許仁龍

重設區(qū)縣（市）國資辦是必然的選擇
——杭州市區(qū)縣（市）國資監(jiān)管體制問題研究

許仁龍

在2012年杭州市政府機構改革中，大部分區(qū)縣（市）不再保留原與區(qū)縣（市）財政局合署辦公的國有資產(chǎn)管理辦公室（國資辦），獨立或相對獨立的國資監(jiān)管機構均被撤銷，企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管的職能并入財政局，具體由區(qū)縣（市）財政局國資科承擔。經(jīng)過一年多的實踐，區(qū)縣（市）普遍反映，撤銷國資辦其職能并入財政局，一定程度上對加強國資監(jiān)管工作帶來了困難，要求理順國資監(jiān)管體制的呼聲日漸強烈。

浙江其他市縣的實踐

2011年，《關于加強縣級國資監(jiān)管工作的意見》下發(fā)后，全省縣級國資監(jiān)管機構建設上邁出了更快更有力的步伐。2012年，溫州市所轄甌海區(qū)、永嘉縣、文成縣、洞頭縣等4個縣市區(qū)設立了國資監(jiān)管機構，金華市所轄10個縣市區(qū)全部設立了國資監(jiān)管機構，衢州市所屬江山市、常山縣、柯城區(qū)、衢江區(qū)成立了國資監(jiān)管機構，嘉興市除海鹽縣外全部設立了區(qū)縣級國資監(jiān)管機構，臺州市所轄臨海市、天臺縣、仙居縣、黃巖區(qū)設立了相對獨立的國資監(jiān)管機構，寧波市鄞州區(qū)也于2012年設立了國資監(jiān)管機構。

目前，全省已有47個縣市區(qū)設立了國資監(jiān)管機構，主要有二種模式：一是設立獨立的國資局（國資辦），其編制、經(jīng)費、人員完全獨立，義烏市、慈溪市、蒼南縣、南湖區(qū)、臨海市、天臺縣國資監(jiān)管機構采取的是這一模式；二是設立相對獨立的國資監(jiān)管機構，與財政局合署辦公，除6個縣（市、區(qū)）完全獨立的國資監(jiān)管機構外，浙江省其余41個區(qū)縣（市）級國資監(jiān)管機構，采取的是這一模式。

完全獨立的國資監(jiān)管機構模式，編制、經(jīng)費、人員完全獨立，能集中精力專注監(jiān)管，有利于做大國有資本，在促進國有資產(chǎn)保值增值上具有比較優(yōu)勢。相對獨立的國資監(jiān)管機構模式，側重于行政、事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管，比較適合于經(jīng)營性國有資產(chǎn)體量不大的區(qū)縣（市）。但對于縣級經(jīng)營性國有資產(chǎn)的監(jiān)管，有專門監(jiān)管比沒有專門監(jiān)管好，集中監(jiān)管比分散監(jiān)管好；有獨立或相對獨立的監(jiān)管機構，比沒有獨立或相對獨立的監(jiān)管機構要強得多。

現(xiàn)有監(jiān)管體制的弊端

容易形成新的“政資不分、政企不分”格局。財政局作為行政單位，是政府的組成部門之一，履行公共管理職能。由行政單位同時作為企業(yè)出資人，履行出資人職責，與《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》明確提出的“三分開”（政資分開、政企分開、兩權分離）原則不相符，易造成新的政資不分、政企不分現(xiàn)象；財政局直接作為國有企業(yè)（公司）出資人，也與行政、事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)督管理相關條例（財政部令35、36號）的要求相違背。

防火墻功能削弱。撤銷國資辦，政府出資人角色自然由國資辦變更為財政局。原來由國資辦擔當政府投融資平臺（公司）出資人角色，在企業(yè)風險與政府風險之間起著防火墻的隔離作用。財政局承擔著公共財政職能，同時又履行國有投融資平臺（公司）出資人職責，必然模糊地方政府大財政與公司出資人兩者之間的關系邊界，原來在國有公司債務與地方政府財政之間的防火墻作用也因體制改變而嚴重削弱，不利于政府債務的風險防控。

