才認(rèn)為稅務(wù)管征繳、社保管記賬和發(fā)放的體制安排非常不妥，必須糾正。

3 統(tǒng)賬結(jié)合制度要求有較高的管理成本，完全屬地化的非透明的財(cái)政供款政策不適應(yīng)管理要求與事權(quán)要求，如何建立與事權(quán)相匹配的保障機(jī)制？

不同的制度模式有不同的管理難度和成本。我國基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度是統(tǒng)賬結(jié)合型制度，屬組合式部分積累型制度，本身就是創(chuàng)新，集復(fù)雜性、技術(shù)性、專業(yè)性于一體，對(duì)經(jīng)辦服務(wù)的人員素質(zhì)要求較高，經(jīng)辦管理成本較大。鳥巢造型會(huì)增加建筑成本，統(tǒng)賬結(jié)合型制度注定是成本較高的制度。據(jù)悉，2012年我國養(yǎng)老保險(xiǎn)行政成本僅占養(yǎng)老金支出的0.59%。美國是0.81%，韓國是4.78%。世界上實(shí)行個(gè)人賬戶制的行政管理成本占基金的比例平均高達(dá)5%-10%。人均服務(wù)費(fèi)用指標(biāo)差距更大，2009年數(shù)據(jù)顯示，智利48.2美元，哥倫比亞50.6美元，墨西哥21.8美元，多米尼加8.7美元。而我國2012年參保人均服務(wù)費(fèi)約4元人民幣，扣除水電費(fèi)用，連寄一封信還不夠。

由同級(jí)財(cái)政預(yù)算保障的屬地化的做法，其最大弊端是事權(quán)與財(cái)權(quán)脫節(jié)，阻礙統(tǒng)籌層次提升，強(qiáng)化了政策碎片化和管理分散化。由于地區(qū)差異，經(jīng)費(fèi)保障水平不均衡，導(dǎo)致公共服務(wù)不公平。由于缺乏相應(yīng)透明的政策法規(guī)，籠統(tǒng)地用人均經(jīng)費(fèi)這一指標(biāo)去衡量比較，許多該做的服務(wù)無力去做。

遺憾的是，對(duì)統(tǒng)賬結(jié)合制度會(huì)增加管理成本、屬地化財(cái)政預(yù)算的嚴(yán)重缺陷，普遍認(rèn)識(shí)不足，缺乏成本預(yù)測(cè)。財(cái)政預(yù)算結(jié)構(gòu)里基本沒有賬戶管理這一項(xiàng)目。社保法規(guī)定經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人員經(jīng)費(fèi)、基本運(yùn)行費(fèi)用、管理費(fèi)用由同級(jí)財(cái)政按國家規(guī)定予以保障，而運(yùn)行費(fèi)用和管理費(fèi)用包括哪些項(xiàng)目至今并無明確規(guī)定。模糊的人均費(fèi)用掩蓋了行政成本的“偷工減料”，在這種情況下要按照社保法規(guī)定及時(shí)、準(zhǔn)確作好權(quán)益記錄，保存幾十年不出差錯(cuò)，將權(quán)益記錄單免費(fèi)寄給每一個(gè)參保人，幾乎是不可能的。

為了徹底解決人員、經(jīng)費(fèi)緊張的老大難問題，必須建立與事權(quán)相匹配的保障機(jī)制。將工資福利、辦公費(fèi)用與專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)分開預(yù)算，分開管理。將個(gè)人賬戶管理、信息系統(tǒng)升級(jí)改造、系統(tǒng)維護(hù)、人才隊(duì)伍培訓(xùn)、購買服務(wù)等專項(xiàng)費(fèi)用列入預(yù)算。所需費(fèi)用如能從基金中列支最好。這不僅是國際通行做法，而且也有了當(dāng)年沒有的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。從財(cái)政預(yù)算列支也可以，但必須在明確政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，建立與事權(quán)匹配的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。社保法規(guī)定的所謂“同級(jí)財(cái)政”應(yīng)理解為統(tǒng)籌層級(jí)的政府財(cái)政，省級(jí)統(tǒng)籌應(yīng)由省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，財(cái)權(quán)跟著事權(quán)走。

4 購買型醫(yī)保制度要求管理服務(wù)體現(xiàn)購買和第三方體制機(jī)制，而“自產(chǎn)自銷式”不符合購買型制度要求，醫(yī)保經(jīng)辦如何改革以體現(xiàn)購買特征？

醫(yī)療保險(xiǎn)制度特征決定了醫(yī)保經(jīng)辦服務(wù)的特殊性。我國職工基本醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，都屬于購買型保險(xiǎn)制度而非供給型制度。購買型保險(xiǎn)制度最基本的是要有獨(dú)立經(jīng)辦機(jī)構(gòu)代表參保人作為購買方代表，去和醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商談判，以團(tuán)體購買方式購買醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療服務(wù)并簽訂契約，按契約規(guī)定的支付方式，或按總額預(yù)付、按病種支付、按人頭支付、按服務(wù)項(xiàng)目支付，及時(shí)進(jìn)行結(jié)算。為了保障參保人權(quán)益，確保購買的醫(yī)療服務(wù)是安全、有效、合理的，付費(fèi)是符合政策規(guī)定和協(xié)議約定的，經(jīng)辦服務(wù)體系中還需要有專業(yè)的第三方進(jìn)行及時(shí)有效的監(jiān)管。對(duì)藥品也是如此。