財政重資金籌集與分配的監(jiān)管理念不利于企業(yè)國有資產(chǎn)（資本）的經(jīng)營與運作。財政監(jiān)管的主要功能在于政府資金的籌集與分配，在行為上具體表現(xiàn)為重“供血”與“投資”、輕“造血”與“盈利”，企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管對財政（局）來講始終是點綴，不可能也無法將其主要精力配置到經(jīng)營性國有資產(chǎn)運營上，不利于企業(yè)國有資產(chǎn)（資本）經(jīng)營與運作、發(fā)展與做大。

機構設置過于簡單，監(jiān)管力量不足，專業(yè)能力削弱。撤銷國資辦后，經(jīng)營性國有資產(chǎn)的監(jiān)管職能并入財政局，從而賦予了財政局從事行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理和企業(yè)國有資產(chǎn)管理的雙重職能。由于多種因素，財政部門并未因職能的增加而對國有資產(chǎn)監(jiān)管的機構、人員力量予以加強，對事關履行國有資產(chǎn)出資人職責的管理工作因缺乏相關對應的機構設置而難以實施，經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)管的專業(yè)能力隨之削弱。同時，對區(qū)縣（市）的國資監(jiān)管指導監(jiān)督工作也缺乏著力點。

理順體制的必要性及迫切性

日益擴大的經(jīng)營性國有資產(chǎn)規(guī)模迫切需要加強專門監(jiān)管。近年通過各地政府對公共設施的投入增加一塊、行政事業(yè)性資產(chǎn)轉為經(jīng)營性資產(chǎn)轉化一塊、國有資產(chǎn)經(jīng)營運作放大一塊等的發(fā)展、積累，區(qū)縣（市）級國有企業(yè)資產(chǎn)總額不斷擴大，經(jīng)營性國資資產(chǎn)規(guī)模已相當龐大。截止到2012年底，杭州市區(qū)縣（市）級國有及國有控股企業(yè)共408戶，占全市國有及國有控股企業(yè)戶數(shù)的42.15%；資產(chǎn)總額3141.02億元，占全市國有資產(chǎn)總額的49.36%；凈資產(chǎn)1417.63億元，占全市國有凈資產(chǎn)的54.71%。區(qū)縣（市）國有企業(yè)資產(chǎn)總額、凈資產(chǎn)比2005年分別增長866倍、1205倍。

進一步提高經(jīng)營性國有資產(chǎn)運營效益迫切需要專業(yè)監(jiān)管。2012年，杭州市區(qū)縣（市）國有獨資與控股企業(yè)408戶，占全市國有獨資與控股企業(yè)968戶的42.2%，2012年營業(yè)收入187.72億元，只占全市國有及國有控股企業(yè)營業(yè)收入的13.86%；利潤總額38.96億元，只占全市國有及國有控股企業(yè)利潤總額的33.32%，明顯與其在區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展中的地位不相符。408戶企業(yè)中，盈利企業(yè)227戶，虧損企業(yè)181戶，虧損企業(yè)占區(qū)縣（市）國有企業(yè)數(shù)的44.4%。區(qū)縣（市）國有企業(yè)因歸口主管部門分散管理、管理鏈條過長、法人治理結構混亂、內控機制不全而帶來的潛在問題十分突出。

全流通時代的資本市值管理迫切需要專職監(jiān)管。在資本全流通時代，探索從單純的資產(chǎn)管理向資本運營轉變，研究充分利用資本市場，按照《公司法》、《證券法》的相關規(guī)定，用市值管理手段通過劃轉、收購等舉措促進相關產(chǎn)業(yè)的有效整合，推進國有獨資與控股公司上市，提升國有資本“造血”與“增值”功能，都必須具有專業(yè)能力較強、資本運作經(jīng)驗較為豐富的團隊操刀，迫切需要經(jīng)營性國有資產(chǎn)的專職監(jiān)管。

防范政府（財政）債務風險迫切需要獨立的出資人。據(jù)不完全統(tǒng)計，截止到2011年底，杭州市15個區(qū)縣（市）共有政府投融資平臺公司61家，總資產(chǎn)1495.6億元，總負債848.6億元，24家投融資平臺公司的負債率在70%以上。區(qū)縣（市）極大部分投融資平臺公司，主要集中在基礎設施、公共服務等單一領域，在運作中過于突出其投資、融資功能，而忽視國有企業(yè)應具備的資產(chǎn)管理和運營職能，缺乏穩(wěn)定的經(jīng)營收入來源和優(yōu)質的非公益性資產(chǎn)儲備，企業(yè)基本處于微利或虧損狀態(tài)，近年將迎來還債高峰期，“以新還舊”的貸款運作模式難度日益增大，財政局作為投融資平臺公司出資人，一旦投融資平臺公司資金鏈斷裂，必然直接危害到財政（政府）信用，因而無論在理論上還是實踐上，都迫切需要有不承擔政府公共職能的獨立出資人作為防火隔離墻。

順應改革現(xiàn)實需要從實際出發(fā)重設區(qū)縣（市）“國資辦”。事實上，許多區(qū)縣（市）從實踐中已經(jīng)認識到撤銷國資辦其職能并入財政局對經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)管帶來的不利因素，想方設法創(chuàng)造有利于國資監(jiān)管的機制。如建德市設立了國有資產(chǎn)管理辦公室，為財政局所屬的事業(yè)單位；上城區(qū)人民政府辦公室發(fā)文“區(qū)國有資產(chǎn)管理委員會辦公室設在區(qū)財政局”；富陽市成立了富陽市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，重設“國資辦”；余杭區(qū)成立了國資領導小組，下設國資領導小組辦公室（具有法人資格）；臨安市政府下設了國資辦（設在財政局）。重設區(qū)縣（市）國資辦已是順應區(qū)縣（市）加強國資監(jiān)管、推進國資監(jiān)管體制改革的實際需要，也是深化區(qū)縣（市）國資監(jiān)管體制改革的必然選擇。

深化改革的意見建議

杭州市各區(qū)縣（市）都具有相當規(guī)模、數(shù)量的國有資產(chǎn)，但各區(qū)縣（市）存在國資監(jiān)管分散、監(jiān)管不到位、國企運營缺乏活力等問題。目前迫切需要解決區(qū)縣（市）級國資監(jiān)管的機構設置問題，迫切需要新設國資辦（局）。我們建議，深化改革，建立行之有效的區(qū)縣（市）國有資產(chǎn)監(jiān)管體制：

設立獨立的“國資辦（局）作為國資監(jiān)管機構。對一些資產(chǎn)規(guī)模大、國有企業(yè)戶數(shù)多，曾經(jīng)設立獨立國資監(jiān)管機構或者監(jiān)管基礎較好，具備設立獨立國資監(jiān)管機構的區(qū)縣(市)，如蕭山區(qū)、淳安縣、余杭區(qū)等，設立獨立的“國資辦”，而在機構編制受限的情況下，可以將“國資辦”定為事業(yè)單位，代表當?shù)卣男谐鲑Y人職責，這并不違反《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》等有關規(guī)定。

設立相對獨立的“國資辦”作為國資監(jiān)管機構。與財政局合署辦公，在管理、監(jiān)督、運作上相對獨立，設國資監(jiān)管專職領導、具體負責國有資產(chǎn)的管理、監(jiān)督、運行工作。

無論采取哪種模式，各區(qū)縣（市）都要統(tǒng)分結合，處理好國資監(jiān)管工作與行業(yè)主管部門的關系，兩者要有統(tǒng)有分，“國資辦”統(tǒng)一出資和進行資產(chǎn)管理，各行業(yè)主管部門分別負責行業(yè)管理和受“國資辦”委托管理。

作者單位：杭州市國資委