建立醫(yī)保、醫(yī)院和患者三方的利益制衡關(guān)系，有利于醫(yī)保制度健康發(fā)展，也是醫(yī)保治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)容。新農(nóng)合管理較之職工和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保經(jīng)辦的差異，主要在于后者有購買方和第三方監(jiān)管特征而前者則沒有。新農(nóng)合在基層由衛(wèi)生院兼任經(jīng)辦，而衛(wèi)生院是醫(yī)療服務(wù)提供者之一，自己購買自己的服務(wù)，這種自產(chǎn)自銷式經(jīng)辦模式對(duì)其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)顯得不公平。沒有購買方和第三方監(jiān)管，缺乏討價(jià)還價(jià)的談判機(jī)制和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制，對(duì)廣大參保人其實(shí)是不負(fù)責(zé)任的。醫(yī)保經(jīng)辦體制機(jī)制關(guān)鍵就在通過改革建立團(tuán)購和談判機(jī)制，改革支付方式，提高醫(yī)療服務(wù)性價(jià)比，并在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，探索適合國情的監(jiān)管體制和監(jiān)管方式。

5 差異化漸進(jìn)式的制度發(fā)展方式導(dǎo)致經(jīng)辦服務(wù)體系碎片化分散化。加大整合力度，建立不分城鄉(xiāng)、不分人群的經(jīng)辦服務(wù)體系是體制改革的最佳選項(xiàng)

我國社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展經(jīng)歷了先城鎮(zhèn)后農(nóng)村、先職工后居民、先養(yǎng)老后醫(yī)療和其他險(xiǎn)種的差異化漸進(jìn)式發(fā)展方式。與之相適應(yīng)，先建立城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，之后又建立了職工醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。而城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)起步于縣級(jí)統(tǒng)籌，經(jīng)辦服務(wù)體系從一開始就呈碎片化分散化狀態(tài)。二十多年來雖然機(jī)構(gòu)和人員翻了一番，信息化建設(shè)邁上新臺(tái)階，規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化成績(jī)顯著，但經(jīng)辦管理體制始終沒有突破性進(jìn)展。從全局看，分散化依然是主流。受體制約束，經(jīng)辦管理的規(guī)范化、專業(yè)化、信息化水平不如人意。

差異化漸進(jìn)式的制度發(fā)展方式是歷史形成的，認(rèn)清它的局限性是為了有的放矢加快經(jīng)辦服務(wù)體系改革。在制度全覆蓋背景下，健全經(jīng)辦服務(wù)體系應(yīng)該統(tǒng)籌規(guī)劃，把建立城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)辦服務(wù)體系作為目標(biāo)，在整合、規(guī)范、統(tǒng)一上下功夫。

整合城鄉(xiāng)經(jīng)辦資源。建立統(tǒng)管城鄉(xiāng)的機(jī)構(gòu)，有利于擴(kuò)大覆蓋面，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，有利于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度的整合，也有利于解決社保待遇、醫(yī)療服務(wù)、經(jīng)辦服務(wù)的不公平。

整合險(xiǎn)種機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)五險(xiǎn)合一。取消分征，實(shí)行征收、記賬和支付一體。擴(kuò)大經(jīng)辦規(guī)模，提高統(tǒng)籌層次。作為近期目標(biāo)，建立地市級(jí)垂直管理體制，統(tǒng)一管理轄區(qū)內(nèi)業(yè)務(wù)。中期目標(biāo)是建立省級(jí)垂直管理體制，統(tǒng)一管理省內(nèi)業(yè)務(wù)。

提高規(guī)范化水平。建立管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以標(biāo)準(zhǔn)化手段使經(jīng)辦服務(wù)更為規(guī)范。為用人單位和個(gè)人提供均等化服務(wù)。

[1]中共中央.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[Z].2013.

[2]鄭秉文.中國養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2013一社保經(jīng)辦服務(wù)體系改革[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2013.

The Effect of Social Security Model on the System of Social Insurance Agency

Yangdong Chen (Dalian University of Technology, Dalian, 116015)

Recognizing the type and characteristics of social security system is of great importance to the reform of social insurance agency. From the aspects of Law of Large Numbers in Social Insurance, insurance right and obligation relations, integration of social pooling and individual account, purchasing type of medical insurance, development of differential evolutionary in social insurance, etc, we analyzed the supply and demand relationship between social security system and social insurance agency, and proposed approaches for further system reform.

social insurance, type of social insurance, social insurance agency

F840.684 C913.7

A

1674-3830(2014)2-20-3

10.369/j.issn.1674-3830.2014.2.5

2014-1-15

陳仰東，大連理工大學(xué)公共管理與法學(xué)院教授，清華大學(xué)公共管理學(xué)院特聘資深研究員，主要研究方向：社會(huì)保障。